我国审判管理制度改革的理论逻辑和实践问题

王晟瑶

我国审判管理制度改革的理论逻辑和实践问题

王晟瑶

随着司法体制改革在法院内部管理层面上的持续推进，审判管理彰显出“审判权运行行政化”“资源配置低效化”“审判考核功利化”的现实问题。科学而深入地进行审判管理改革即是审判现实的迫切要求，是提高审判管理技术化水平和保障司法审判独立、高效进行的必然要求。本文以法理学为视角，立足审判管理改革的理论逻辑，结合现代审判管理体系的整体架构和理论创新经验，试图深入剖析审判改革中的实践问题，进而探究审判管理改革的创新思维路径。

审判管理；实践问题；制度建设

中共十八届四中全会首次在党的中央全会上专题研究依法治国基本方略，司法改革作为依法治国的重要部分已进入执政党的主要政策议程，它的持续深入日益凸显出法院的内部管理问题，审判管理因作为人民法院管理体系的核心而备受瞩目。强化审判管理已是现代世界各国司法发展的必然与总体趋势，也是深化司法改革的内在要求。

一、对我国目前审判管理改革的实践问题认知

（一）行政逻辑的“越位”：审判权运行中的行政化

计划经济体制使我国早期建设形成了“总体性”的结构，在司法领域则表现为法院的“合一制”结构，法院内部管理呈现出行政化与高度集权化。如今，“合一制”随着时代发展而逐步瓦解，但法院及司法不可能完全从“总体性”的框架中脱域，行政逻辑根深蒂固，行政因素在审判权的运行中呈现出内在性、自然而然的、合法化的现象。在外部表现上，法院在很大程度上受限于当地政府，化解纠纷需要政府的配合协助，正常运行依赖政府的财政支持。所以，办案法官在处理涉及政府、巨额经济案件时不得不权衡利弊，顾及司法外的因素。

在法院内部运行中，一方面，审级监督行政化使上下级法院的审级监督关系趋向于行政上的上下级的领导关系，违背了我国宪法关于“人民法院依法独立行使审判权”的规定。案件请示汇报制度初衷在于解决疑难法律适用，但一审法院为了减少改判发回重审率以显示业绩，便将频繁向上级法院请示以使案件结果直接体现上级法院意志，审判监督变成一种另类“行政命令”或者异化成社会学意义上的共谋。长久以来便形成一种路径依赖与恶性循环，削弱了二审程序的监督职能，也严重影响了审级独立。

（二）审判运行机制的错位：资源配置的低效化

法院内部审判机构存在分工混乱与权力制衡现象。人民法院内部构造呈现出独任法官、合议庭、审判委员会的审判层级体系，理论上，审判委员会是人民法院最高层级的审判组织。合议庭审理独任法官无法审理的，审判委员会审理合议庭无法审理的，三者在程序上递进、在功能上互补。但鉴于独任法官、合议庭对于审判委员会审判意见的绝对服从，独任法官、合议庭与审判委员会在审判实践工作中的职责混乱造成了审判委员会的审判权过度膨胀。审判运行机制的混乱具体有以下表现:一是审判组织内部缺乏分工制衡。审判委员会与合议庭的功能混淆。审判委员会不论案件类型、审判内容一律独揽，成为大多数案件的“终结者”，从而合议庭不能充分发挥基本审判组织的一般审判功能；独任法官、合议庭在审判委员会参审的案件出现“审判分离”现象，审判委员会对合议庭的案件审查进行不必要或过度的干预，造成案件处理过程与结果的不确定性，严重影响了司法独立。

（三）绩效考核方式的功利化：案件评估的非理性倾向

审判活动作为一种高度智能化且包含广泛政策与价值目标实现的活动，其公正性并非冷酷的数学计算与逻辑推理的结果，而是法官参与诉讼活动亲身感受的社会责任、职业良知与道德感的激发。实践中，考核绩效方式呈现出“功利化”特点。法官审判过多重视指标排名，甚至为满足表面指标制造虚假数据，严重影响其主观能动性的发挥和审判质量；质效评估依据的单一化使质效评估过程封闭化、评估结果内部化；由于案件质效水平和工作业绩高取决于个案处理是否满足既定指标，审判管理中心出现偏颇，审判管理的服务保障与宏观调控功能流于形式；最为重要的是，审判的复杂的主客观实际状况显然不可能仅用数据或指就实现标准确测量与充分评价。另一方面，对于能够客观测量的部分，案件评价指标体系不科学。司法效率被单纯定义为办案速度而枉顾司法职能的发挥，整体案件评价体系的建立存在指标选择不合理、地方差异与个性要素考虑不够、审级监督考核不足问题。

二、我国审判管理改革的发展方向

法院作为司法组织集审判与行政两种属性于一体，不同特点与规律的二元结构并存于法院。从法院内涵上看，审判管理以审判活动为中心，侧重对法官及其他审判人员的管理。从其宪法定位来看，法院是审判机关，管理职能是附属职能。德国法学家法布里认为法院管理者的作用是在保持司法机制在判决进程方面独立性的前提之下提供管理专能来改进法院的效率与业绩。可见，审判权是核心，审判管理权是保障；审判是第一位,管理是第二位,二者是主从关系。因此，审判管理的制度设计应充分考虑审判工作的实际运行机制与特点，并以裁判逻辑为指导寻求司法建设常识，在保障审判权绝对独立的前提下发挥审判管理的主动性，最终实现审判权的强化与回归。

（一）区分行政逻辑与司法逻辑，促进法院管理“去行政化”

一个合理的审判管理权与审判权的独立运行并不矛盾，关键是让审判管理权合理，过度、过分地审判管理权会影响审判权的正常运行。可见，审判权运行中的行政化现象实质上是审判权与审判管理权、裁判思维与行政思维的混淆问题。因此，解决审判管理中的行政化须明确区分行政逻辑与司法逻辑，理顺审判权与审判管理权，而非是对审判管理权的直接否定与行政思维的完全剔除。即不能把“去行政化”等同于“去管理”，把“审判权独立行使”片面化为“孤立”行使；而应以司法逻辑为导向履行审判职能，保证司法公正与独立，以行政逻辑进行管理工作，通过技术手段提升法院绩效。

在外部关系上，完善审判权力保障制度。明确法院作为独立审判机关的宪法定位。中央统一管理各级法院的人财物，各级法院的支出由中央财政统一拨付，弱化地方法院地方化色彩以实现人事经费的自主独立，进而保障司法独立。

在内部运行中，应尊重宪法对于上下级法院间关系的定位，规范案件请示制度以消除上下级法院的行政关系以保障审级监督，如缩小下级法院向下级法院请示的范围，规定原则上只能就法律适用问题请示。在审判管理中，以法官为本，实现法官管理方式由压制性向柔性化的转变，多采用“柔性激励”，运用非强制性惩罚、非利益奖励等方法以激发成员之间的内在工作动机，发挥其主导作用，尊重其独立人格，强化其独立审判意识，同时强化审判监督，实现与法官独立办案的衔接补充，确保审判独立与权责一致。

（二）规范司法审判的运行机制，实现司法资源配置优化

法院应以相关法律法规为依据，以审判工作的实际运行特点与司法规律为基础，以基本的审判模式为主导，明确法院内部各主体、各层级之间的地位与权力关系，从而科学分解审判实施权，健全以法院机构为主体的审判管理组织工作机制；并有效避免审判管理内部的单向管理，坚持各司法审判组织内部放权与监督的统一，最终实现审判权内部运行中的分工协调与权力制衡。

同时，必须实现司法人力资源的优化组合。增加司法人力资源能够在一定程度上缓解“案多人少”的现实矛盾，但人员编制的过度增加不仅加重机构运行成本、影响了司法效率，而且会因降低当事人的司法成本引发更多边际性纠纷；最重要的是，法院要求增加资源投入不太现实。中央财政难以支撑全国法院的司法经费，对基层法院而言更是杯水车薪；以扩大司法收益为目的而任意扩展司法职能会冲击现行的宪法制度安排，改变司法职能的本质属性。所以，在现有的司法资源基础上进行司法资源的优化配置是案件管理改革重点与可行性路径。

在具体配置方法上，从法院审判工作大局出发，根据同级别法院的不同特点和工作重点，使资源整体向中基层法院做倾斜；具体人员配置与案件类型、复杂程度等实际需要相适应，兼顾地方法院审级、人员、案件、编制等实际情况，实现各应所需、各适其力。以法官员额制为例，则应设置案件权重系数，精确测算法官办案饱和工作量，科学确定员额比例；完善法官惩戒委员会工作章程和惩戒工作实施细则以细化退出员额的条件、标准和程序，将退出机制与公平公正地增补遴选机制有效衔接，形成制度化、长效化的法官员额动态调节机制。进而从整体上实现司法人力资源的优化配置。

（三）绩效考核的科学化

首先，摒弃“唯数据”论，由以考核排名为主导的控制型管理模式向总结经验为内容的服务指导型管理模式转变。创建民主化、多元化、开放化的评估机制，避免唯数据的单一化评价。引入专业机构评鉴、同僚评议、当事人等外部评鉴，兼顾对庭审、文书、作风的综合考核，从而实现审判结果与过程的并重、数据与柔性评价的结合、法院主导兼社会参与的全面客观评价。纠正对数据统计的功能认识。审判管理本质是为审判工作服务，审判是创造性的活动，不是机械化的流水线作业，从严管理能确保其维持在一个较佳水准，却很难使其达到前述生产社会正当性的高度。数据的统计分析应着重总结经验以发挥审判管理的宏观指导职能，从而保障审判权的有序运行。

审判管理改革是个逐步探索和渐进的过程，任重而道远。当前我国审判管理改革处于初级探索阶段，过多依赖于经验积累，所以，审判改革在适应市场经济形势的发展与需求的同时，要稳步推进审判管理的理论创新、改革实践与制度建设，切不可操之过急。正如我国台湾地区学者吴经熊先生曾言：“立法本不必问渊源之所自，只要问是否适合我们的民族性”。如此，方能有效推进我国审判管理改革，进而提高审判质效。

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[2]罗东川,黄斌.我国司法效率改革的实践探索立足于当前人民法院“案多人少”问题的思考[J].法律适用,2011，(10).

[3]江必新.审判管理与审判规律抉微[J].司法实践与改革,2011，(05).

D921.14

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1008-4428（2017）08-142-02

王晟瑶，江苏大学法学院硕士研究生，研究方向：法理学。