宁波地区慈善组织信息披露的评价与完善

陈思君?张玥?李宜臻?张清宇?刘明月

摘要：本课题以慈善组织信息披露制度为研究对象，该制度是各国慈善法律所确立的基本制度。本课题期望通过分析慈善组织信息披露制度，重点探讨该制度的具体内容、监管及认责问题，从而明晰慈善组织公信力的这一评价标准，进而完善相关法律制度来保障和提升慈善组织的公信力，使慈善组织获得社会公众的普遍认同，使之能有效配置慈善资源，从而促进我国慈善事业可持续发展，最终有利于我国社会保障体系建设，改善我国社会民生，促进我国社会全面协调发展。

关键词：慈善组织；公信力；信息披露机制；完善途径；宁波地区

一、慈善组织信息披露的理论基础

信息披露，即信息公开，是指慈善组织为了保障捐助者利益，接收社会公众的监督，而根据的法律规定公开自身财务状况、经营变化等情况和信息向民政部门及其他有关部门，并向社会公开或公告，以便使公众充分了解改慈善组织情况的行为。我国在2016年9月1日施行的《中华人民共和国慈善法》中，也明确规定了县级以上政府行政部门和其他相关部门、慈善组织、慈善信托的受托人负有定期向社会进行信息公开的义务。其理论基础分别为公信力理论和公众知情权理论。

公信力一词从狭义的角度来讲，即慈善组织向高层权威负责，要求向某种权威来源解释说明其行动的过程，事关监督和报告的机制[1]。简言之，公信力就是慈善组织为了获得公众的信任，通过向社会公众披露自身经营、财务情况，并对其行为后果负责后在社会上的影响力。而知情权是指从官方或非官方的渠道知悉、获取公共信息的自由与权利。社会公众行使知情权的形式主要有“公众可以自由地获取各种公共信息；公众可以根据法律的规定要求公共信息的占有人向其提供公共信息服务，上述公共信息的占有者必须按照法律规定向社会公众提供公共信息；社会公众的知情权受到侵害时，有获得救济的权利”。[2]

二、宁波地区慈善组织信息披露制度现状及问题分析

（一）宁波地区慈善组织信息披露现状

为使研究结果更为真实可信，我们就宁波慈善总会、宁波市红十字会、宁波市善园公益基金会等影响力较为广泛的慈善组织进行了实地调查。

就其中规定相对来说较为具体的宁波市善园公益基金会来说：其一，建立网页平台。该慈善基金会有独立的官方网页平台与详细的业务规划板块供捐款人了解其活动动态及各种捐款款项去向，并且方便捐款者查阅该基金会的工作，对基本信息和求助人信息等做出了较为合理的规划，总体上是透明、真实的；其二，管理制度展示。这一板块将该基金会内部的管理体系及制度详细公开，并且对财务信息、项目信息等进行了单独列明，较为合理地实现了信息的公开化和透明化。

就以上信息我们可以看出，慈善组织对于信息披露制度的构建已然投入了较大的精力以确保组织的透明性，进而保障慈善组织的公信力，推动慈善事业的发展。但由于对于信息披露制度的构建尚处于探索尝试阶段，也就难免会存在一定的不足，通过对各慈善组织信息披露制度的对比比较，总结出了一些共性存在的问题。

（二）宁波地区慈善组织信息披露存在的问题

1.信息披露内容较宽泛

在与信息披露相关的法律文件中，虽然涉及到信息披露的基本对象、基本程序和基本内容等方面，但大多都是原则性的规定，不够具体和完善，缺乏统一的标准和具体的配套制度，实际操作性不强[3]。而民政部公布的《公益慈善捐助信息公开指引》对信息公开的内容规定较为详细，同时要求披露财务信息和非财务信息。财务信息[4]能从直观上反映组织运营的效率、效果以及利益相关者意愿的实现程度，也能在一定程度上反映非财务信息，但是，非财务信息对组织的利益相关者[5]更为重要，它是利益相关者了解一个组织的首要信息。这样的规定相对来说比较合理，但该指引没有强制性，法律效力较弱。并且，大多慈善组织的章程与管理办法数量少，条文简单，在形式上笼统，内容上缺乏规范力度与执行可能性，仅对组织构架有着明确的规则体系，而对于信息披露制度介绍少，对于实践中如何做到自我行为监督、如何做到社会监督等均未提到。这显然是将工作与规范分离开来，将规则束之高阁。这种做法不利于健全组织的信息披露制度，降低了组织工作的透明度与规范性，不利于公众对于该组织工作的认识。

2.责任承担未予明确

目前对慈善组织信息披露的问责路径在民事责任、行政责任、刑事责任上均有体现，然而，尽管相关法律文件对公益慈善组织的信息披露内容或多或少作了规定，新出台的《中华人民共和国慈善法》，将信息公开内容进行专章介绍，符合公众对慈善信息关注度的需求。但是，由于具体的信息公开尺度在社会实践中尚还很难把握，还需要一定时间的摸索与确认，导致责任承担难以落实，监管困难，这些问题不仅是宁波地区慈善组织信息披露正面临的问题，也是全国慈善组织信息披露亟待解决的难题。

3.未规定利益相关者的查阅权[6]

利益相关者的查阅权是指捐赠人、受益人等利益相关者所享有的查阅相关慈善组织财务信息和其他相关信息的权利。查阅权不仅包括名义上的权利，还包括实际上的权利。但在我国现阶段，公众只有名义上的查阅权。通过对宁波慈善总会和善园公益基金会两个慈善组织信息披露的对比发现：慈善组织信息披露缺乏统一的标准，所公布的只是笼统的数字，对具体项目的情况缺少详细的规定。并且，在捐款者进行捐款后，慈善组织并未及时向捐款者反映捐款进度，大多数捐赠者无法获知自己所捐款项用做何事、所去何处，这样容易导致人们对于该组织信息公开化的怀疑，并且无法评估该基金会工作透明度，不利于组织增加自身公信力。

三、宁波地区慈善组织信息披露的完善途径

（一）完善慈善行业公共信息平台

以宁波地区为例，《慈善法》出台前，宁波的慈善组织并没有一个完整的信息公开平台，这就导致不同的慈善组织可能建立诸多类型与规模的平台，更甚者干脆没有建立相关平台，所以会存在着诸多如缺乏统一规范、效率低下、信息无法交互等问题。目前，由于《慈善法》的正式实施，对慈善组织及政府相关部门提出了全面公开各类信息的刚性要求[7]，所以目前建立了由中国民政部发起、中民慈善捐助信息中心运营的全国性慈善信息平台，但是可以预见到该平台在实践应用中將会遇到的难题。首先，虽然《慈善法》对慈善组织信息公开平台的主体进行了较为明确的分工，但是却无具体实施条例对各层级的权责进行规范。[8]从宁波地区的实践调研中可以看出，不同规模或者不同成立时间的慈善组织对于自身信息公开平台的建设存在着很大差异，这显然是法律法规在落实中表现出的缺陷。除此之外，随着网络技术的发展，各类新兴的媒体形式涌现出来，人们更多地使用手机对各种信息进行了解，所以我们不应局限在网页版的信息公开平台上，也应把目光投向微信、微博等一系列新方式，笔者认为，慈善组织及政府相关部门应利用好该类平台，这更有利于慈善组织被人们广泛了解，并且有利于各类项目、信息等的公开、透明。endprint

（二）完善慈善信息第三方评估与奖励机制

第三方机构是围绕专业性建构起其评估工作内容框架和体系的，这区别于过去由行政牵头来确认结果的方式，第三方评估机制充分发挥专业机构的有效性，更有利于形成一套科学灵活的具有优势的模式。在我国《慈善法》中也做出了相关规定：“民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估”。笔者认为应建立一家统一的具有权威性的第三方评估机构，以一个既定的标准，对慈善组织的信息披露过程进行评估，这将有利于促使各类慈善组织提高信息公开率。比如，北京恩玖非营利组织发展研究中心——基金会中心网（CFC）在这一方面就做得相对出色，其推出了基金会透明标准中基透明指数FTI[9]。FTI是一套综合指标、权重、信息披露渠道、完整度等参数，以排行榜单为呈现形式的基金会透明标准评价系统。这一做法使基金会了解自身透明程度在全国范围的位置，并根据标准增加自身透明度，自此，基金会行业整体的信息披露率由2010年的16%提升到了2013年的90%以上。除此之外，公众可以透明指数为捐赠参考，促进慈善行业透明度的增加和公信力的增强。

对于奖励机制，我们分析了英国的税收慈善募捐激励机制——慈善组织的收入及利润可依法免税；由慈善委员会评估组织是否为慈善组织，再由税务及海关总局核准免税待遇。而从我国红十字会确立的相关制度上看，我国提倡的是荣誉感。但笔者认为在讨论构建慈善组织相应的鼓励机制时，也应该借鉴英美国家的做法同时结合红十字会对志愿者的奖彰办法，学会“投其所好”，通过满足经济与精神层面来达到奖励和激励的目的。

（三）完善信息披露监管体系

《慈善法》中明确规定了慈善组织信息披露的监管属于民政部门，但在宁波民政部门官网上，却并未搜索到有关慈善组织信息披露的内容，也没有找到任何可以对慈善组织信息披露进行投诉或者反映的内容。虽然在法条中明文规定了慈善组织未依法履行信息公开义务的由民政部门限期改正；逾期不改正的，由民政部门吊销登记证书并予以公告，但民政部门的监管工作依然存在困难，主要原因如下：首先，监管标准混乱，如前文所述，无论是慈善法还是地方部门规章，都没有对信息披露的具体内容详细规定，导致慈善组织信息披露是否违规、是否到位都没有一个合理参照标准，导致民政部门对慈善组织的监管仅限于最表面意义的有无信息披露[10]，而对信息披露的具体内容、方式放任自流，其实并未达到监管的目的；其次，慈善组织信息披露的准确性、真实性、及时性难以保障和验证，以宁波慈善总会为例单是一月捐款人数就有200余人，涉及款項上百万余元，民政部门如若去逐款逐项的核实信息准确真实，无疑是一项巨大的工作，难以完成；最后，监管责任混乱。在宁波民政部门官网我们了解到，在《慈善法》施行以后，宁波民政部门仅认定了三家社会组织为慈善组织，即宁波市慈善总会、镇海区慈善总会、宁波善园公益基金会，在这之前，国家民政部门也公布了全国首批16家慈善组织，其中包括了中国红十字基金会，由于国家认定和地方认定的不同，监管责任就会发生交叉。只有解决上述问题，才能进一步完善宁波地区慈善组织的信息披露情况，建立明确的信息披露标准，充分发挥监管部门、行业协会甚至媒体的作用，将自律与他律相结合，真正发挥信息披露的作用。

参考文献：

[1]艾德勒.通行规则：美国慈善法指南.金锦萍，朱卫国，周虹.第2版.北京：中国社会出版社，2007，104，109，111，113

[2]王振基.论慈善组织的信息披露[D].湖南大学，2011.

[3]杨彦.中国红十字会信息披露问题的法律对策研究[J].湖北警官学院学报，2014，（03）：48-52.

[4]刘亚莉，王新，魏倩.慈善组织财务信息披露质量的影响因素与后果研究[J].会计研究，2013，（01）：76-83+96.

[5]易金翠.公益慈善组织有效信息披露机制的思考——基于信息需求者视角[J].会计之友，2012，（04）：103-105.

[6]杨平《慈善组织信息披露研究》，会计师，2014年第3版。

[7]王名：《落实慈善法，加强信息平台建设和监管》，《人民政协报》，2017年3月6日，第025版。

[8]何华兵.《慈善法》背景下慈善组织信息公开的立法现状及其问题研究[J].中国行政管理，2017，（01）：39-43.

[9]高雅晶.提升我国基金会信息透明度——基于“中基透明指数FTI”的分析[J].唯实（现代管理），2013，（08）：28-29.

[10]李佳旭，温志强.我国慈善组织的政府监管问题研究[J].经营管理者，2014，（02）：308-309.endprint