股田制：实践效用与优化路径选择——基于铜山区改革试验的调查和思考

丁浩

股田制：实践效用与优化路径选择
——基于铜山区改革试验的调查和思考

丁浩

铜山区作为国家级农村改革试验区，适应深化农村改革发展的迫切需要，积极推进“股田制”改革，已经初见成效。文章在实地调查基础上，从“股田制”的理论争辩入手，对铜山区“股田制”改革实践的运作机制、实践效用、约束集进行了理论剖析和深入思考，并对该制度在我国的优化路径选择提出了对策建议。

股田制；实践效用；优化路径选择

农业供给侧结构性改革是我国政府为破解“三农”发展新难题适时做出的一项正确决策，也是加快发展农业现代化的战略选择。推进农业供给侧结构性改革的本质和根本途径在于体制改革和机制创新，培育新型经营主体，不断优化农业产业体系、生产体系、经营组织体系，发展农业适度规模经营。江苏省铜山区早于2012年被批准为国家级农村改革试验区，以《推进农业适度规模经营，培育农业社会化服务组织》为主题，开展“股田制”改革实践，在推进农业经营机制创新、农村集体产权制度改革、农村金融制度创新等方面开展了实践探索。五年多来，铜山区农村改革试验区“股田制”建设情况如何？有哪些成功的经验可供借鉴？在实践中还存在哪些问题？为此，我们对该国家级农村改革试验区发展情况进行了广泛深入调研，对铜山区“股田制”改革实践的做法、效用及存在的问题进行了理论分析和深入思考。

一、关于“股田制”的理论争辩

广东省南海市于1992年最早开展“股田制”改革试验，随后许多地方都进行了效仿，如陕西省延安市金盆湾村将土地按村民年龄与贡献折股、浙江温州区“三分三改”、重庆江津区确权颁证、重庆长寿区石堰镇麒麟村村民牵头组建公司等。在实践中，“股田制”改革实现了所有权、使用权与经营权的分离，改变了土地传统流转方式，促进了土地集约化、规模化生产，但也存在诸多问题。在当前我国农村经济发展出现了新问题和新矛盾的特殊背景下，“股田制”改革得到了社会各界广泛关注，并在理论界引起激烈争辩。对此现象，多数学者和实务界人士都给予肯定。厉以宁较早提出在中国广大农村试行“股田制”，是让中国广大农民富起来的一个好办法。杨德才认为“股田制”能够较好地解决当前我国农村家庭承包经营责任制而临的突出问题，应作为我国目前最主要农地流转形式。谷树忠也秉持类似观点，认为入股和股田是比较高端的土地流转形式，未来高端的流转形式将成为土地流转的主流。刘永荣主张土地承包经营权入股是未来土地制度改革的方向和趋势；何炼成指出“股田制”可能是一种新的集体所有制形式。王小映则认为它是一种集农民、集体、企业、国家等多元化利益主体于一体的过渡性制度安排形式，能够有效地实现集体目标和土地使用效率目标的统一。然而部分学者对此依然存在不同认知，反对在我国农村进行“股田制”改革。党国英基于对“股田制”风险性认知，主张不论是建设用地还是农业用地都不适于实施“股田制”，而应采取出租土地的方式。高安峰则认为由于资本逐利的本性，“股田制”会使农业公司在竞争中挤垮个体小农，导致大量农民破产，从而带来严重社会后果。巫继学对“股田制”更是从本质上加以彻底否定，认为其目的是“在农业中实行资本土地私有制”，是一个“赤裸裸地为实施资本土地私有制的浪漫方案”。

二、铜山区“股田制”的运作机制

铜山区的“股田制”改革实践主要在柳新镇马楼村和棠张镇跃进村两地开展，由于试验内容大体一致，因此主要以跃进村为例进行说明。铜山县跃进村实行的“股田制”，是指在不改变农村耕地集体所有权、农民承包权和土地使用性质的前提下，由农民按照自愿原则，将耕地作为股权，入股到村集体经济组织，由该组织进行集约化、专业化、规模化生产经营，农民凭借土地股权分得红利的经营方式。

（一）经营机制

铜山县跃进村除了设施大棚、桑田、自留地，村里稻麦田全部实现了“股田制”。2012年4月跃进村成立了徐州利民谷物专业合作社，实质是土地股份合作社，即农民将承包地入股，共有1100户农民将种粮食的2500亩土地入股，折合人民币1450万元，98%的村民已签订“股田制”合同，成为“股民”，占总股本49%，村委会以集体资产与现金入股，折合人民币1500万元，占总股本的51%，这既保证了基础投入又为农业欠收作了担保，还避免了个人控股。农民以家庭承包的耕地数量作为股份，将耕地使用权由分散的农户家庭手中转移至村集体，由村集体统一耕种、统一管理、统一收获和统一分配。下面又分别成立了种植合作社、植保合作社和农机合作社，按照市场化进行生产经营。与三十多年前农村土地改革方向相反，这是由家庭联产承包的“分”走向村集体经营的“统”，解决家庭经营体制下的土地细碎化导致的机械化、规模化难题和城乡相对收益差异下的土地撂荒问题。

（二）生产管理机制

在农业生产管理机制上，土地的集中使村集体再次成为“生产主体”，农民让渡出土地使用权获得“股权”，演变成为类似于现代企业制度中的“委托人”身份，而作物品种选择、育苗播种、施肥灌溉、病虫草旱涝防治等生产管理决策权完全由村集体掌握，村集体变成农业生产经营的“代理人”，实质上是农业“职业经理人”。在农业生产期间，部分农民会成为这一生产管理体系的“劳动力”员工，由村集体管理和安排劳动任务，由此入股农民与村集体之间存在双重“委托—代理”关系。

（三）组织机制

为使生产经营正常运行，村集体通过“合作社”行使经营管理权。村里成立三个合作社：植保专业合作社，农机专业合作社，谷物专业合作社，各个合作社都有自己的章程和理事会（董事会）、监事会等治理机构，独立运行，独立核算，分工合作，但实际上均由村干部和农技能手担任。植保专业合作社主要负责种植过程中的农资采购、化肥农药施用、技术培训及环境治理等工作；农机专业合作社利用财政补助和银行贷款等购买各种农业机械，从事耕种、收获等工作；谷物合作社则对收获的谷物等农业产出品进行加工、分拣、包装、储存、运输和销售等一系列工作。为了避免忽略农民主体地位和权益弱化，把农民置于利益分配链末端，出现“被自愿”、“被股份”现象，合作社的组织机构设有成员大会，董事会与理事会等机构，由股民选出的理事会、监事会实施经营管理和监督，维护农民利益，实现农民诉求，体现农民生产、经营、监督上“话语权”，保证科学规范运行。成员大会共有成员2920人，是最高权力机构；董事会共5人，主要由村委会领导班子组成，是决策机构；理事会共21人，由各村民小组派2-3名代表参加，负责日常生产经营，同时兼有监督职能。

（四）分配机制

两个村均采用定量化分成方法，保证农民土地使用权的最低收益。跃进村据合同规定则使用“实物”结算，农民每年每亩500斤麦和500斤稻作为股份分配收入（马楼村采用“货币”结算，每年每亩1000元钱），年终还可参加合作社盈余的二次分配，二次分配的比例在村委会、合作社与农户三方之间按3:3:4比例进行分配。其中合作社所获资金主要用于再生产投入，村集体从盈余再分配中获得的收益用于负担村集体组织运转、基础设施建设、农机维修和提供公共服务提供等。

（五）风险分担和激励机制

农民以土地入股后，获得收益包括两部分：固定分成和盈余分配。从目前状况来看，固定分成部分能保障农民按其承包土地数量获得基本生活（口粮）保障，农民从土地上解放出来从事其他经济收益更高的活动（打工），因此在很大程度上来看农民不需要承担农业风险。相应地，农业风险几乎完全转嫁至村集体。村集体需要承担农业面对的自然风险和市场风险。无论收成好坏，至少要保障农民的固定分成，这在一定程度上成为村集体提高农业生产经营效率的驱动力。而盈余再分配部分的“剩余控制权”也能激励村集体加大农业生产的资金、人力和技术等投入。

三、铜山区“股田制”的实践效用

“股田制”是在不改变农村土地集体所有制性质的基础上对农村生产关系进行的一种自我调适，有其历史必然性和积极作用。在调研中，我们能切实感受到“股田制”改革所能产生的巨大实践效用。

（一）经济效用

实施“股田制”所产生的经济效用主要来自收益的增加和成本的减少两方面，实际上均源于土地规模化经营和科学化、机械化耕种。具体而言主要源自以下几个方面：一是通过土地平整，去掉堰埂，能多整出3%-5%的土地；二是实行农资团购，省去流通环节，可节省成本10%-20%；三是通过新品种、新技术运用，提高单产和质量，预计每亩可增产10%-15%；四是通过推行机械化，减少劳动力成本；五是农机对外服务和水稻秧苗销售等收入。综合几个方面，刨去粮食分配、各类投入，种粮方面每亩纯收入不少于四五百元，加上其他经营性收入，整体收入非常可观。据统计，跃进村通过土地平整增加了可耕地200亩，全程机械化节省劳动力2300人次，农资团购每亩节约200余元。2015年村集体经济收入超过100万元，通过“股田制”增收40万元，股田经营农户在每亩500斤水稻和500斤小麦的保底收益基础上，每亩二次分红50元。

（二）社会效用

实施“股田制”所产生的社会效用主要来自农民从土地上解放和乡村社会关系的简单化。农民的土地集中交由村集体，这些家庭的主要劳动力可以从土地上解放出来，可以到建筑工地、工厂车间及餐饮服务等其他领域就业，工资性收入比在家务农要高得多，也不必像以前那样在农忙时节回家务农带来交通压力和工厂缺工等问题。家庭经营中因田地邻界使用权等导致的邻里纠纷现象随着田埂、沟渠的消失而消失，农村中的社会关系由农户与农户之间的复杂关系、农民与村干部之间的层级隔阂和不信任的管理关系，相应转化成农户与村集体之间相对简单的委托代理关系，以土地为纽带的利益连接机制在很大程度上能改善农村社会信任度，促进社会和谐。村集体在行使剩余控制权时也相应提高了农村基础设施建设、公共服务提供能力，道路、水利、娱乐、医疗等突出矛盾也有望得以缓解。

（三）制度效用

“股田制”作为一种制度创新，其核心是实现了土地所有权、承包权、经营权的三权分离，明确农村产权的责、权、利，推动土地流转有序化，促进资源优化配置。从社会福利角度考量，相对于均田制（农户经济）而言，“股田制”是一种制度优化，实现了“帕累托改进”，具有强大的制度效用。首先，“股田制”是集体所有制有效实现形式。这一制度安排建立了集体土地权益由集体与农户共享的土地产权制度，是我国农业集体经济在集体所有制自身范围内的扬弃，即集体成员对集体土地资产的平等无差异共同占有转变为股份式有差别的共同占有，是农业集约化、规范化和产业化经营的重要形式。股田制只是以农民自有的土地承包权入股，土地的所有权仍然归集体所有，因此它在坚持农地公有制的前提下比较好地实现了产权的明晰化，既满足了政府土地制度创新政治风险低的要求又满足了农民土地制度改革的愿望，更是适应市场经济要求的集体所有制有效实现形式，是对家庭承包经营的进一步完善和延伸。其次，“股田制”显化集体所有权。这项制度安排通过农民股份持有的方式明晰了集体所有权，以家庭承包经营的形式配置了农地使用权，能够规避现行集体所有制下农地产权主体不明晰的弊端。该制度创新遵循了路径依赖特性，降低了制度变迁成本。同时还逐步壮大了集体经济实力，增强集体提供统一服务的物质基础。第三，“股田制”强化家庭承包经营权。此制度安排促使农户单一的经营权向占有权、使用权、收益权和部分处置权四项权利统一的权利转变，促进农地承包经营权能向农地保障功能的延伸，完善了农村社会保障体系，使农地的各项权能释放出更大的效益，使生产者获得更加完整的农地权能。第四，股田制活化重化经济所有权。该制度安排在遵循农地农用和保证耕地总量和质量动态平衡的前提下，赋予农民完全的经济所有权，允许农民暂时或永久转让农地权利束中的各项权利。它促进农地承包经营权的流转、土地规模经济的形成与生产率的提高，有利于劳动力有序离农和建设新型城镇化，推进城乡发展一体化。

四、铜山区“股田制”实践的约束集

在调研中，我们发现，以村干部为主体进行土地集中经营的股田制，虽然代表着一种解决家庭联产承包经营弊病的改革探索方向，但可能在适用范围、风险防范、经营能力等方面存在着问题，一定程度上影响了“股田制”改革的可复制性和可操作性。

（一）作物类型和土地初始状态约束

从马楼村和跃进村股田制实践来看，两村都以“粮田”作为流转对象，这反映了“股田制”改革的“偶然性”。粮食作物的相对经济收益低于经济作物，增强了他们外出务工的动力。而同在棠张镇的学庄村，长期以蔬菜、葡萄等经济作物种植为主，农民家庭收入相对较高，家家有大棚，且经济作物所需要的土地面积相对较小，需要的人员也相对较少，农民对“股田制”的接受程度就小得多。与粮食作物相比，已经种植经济作物的土地，在土地集中经营方面明显缺乏优势。另外，不能成片的土地也没能成为“股田制”改革的应用对象，其在土地整理、规模化机械化经营等方面会产生巨大的成本。所以作物类型和土地初始状态，极大影响了“股田制”改革试点的区位选择，“股田制”只能在适宜的地方开展，目前还难以全面推广。

（二）单一机械化约束

马楼村和跃进村的“股田制”实践，都建立在强大的机械化基础上，其中农机专业合作社扮演着核心角色，这是用机械化的资本密集型生产方式代替人工为主的劳动密集型农业生产方式。村集体在政策引导和支持下，利用农机补贴、银行贷款等方式购买先进农机，这是“股田制”实践的突出亮点，跃进村应有尽有的农机展示场为我们揭示了这一点。庞大的农业机械化队伍在带来农业生产效率提高的同时，也让人对这些机械的利用效率和所产生的资金负担有所顾虑。这样的机械化规模，足以满足几倍于当地“股田制”种植面积，农机剩余能力如果不能充分有效实现社会化服务，种粮所产生的盈余在较大程度上会被这些“专用性资产”的资源闲置和资金成本抵消，而且后续产生的维修维护等成本也是当地村集体不能忽视的潜在问题。

（三）经营者能力和态度约束

马楼村和跃进村的“股田制”实践，都是由村集体作为“代理方”，而不是公司或大户，这在一定程度上能避免公司或大户在完全逐利目标支配下做出损害农户的行为。但村干部作为实际经营主体，又产生了新问题。村干部虽然身处农村，也拥有自己的承包田地，但他们长期从事政务工作，并不一定具有足够的农业生产经营能力，在农事技术、田间管理、人员使用、农产品市场等方面还需要大力学习。另外，我们与村干部座谈交流中，也明显感受到村干部的“被动”。村干部的待遇并不高，不如外出打工的农民收入多，如果“股田制”经营业绩好，农民和村集体得到收益，村干部个人增益甚微，则来自“股田制”经营激励就会不断弱化；而如果“股田制”改革经营业绩差，不仅要面对保障农民固定分成的负担，还可能面临着被免职的政治风险，这方面所产生的“压力”使得他们成为被动的“农业职业经理人”，这种尴尬处境可能会影响“股田制”经营的真正绩效。

五、“股田制”实践的优化路径选择

“股田制”作为一项有益的农村改革探索，在改革实践中，需要各地方正视主客观存在的诸多约束，整合各种，重构现代农业产业链，找到契合地方域情的“股田制”改革路径。

（一）有条件有选择地推广“股田制”改革

马楼村和跃进村的“股田制”改革实践证明，土地以较低成本实现集中规模化经营、规模化可实现足够的产量提升和明显的成本节约空间、大量的资本性支持确保机械化、村干部在“股田制”中发挥积极引导和实质性参与经营等，这些是实行村集体主导型“股田制”不可或缺的前提条件。没有这些条件，“股田制”在实践中都可能失败。因此，“股田制”改革不能无条件地大范围推广，也不能成为解决家庭联产承包经营弊病的唯一强力药方。

（二）科学规划“股田制”农业产业化方向

在马楼村和跃进村“股田制”改革实践中，村集体承担了土地规模经营主体的角色，除了要考虑生产环节效率的提高之外，还要对农业产出品的加工、流通等环节进行精心设计与经营；除了利用机械化提供服务之外，还要运用市场信息、金融资本、人力资本、社会资本等多要素为农业提供社会化服务；除了采用“村集体+合作社”的方式进行“股田制”运作之外，还要进行组织变革和治理结构优化；除了在农业种植（养殖）方面进行经济改革，还要在农村环境、人际关系、信用体系等方面进行社会改革。“股田制”作为一种制度安排，虽然可以更好发挥资本和土地的价值，但这些价值还需要在市场中得以实现，才能形成有效的可分配于农民的“财富”。因此，在进行“股田制”改革时，要以当地资源禀赋为基础，整合资源，规划设计好具有特色的农业产业链各环节的流程、衔接方式和运营机制，要用发展工业的方式发展农业。

（三）大力培育农业职业经理人队伍

“股田制”改革表象上是土地集中经营的生产方式变革，实质上还是要通过“现代化组织管理”来提高农业效益，改变农业相对比较劣势的现状。向管理要效益，关键是靠“人”，尤其是具有现代经营管理能力的“职业经理人”。家庭联产承包经营体制下，农户是实际上的农业“经理人”，独立、分散地在自家承包土地上做出决策并对自己的决策结果负责，农业面临的高自然风险和高市场风险大大降低了家庭决策的“可控性”。以村集体为主导的“股田制”改革能在很大程度上改变这种状况，通过科学管理和决策，提高农业抗风险能力，从而提高农业效益，但这无疑也对村集体中“村干部”提出了巨大的决策能力需求。因此，现行体系下，如何尽快让村干部成为具有现代经营管理能力的“经营团队”是摆在我们面前的突出问题。有效的激励机制设计，让村干部既能做好“村务”工作，又能做好“农业经营管理”工作，是当务之急。长远来看，引入真正的农业“职业经理人”，将农业经营管理“专业化”，实现“政经分开”，是“股田制”在未来发展中要探索的新问题。

（四）适时推进“股田制”的效能结构优化

从国内外农业发展经验看，产业化、集约化、机械化是实现农业现代化的必由之路。“股田制”相对于家庭分散承包经营的农户经济是一种优化，但却不是最终制度。“股田制”本身孕育着一种新的制度萌芽，而这种萌芽在农户经济中是不可能产生的。而且“股田制”作为一种新生的制度安排，也应有自身的发展层级和效能结构，从而在一定程度上也可以再优化。笔者根据土地、劳动力和工商资本在“股田制”中的作用和地位不同，认为“股田制”可大致分为劳动主导型、资本参与型和资本主导型三个层级。其中劳动主导型是初级形式，本次调研的铜山区“股田制”可归入此类。资本参与型是中级形式，在劳动主导型基础上，农村集体经济组织与相关农业公司合作。资本主导型是高级形式，即适应现代农业发展要求，以市场为导向，以工商资本为主导，实现土地、劳动力和工商资本的有机整合，不断优化资源配置，不断增强其效能的制度形式。三个层级各有利弊，各地应因地制宜适时推进“股田制”的效能结构优化，发展更高层级的“股田制”。

总之，“股田制”是对现有农村土地制度创新性应用，有其产生基础和较强的发展需求。但是在实践中需要根据各地实际域情实施并不断完善，方能使“股田制”成为我国实现农业现代化的强大助推器。“股田制”的改革任重而道远。

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F127

A

1008-4428（2017）09-50-04

江苏高校哲学社会科学研究项目“我国农地流转制度创新与农业现代化研究”（2014SJD436）；江苏省社会科学基金项目“新型城镇化与江苏区域协调发展研究”（15EYD005）。

丁浩，男，江苏徐州人，江苏师范大学商学院副教授，博士，研究方向：产业经济。