京津冀协同发展视域下环京津贫困带治理对策研究

文/张彦台 肖潇，.河北省社会科学院邓小平理论研究所；.沧州师范学院商学院

京津冀协同发展视域下环京津贫困带治理对策研究

文/张彦台1肖潇2，1.河北省社会科学院邓小平理论研究所；2.沧州师范学院商学院

本文课题：河北省社会科学发展研究课题民生调研专项重点项目，名称“环京津贫困带治理对策研究”，编号201601401。

京津冀协同发展，作为当前国家的重要战略，势必要以解决“大城市病”、缩小京津与河北落后地区差距为基本出发点，切实实现三地共赢的新格局。当前在环京津贫困带治理过程中，尚存在诸多亟待解决的问题，为了改善“短板现象”的制约，必须制定特殊的战略措施和发展政策。通过依托经济一体化、产业结构调整协同发展；借力特色优势资源、休闲产业协同发展；立足基础设施建设、交通通信事业协同发展；实施生态治理工程、环境保护举措协同发展，紧抓机遇，扭转环京津贫困带在各个方面的落后局面。

京津冀协同发展；环京津贫困带；治理对策

京津冀协同发展是党的十八大以来，十三五规划中的三大国家战略之一。京津冀协同发展战略的有效落实和推进，关系到北方经济乃至全国社会经济的走势，得到党和国家领导人的高度重视。实现京津冀协同发展，是倾力打造首都经济圈、推进区域创新机制的需要，是促进产业结构优化调整、探索生态文明建设、有效协调资源、环境、人口问题的途径，是实现京津冀三地合作互惠、融合发展的战略需要。

京津冀协同发展，目的是将三地作为一个整体协同发展，从根本上缓解非首都核心功能，解决北京、天津“大城市病”，逐渐缩小大城市与落后地区差距，优化城乡二元结构，构建京津冀一体化交通网络，扩大空间承载量。同时推进产业结构升级调整，推动公共服务体系共建共享，加快一体化进程，努力形成京津冀目标同向、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。

古往今来，京津冀地区同属京畿重地，其战略地位、政治地位和经济地位十分重要。但是长久以来，京、津、冀三地相对独立发展，北京的“虹吸效应”导致了大面积的“环京津贫困带”出现。2005年，据亚洲开发银行调研，在河北省环绕京津的区域（主要集中在张家口、承德、保定）有25个贫困县、200多万贫困人口，集中连片，与中国西部最贫困地区的经济社会指标几乎持平，甚至更低，亚洲开发银行为此提出了“环京津贫困带”概念。当前，该贫困带总人口已超过1千万，面临着诸多突出问题，如生态环境持续恶化、城镇体系发展失衡、返贫现象严重、区域与城乡发展差距不断扩大等等。地理环境的制约和固有的经济社会格局，使得环京津贫困带长期以来存在严重的政治、经济、社会和生态痼疾。正是由于贫困带问题得不到根本解决，使得京津冀协同发展受到顽固的“短板”现象制约。[1]因此，要想改变这一区域贫困落后的现状，必须认清症结，制定特殊的战略措施和优惠政策，否则不仅继续影响京津冀区域经济发展，也必将影响我国环渤海经济的发展大势，甚至阻碍国家经济总体发展目标的实现。对此，应当紧紧抓住京津冀协同发展的大好时机，有效缓解环京津贫困带在经济、科技、文化、生态等方面的落后局面。2016年2月最高人民法院发布《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》。《意见》围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，根据功能疏解、产业升级转移等目标，提出了保障和服务京津冀协同发展的18条举措。据此，本研究提出几点治理对策如下：

1 依托经济一体化，产业结构调整协同发展

随着京津冀经济一体化进程不断推进和深化，区域经济协调发展、尽快实现共同富裕是党和政府常抓不懈的根本要务。摆在贫困县政府面前的头等大事和根本问题是，沿着什么样的目标前进，如何调整产业结构，跟上社会发展的大潮，按照经济的要求把分散的生产要素集中起来，并使其灵活运转，充分调动资本的优势和劳动力的积极性，创造社会财富和价值并转化为现实生产力，尽快实现农业产业化和工业化结构调整。以京津冀的协同发展为目标，有一系列可以切实推进的扶贫项目，如在张承地区建设国家级生态经济示范区以及国家级清洁能源基地，推进资源税和碳排放税改革。通过清洁能源基地建设，切实缓解京津冀地区过重的燃煤消耗压力，带动地方经济转型，落实“京津生态后花园”项目建设。实施京津冀产业协同发展工程，在科技创新领域已经向河北延伸，在未来五至十年，可以适当增加河北地区的产学研项目群。京津以及河北较发达地区应积极帮助张家口、承德、保定的落后地区进行产业结构优化升级，持续压缩一部分高污染、高耗能产业，建立新型产业经济区和京津冀科技大数据支持中心。

无论是河北省还是全国范围内的第三产业都已经成为经济增长的主要驱动力，超越了工业化后期阶段，已经进入或正在迈向后工业化时期，而环京津贫困带仍然处于工业化中期阶段。[2]要实现区域协调发展，必须形成合理的产业结构和区域发展格局。环京津贫困带要想在京津冀经济一体化中受益，应当下大力度实现高效的核心产业整合，提高经济区域内合作水平。在京津冀协同发展的背景下，河北省近年来主动融入京津冀都市圈，实现产业升级，优化产业结构，打破传统的行政区划经贸模式，向跨区域共同大市场的目标不断迈进，实现京津冀三方深入合作创新，为提升京津冀地区整体形象和综合竞争力做出了重要贡献。环京津贫困带应当积极关注和参与，在新形势下推动信息、市场、产业等区域一体化进程。

区域内各地发展的梯度性和互补性是京津冀协同发展的基本条件之一。以科学发展观为指导，以“五个统筹”为准绳，调整京津冀产业结构，必须根据不同的要素禀赋结构进行分类和统筹规划，以各地的比较优势进行各自的战略调整。作为传统的农业大省和基础原材料大省，河北在立足于自身健康发展之外，还应有效配合京津市场来实现一体化进程，合理配置区域内的资金、技术、人才和信息。

京津占据着资源、智力和科技创新的优势，利用资本，发展技术密集型产业是最佳途径，近年来京津不断向河北地区转移一些传统产业，减轻都市压力，优化了产业结构。2008年北京通过部署“绿色奥运”计划，大规模地迁出了一批传统企业，如冶金、建材、化工等，给河北带来了大幅度的产业发展机遇。而张承地区资本少、技术资源薄弱，反之劳动力资源丰富，因此要大力发展劳动密集型产业，改造传统产业，走低污染、低消耗、高效益的新型工业化道路，做大做强钢铁、建材、能源、化工、制药、食品等主导产业，同时大力发展现代物流、旅游和信息等新兴产业，通过联合建立产业基地，实现企业之间的跨区域合作。

2 借力特色优势资源，休闲产业协同发展

环京津贫困带有着得天独厚的资源禀赋，为此，应大力挖掘该区域的地域资源，塑造独特的人文色彩，依托资源优势，开发新兴产业，发展现代服务业，打造休闲产业基地，保护传统村落和民居，共同构建区域文化网络体系。

打造绿色农业生态区建设。高起点规划、高科技引领、高标准建设现代化农业示范园区，建设环京津现代农业发展带。[3]包括承德县、隆化、兴隆、滦平、宽城、易县、涞水、涞源7个县，这些地区绿色生态资源丰富，应当借此大力开发城乡居民必需的蔬菜、林果、食用菌、畜牧产品等，确保向北京、天津和河北广大地区提供农产品的供应，依托绿色农业资源开发休闲农业，开辟农业观光游览、采摘、休闲农场，使第一产业与第三产业有机结合，借助资源优势，延伸产业链，提高农产品附加值，增加经济收入。

在贫困带加快发展一批集种植养殖、加工生产、产品研发、休闲体验观光、资源循环利用于一体、上下游产业链条有机衔接的农产品生产加工基地和食品工业园区。拓展农业功能，大力发展休闲观光农业，高起点规划、高科技引领、高标准建设现代农业示范园区，建设环首都生态休闲农业基地。依托区域特色种植业、林果业和养殖业，重点发展小杂粮、果品、肉奶、食用菌等绿色食品深加工，提升企业工艺装备水平，推进农副产品由初级加工向精深加工发展。依托燕山山区的北柴胡、金莲花、穿山龙、黄芩，太行山区的连翘、丹参、知母、远志，张家口的款冬花、板蓝根等优势明显的大宗特产中药材，发展中药材加工企业，成为休闲保健经济链的有力后盾。

环京津贫困带发展休闲度假旅游可谓明智之举。依托区域内资源优势，大力发展生态旅游和休闲旅游，完善坝上草原风情游、冬季滑雪游、皇家园林文化游、绿色森林游等精品旅游线路，形成以休闲农业、民俗观光、休闲度假、生态保护为一体的休闲产业，瞄准京津冀大量客源，促进京津冀旅游协同发展。

打造草原风情度假产业群。有效开发利用环京津贫困带的地域资源和旅游吸引物，如承德县、围场、丰宁一带作为山地和草原的富集区，特色资源优势明显，应着力打造面向京津冀的草原休闲度假区。走在旅游规划休闲时代的前列，把握资源环境优势，开展草原风情游、打造草原运动天堂、建设皇家狩猎度假区。同时落实国家旅游休闲旅游发展战略，利用环京津的交通旅游规划区位优势，“整合、深挖、做精”，将这一片地区旅游资源快速转化成可观光、可休闲、可娱乐的度假产品，打造品牌化的精品项目，成为名副其实的京北草原休闲旅游胜地，带动旅游全要素的发展，使草原风情真正成为区域名片。

还可以大力开发“冰雪＋温泉”休闲产业群。以冰雪项目和温泉理疗休闲产品作为贫困带的主打优势产业，构建高标准的休闲项目产业群。借助冰雪资源的吸引力，在张家口崇礼、张北一带打造一批高档次、高品位的滑雪胜地和度假设施，如滑雪训练营、冰雪装备生产基地、冰雪会展中心等。与此同时，大力开发温泉养生休闲基地。张家口赤城温泉素有“关外第一泉”之美誉，是京津休闲客源的上佳选择，依托山地天然温泉资源，开发温泉洗浴及养生保健项目，满足京津冀客源的休闲体验和健康需求。对于整个张家口地区来说，与北京协办2022年冬奥会是一个绝佳机遇，国际级高水平体育赛事的举办，会极大地带动第三产业链的增长。未来几年，张家口可以不断深化奥运效应，集中力量打造冰雪产业以成为其支柱产业。在休闲度假方面，于坝上地区打造北方冰雪旅游线路和冰雪游艺度假中心；在休闲工业方面，为促进产业集聚可持续发展，着力推进冰雪运动装备和器具的生产建设。同时，发展冰雪文化创意项目，规划建设冰雪文化产业园和冬奥会产业园。

通过充分规划整合环京津贫困带的优质资源和地域文化，运用文化创意等手段，建设和完善高标准的休闲度假旅游基地，深化民间传统历史文化底蕴，挖掘市场潜力，塑造区域文化产业形象，打造一批主题特色鲜明、活动内容丰富、文化品位高端、市场前景广阔的休闲项目。同时，加强与外界旅游热线的连接，密切区域合作，促进资源共享，构建联合营销的跨区域休闲协作网络。

3 立足基础设施建设，交通通信事业协同发展

以“网络化、低碳化、安全化”为目标，加快塑造京津冀区域交通运输体系，提升中心城市运输枢纽地位，与环京津贫困带共同构筑门户网络和国家综合交通枢纽。促进京津冀地区交通运输网路的分工协作，打造京津冀一体化的立体交通运输体系与国际物流基地，不断完善联通纵横的城际轨道网。依据国务院制定的总体规划，结合城市周边基础设施建设，统筹协调以北京为中心延伸60-80公里范围内的规划与开发，建立和完善城乡区域轨道网络和贫困带新农村建设。

大力发展交通事业，探索开拓“点对点”的直接交通方式。“环首都经济圈”的开发热潮已拉开帷幕，环京津贫困带之中的13个县市，一夜之间有望华丽转身，升格为“经济特区”。交通的不断便利，旅游房地产项目的持续升温，也许会令规划变为现实，京津大都市人口或将一部分迁居河北。笔者在河北香河县调研时发现，开发区内土地已平整完毕，铁栅栏圈地延伸十余公里，一些零星搭建的厂房已经封顶。视线扩展到环京津贫困带的广大区域，众多开发商与地产商已参透商机，积极参与开发居民住宅项目和休闲度假中心建设。环京区域通过高铁、轻轨、高速路网等交通设施，在两年内实现河北13县与北京的同城化，此后逐步在医疗卫生、社会保障等方面实现一体化。

在贫困带建立和完善现代化通信设施设备，加快光纤宽带网络建设，大力推进城区光纤进入乡村民居的步伐，提高贫困带地区城乡网络化和数字化普及程度，不断落实贫困带地区经济社会领域的信息服务，大力发展和改进电子政务、电子商务、生活化网络平台系统，建立健全信息服务体系，实现农业和农村信息化。京津冀交通一体化设施建设已全面启动，京张高速铁路将贯通三地，预计2019年前后建成通车，京张高速的建成，将大大缩短北京市区到延庆、张家口等地的时间成本。届时，从北京市区经京张高速一小时之内就可到达张家口崇礼太子城，张家口进入“首都一小时生活圈”并不是镜花水月。人们有理由相信，不久之后京津冀往来将更加便利，极大促进该区域的人流、物流、信息流的交往与联系。

4 实施生态治理工程，环境保护举措协同发展

从现实来看，生态保护问题亟待解决。环京津贫困带内广泛存在水土流失、土地沙化、草场退化和扬尘扬沙频繁等环境问题，严重影响了京津冀地区的生态环境、城市用水质量以及大气环境质量。对此，应下大力度保护区域资源环境，约束水资源、大气环境承载力等指标，严格划定可持续发展的生态红线。京津冀环境保护举措必须协同发展，切实落实生态治理工程，建设区域性生态廊道。为实现环保愿景，构建集约型城乡空间格局，要提高城镇的用地集约利用率，以生态优先为前提，建设绿色、可持续发展的人居环境。通过生态保护和区域治理，扶持张承地区绿色转型发展。

尝试扶贫开发与生态建设相结合的道路，实施生态保护工程，推动林业建设、水土保持和草地治理，大力加强土地落实沙漠化、荒漠化治理力度，承接“退耕还林还草工程”和“京津风沙源治理工程”，集中力量保护生态屏障，促进绿地植被迅速恢复和生态系统改善，实现扶贫开发与生态建设协调发展。

划定生态保护区，种植经济林，减少生态脆弱区的人为破坏力，综合治理结合政府财政生态补偿机制，在发展经济的过程中，加大资源保护和平衡生态的力度，所谓“金山银山”和“绿水青山”两手都要抓。根据当地资源承载力和经济开发能力，杜绝高污染、高耗水、高耗能项目落地，防止生态环境超载运作以及自然资源过度利用等问题。[4]

综上所述，环京津贫困带的治理之路任重道远。在新形势下，应当紧紧抓住京津冀协同发展的大好时机，通过产业结构调整的协同发展，拉动休闲产业和现代服务业引擎，完善基础设施建设，实施合理的生态保护工程，有效缓解贫困带在经济、文化、科技、生态等方面的落后局面。

[1]于佳任．京津冀区域经济差异问题研究[J]．北京经济，2016．

[2]王静丽．京津冀协同发展背景下环首都贫困带的治理[J]．改革与开放，2016．

[3]兰传海．环京津贫困带扶贫开发研究[J]．经济研究参考，2015．

[4]周晓华．京津冀协同发展的区域经济思考——当前环首都贫困带治理思路[J]．商场现代化，2017．