协同治理理论下公共危机预警机制中的政府责任

曹亚男

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

协同治理理论下公共危机预警机制中的政府责任

曹亚男

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

公共危机预警机制是公共事务的治理，属于协同治理理论的作用范围。从意识和能力两方面出发分析地方政府在公共危机预警工作中的责任缺失表现。公共危机预警机制的协同治理成为一种理想模式，是创新社会治理方式的需要，是政府实现治理能力和治理体系现代化的体现。在协同治理理论视角下针对传统权力结构、公民依赖性和非政府组织等方面分析政府责任缺失的原因，并提出实现公共危机预警机制的协同治理的完善建议。

协同治理；公共危机预警机制；政府责任

协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。协同属于价值理念范畴，治理是行为选择的范围。协同治理是公共管理领域的热点话题，强调社会治理过程中的不同个体之间合作与配合共同实现某一目标。在我国“协同治理”成为社会管理体制改革的目标，是为实现国家治理能力和治理体系现代化的重要途径。公共危机预警机制属于公共管理领域内的事务，因此是协同治理理论的作用范围之内。我国政府在公共危机预警工作中频繁暴露出责任缺失问题，这一事实促使预警工作积极向协同治理转变，成为公共危机预警机制的理想模式。公共危机预警的协同治理是我国各级政府部门、非政府组织以及公民个人，通过每个参与主体在各自的活动允许范围内自觉自发参与，运用各项现代化技术与方式，针对潜在的或者显现的危机，进行协同配合，把公共危机管理中的各项要素系统地进行整合，采取预防或控制性措施，有效消除危机源头或降低危机破坏，推动社会状态向有序转变，并逐步形成成熟系统的公共危机预警机制。

一、公共危机预警机制中的政府责任缺失

从2003年后，我国公共危机管理体系将对于零散的单灾种突发事件管理提升为在政府层面的全类型突发事件管理，2008年以后国家层面的公共危机管理体系进入平稳的发展时期，一些公共危机事件的管理获得了人民群众的认可。但面对社会转型时期的新形势、危机事件的新特征，一系列不稳定因素的出现使现行的公共危机预警机制中的问题凸显，我国各地方政府在公共危机预警中的表现不如爆发和善后的满意度高，公共危机事件不断暴露着政府在预警中的不足。意识与能力体现着地方政府公共危机预警工作，是衡量预警机制中政府责任的重要层面。

（一）风险意识低，公共危机思想不深入

1.政府自身风险意识淡薄。“防范大于救灾”是古人的生存智慧之一，这对我们公共危机管理具有重要的启示作用。风险意识是人们面对风险现象时的理解、态度以及对现象进行理论认识与把握。风险现象的产生是对社会内部尤其是从事特定活动范围的人员的一种警示，存在危机产生的可能性。我国地方政府普遍存在风险意识淡薄的现象，将更多的注意力和资源投入到收益快和可视性的指标，忽视风险现象的存在，从而在公共危机事件产生时措手不及。政府的风险意识薄弱也导致危机意识与观念不强，从而不足以形成系统丰富的危机思想指导公共危机管理的实践。风险意识与公共危机思想的不足使政府在面临公共危机事件时缺乏充足的处理动力和高效的行动，即使在处理原则正确性的基础上，管理过程中的系统性和灵活性仍然欠缺。

2.对公众的危机教育存在形式主义。公众在社会中生活，对各种现象有密切的接触，对一些实情的认识更能深入人心，但是公众在面对一定的风险现象或者潜在的普通现象存在“理性人”情况，尤其对社会热点事件可能会产生盲目从众甚至群体性事件，更对社会秩序产生负面影响，更易产生公共安全类等公共危机事件。当前社会发展迅速，信息传播便捷，公众获得危机教育的形式多样，形成危机意识的途径多元，但却不能保证其导向的正确性以及权威性。因此，公众的危机教育和危机意识要作为全民项目，需要政府的各方面支持和引导，挑起重任，因地制宜投入资源。

我国地方政府对公民的危机教育严重缺失，对公民的危机教育重视程度较低。在学校中对学生的危机教育流于形式，形式单一，危机理论与知识大多采用“填鸭式”的灌输方式，强制接受一些预防与自救方法，理论与知识更新缺少时效性；对逃生、互救等演练应付了事。即使地方政府要求学校危机教育，但往往上有政策下有对策，或是敷衍了事，相关部门没有让学校绷紧危机教育的弦，缺乏对学校危机教育的实际监督和真实反馈。在社会中对公众的危机教育缺乏普遍性和持续性，有地方政府根据地方的实际可能出现的危机展开相关危机教育，但是在外部环境的不断变化中缺少灵活性，并且固守于预防常见现象而忽视对其他风险现象的估计和预防，尤其对公共安全类危机往往存在无效或低效的工作。

（二）公共危机预警能力不足

1.满足于常态化管理，专业性不足。各级地方政府在对公共危机的责任意识和忧患意识的基础上，科学及时地预测可能遇到的情况和问题，意识到公共危机事件的萌芽现象，或将公共危机事件尽可能消灭在萌芽状态中，这将大大减小处理和善后工作的压力，甚至于降低减小公共危机事件发生的可能性。我国地方政府对于公共危机预警建设的投入相对其他项目建设较少，监测预警的设立在农村等边远地区的时空密度低，监测预警系统不能完全满足公共危机管理需要。政府人员满足于日常事务的管理，对自身职能认识不足，对公共危机预警机制缺少必要的积极性与主动性。日常日程中不存在公共危机管理，从而缺少专门的物力财力支持，相关人员的素质专业性低，使得整个地方政府队伍在公共危机预警建设中的能力不足，公共危机管理中的准备不充分。

2.对公共危机预警机制基本投入不充分。奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》中提出“企业型政府”的概念，其中指出，政府在实现职能的过程中要在为顾客服务观念基础上破除“官本位”“行政本位”的传统观念，提高行政效率。但我国地方政府普通存在传统观念，重视地方发展的经济发展指标，与其他职能的资源投入比例存在失衡，对具有可视性的社会发展指标足够重视，在地方政府绩效评估中争先恐后，以此证明政府队伍或个人的政绩与地方的发展水平。而公共危机预警机制对地方政府政绩的体现不具有即时性，许多预警机制中的工作对政绩体现不具有显性作用，甚至于一些预防工作并不能体现政府政绩，从而得不到政府官员的重视，预警投入也不充分，从而导致预警能力相对其他工作能力存在不足。一个地方政府的政绩的真正体现不仅仅在于体现政府责任的工作的量，更在于工作的质。公共危机预警工作更多表现政府责任中的质，作用体现速度缓慢，但影响更深刻。地方政府对公共危机预警机制的不重视，导致基本投入不充分，一种态度使得地方政府即使有良好预警能力的条件也无处可用。

二、协同治理理论下公共危机预警机制中政府责任缺失的原因

尽快结束公共危机事件是社会中每一个人的愿望，公共危机事件的处理和善后工作固然重要，但比这个更重要的是防患于未然。公共危机预警机制的有效建设能够一定程度上降低公共危机产生的可能性，减小危机事件对人民群众生命生产生活和社会秩序的破坏性。公共危机管理的一个重要的原则是居安思危，预防为主。政府作为公共危机管理的主导者，对于公共危机预警机制的有效建立，责无旁贷，从协同治理理论出发主要对政府权力格局、公民和非政府组织三方面分析责任缺失原因。

（一）我国传统权力格局的影响

我国悠久的历史进程中形成以政府为单一权力中心的模式，权力体系内部形成中央高度集权的层级制权力分配模式。的确，运用政府的优势，公共危机预警机制可以获得优质资源与关注，提高预警工作的权威性，可以产生有效的预防措施，以最高效率和最快行动力实现公共危机管理。但这种成功是以政府适应外部环境变化，转变政府职能为前提。地方政府拥有对该地方的行政权力，履行政府职能，但是传统权力模式的持久影响下，政府机构对权力滥用，存在缺位、越位、错位现象，该管的却引起人民不满情绪，不该管的产生混乱导致市场和社会管理能力下降；政府组织内部在行使权力过程中过度僵化，缺乏灵活性与弹性，行政效率低。而中央处在权力的核心地位，地方政府始终处在事权和财权不匹配的尴尬地位，自由裁量权被削弱，大大降低了地方政府组织的自主性、积极性、创新性；作为公共危机管理的基本单位，既要执行上级政府的政策等，又要对本地区开展各项为人民服务工作，角色的双重性往往不能全面兼顾。随着民主化进程的加快和公共事务的日益复杂化，政府权力也采取分权、授权等形式力图实现权力更公平的分配，但这种权力分配仍然是以政府为核心和主体，基于政府内部以及社会组织与政府之间的讨价还价而获得的，并缺乏坚实的体制和制度支撑。因此，权力分配结构是公共危机预警机制不足和失效的原因之一。

（二）公民对政府的依赖性

风险意识、危机意识不仅仅是作为地方政府所必须的，所有的社会成员都应具备危机意识、形成一定系统的危机观念。协同治理背景下，地方治理需要多元主体参与和合作，公共危机作为社会性事件，需要公民有效参与形成的合力，以期最快最有效率地结束危机进行重建。公共危机预警机制的有效建立需要全民的风险意识与危机意识，从而公共危机管理过程会获得更多动力转化成高效的执行力，对地方政府公共危机管理积极建言献策，减小政府公共危机管理的阻力，有利于人民正常生产生活和社会秩序的恢复。

实际社会生活中，在长时间全能政府观念与行为的影响下，公民对政府的依赖性大，形成依赖习惯，缺少自主性和主人翁意识。对于公共危机管理，因为政府是第一责任主体，有鲜明的资源整合、快速动员等方面的优势，公民将希望寄托于政府，等待政府为自己解决事情，回应诉求。对于公共危机预警机制，公民将重担更是放在政府肩上，有“事不关己高高挂起”的侥幸心理，将更多时间和精力放在满足自身的生活水平的提高，缺少风险意识，缺少对预警中政府的监督。这使公民自身对社会事务的参与意识与能力的降低，只把注意力放在与切身直接利益有关的社会事务，忽视潜在的风险与危机，视线不能放在自身的长远利益，不利于政府工作的开展。公民对政府预警工作的过高期望，可能导致即使政府工作出现小纰漏或一些不可避免的损失，也会出现社会性的不满。同时，公民的依赖也给了政府权力集中的机会，不利于公共危机预警机制中的协同治理。

（三）非政府组织的影响力不足

哈耶克主张知识都是以分散不完全甚至于冲突的形式存在于个体之间的，而个人所拥有的大部分知识是个体在特定情境下产生的，具有情势依赖性。因此在复杂多样的社会中，个体所拥有的知识并不能被其他人完全理解与掌握，并且不存在全知全能的个体或者组织。因此公共危机管理中，需要除政府主导外的主体参与，在预警机制中提供分析和专门知识，共同参与到公共危机预警建设中。伴随中国经济快速发展，社会状态也发生变迁。传统的地方政府治理模式遭遇重重挑战，如何在“新常态”下寻求社会治理的出路，建立政府与社会的联动机制和协同治理网络，成为地方政府治理的转型需要。在公共管理环境和治理理念的变化下，各种非政府组织出现，地方政府治理追求协同治理的目标。

作为独立于政府之外社会治理的重要参与者，我国的非政府组织处于发展的初级阶段，自身缺乏成熟的运作模式，立法工作的不足使得它参与到公共危机预警机制中的权限模糊。合法性的缺乏使其不能成为公共危机预警机制中的重要一环。在预警机制中，非政府组织拥有资源与能力范围有限，加之与政府之间沟通不畅、权责不清导致始终处于被动支配的地位，行动效率低无法在公共危机预警机制中成功扮演社会治理角色。非政府组织在公共危机预警机制中的信用度本来不足，更为严重的是，一些非政府组织在实践中逐渐违背组织原则，谋取私利，对公众造成伤害，损害了自身形象，产生信任危机。此外，我国很多非政府组织脱胎于政府行政机构，具有浓厚的官僚作风，办事效率低下、缺乏独立性，这类非政府组织并不具备民间性和草根性，很难给民众亲近感，这也影响了我国非政府组织在社会中的公信力。这三个原因导致非政府组织在公共危机预警机制中的影响力不足，无法实现效用最大化。而非政府组织的现状也使得政府处于公共危机预警机制的核心主体，在预警机制中的一些欠缺都成为政府不得不承担的责任。

三、实现公共危机预警的协同治理

协同治理理论为建立科学有效的公共危机预警机制提供新思路。协同治理视角下，政府可以更全方位、准确地获取危机信息，采取针对性和及时性的预防措施，最大程度减少公共危机造成的损失、影响；人民群众可以提高对危机事件反应的敏感性和速度，提高对政府和非政府组织的信任，做好充分的预防措施，避免危机产生的混乱秩序；非政府组织可以充分发挥自身的资源优势，协同政府处理危机事件，体现社会价值与意义。通过预警机制，整个社会可以提高对公共危机发生的反应及时性，增强对公共危机处理的协调性，加强多元主体参与处理公共事务的合作性。预警中的协同治理有利于各个主体的协同发展，提高各参与主体的责任意识与合作精神，推动公共危机管理的顺利开展，推动公共事务的有效解决。

（一）建立预警常态化管理中网络治理结构

建立预警常态化管理中的网络治理结构，地方政府要界定好自身与多元主体之间的责任，明确预警各个阶段的权责范围，摒弃“全能政府论”“政府中心论”等传统权力观念，积极解决公共危机预警中的问题与不足，承担好政府应有责任，发挥好政府应尽职责，实现渐进过程中的逐步分权。政府要将公共危机预警机制的建设纳入日常管理事务，配备专业技术人员，综合社会力量成立专业危机预警监测机构。中央政府要健全绩效评估体系，省级政府要保证预警工作预算在地方发展各阶段实际需要中的比例，各地级市、县级市要实现预警工作实时公开制和常态化。地方政府要将拥有的丰富充足的资源有效整合调配分享给各参与主体，调动社会各方面的力量，提高预警的科学性，调节解决各参与个体之间、组织之间的矛盾、冲突，在预警机制中发挥好总体统筹的作用，营造良好的治理氛围。政府要为其他主体在预警机制参与中提供一定的人力物力财力等资源支持和政策支持，实现社会动员，鼓励构建范围广、影响深的预警机制，共同分担预警机制中的风险，建立公共危机管理的社会联动系统。

（二）培育预警机制中的公民意识

政府的日常管理与公共危机预警机制是互相依存，互相促进的，因此公共危机预警机制要深入到日常管理的方方面面，尤其是对公民的危机教育。作为责任主体的政府在自身提高风险意识、危机意识和处理能力的基础上，要在日常工作中开展有组织、有计划性、专业性的公共危机教育，使公众认识到公共危机预警与自己的重要相关性，增强风险意识和重视程度，提高警惕性和反应敏感性，提高危机应对和处理能力。在公众中公共危机知识等相关内容的普及，需要频繁性、广泛性的开展才能逐步实现深入性，要通过各种公共场合、大众传媒作为传播方式，也将公共预警工作纳入他们的绩效评估中。政府要建立多层次、规范性公共危机信息平台，拓宽政府与公民间的沟通渠道，以政府机构专业人员、专家为主体运用大数据建立及时回应机制，有效收集、分析、评估和反馈信息。这不仅使公众的民意表达有效，感受到公民资格，提高参与积极性，营造良好的参与氛围，也提高了公众对政府预警工作的信任和支持、对政府预警政策的理解，有利于预警政策的执行和评估。

（三）渐进过程中培育非政府组织

各级政府要转变一元化公共危机预警的观念，认识到当前我国非政府组织发展中的难处，给予尽可能的帮助并清除不必要的障碍。在严格审查非政府组织相关组织者的信用资格的基础上，明确准入职责，通过立法的方式，保障非政府组织公共危机预警实践的合法性，形成预警机制中非政府组织行动准则与规范，违法必究，建立公众对政府和非政府组织进行监督的依据；政府要积极培育预警机制中非政府组织的典型，在遵循法律法规基础上鼓励非政府组织在预警工作的特色发展并推广，对各个非政府组织的参与情况、社会贡献、创新性等方面进行评估，调动参与积极性和自主性，进行等级划分并根据等级进行资金支持、补偿等。在正确认识自身责任基础上，政府要转变政府职能，在渐进中实现非政府组织预警责任的转让、扩展和边缘替代，加强与非政府组织之间、非政府组织自身之间的沟通协作，建立集体行动网络，实现预警机制中非政府组织的规范化、常态化参与。

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The Government Responsibility in the Public Crisis Warning Mechanism Based on Cooperative Governance Theory

CAO Ya-nan
（School ofPublic Administration,Hohai University,Nanjing211100，China）

As the governance of public affairs，the public crisis warning mechanism belongs to the scope of collaborative governance theory.The lack ofgovernment responsibilityis analyzed fromtwoaspects ofconsciousness and abilityin the public crisis warningwork.The collaborative governance of public crisis warning mechanism becomes an ideal model.It is the need of the innovation of social governance and the sign of government governance capacity and governance system modernization.From the perspective of collaborative governance theory，analyze the reasons about lack of responsibility and put forward recommendations to realize the cooperative governance of public crisis warningmechanismunder the traditional power structure，non-governmental organizations and the dependence ofthe citizens.

collaborative governance；public crisis warningmechanism；government responsibility

D630

A

1673-291X（2017）22-0175-04

[责任编辑 陈 鹤]

2017-02-13

曹亚男（1994-），女，山东潍坊人，硕士研究生，从事公共政策理论研究。