经济激励政策对绿色建筑发展的促进作用分析

(1.云南省环境科学研究院环境政策研究中心(低碳研究中心)，昆明 650034； 2.复旦大学 环境科学与工程系，上海 200433；3.复旦大学 复旦丁铎尔中心，上海 200433)

经济激励政策对绿色建筑发展的促进作用分析

何燕1胡晓2，3蒋平2，3徐西蒙1

(1.云南省环境科学研究院环境政策研究中心(低碳研究中心)，昆明 650034； 2.复旦大学 环境科学与工程系，上海 200433；3.复旦大学 复旦丁铎尔中心，上海 200433)

在创建资源节约和环境友好型的社会过程中，大力发展绿色建筑是低碳城市发展的主要目标。本文首先总结了国内外主要绿色建筑评价体系，然后对我国现行绿色建筑激励经济政策进行介绍。文章选取全国104个绿色建筑项目，以及苏州和上海2个案例城市选取的绿色建筑展开研究，首先从国家和地方层面对比分析了绿色建筑经济补贴和增量成本差异，从结果看到目前我国绿色建筑的正外部性并没有通过经济激励补贴政策得到充分的矫正；另外通过研究也看出目前我国绿色建筑发展中另一个重要问题在于获得绿色运行标识的建筑项目数目远少于获得绿色设计标识的项目。基于研究成果，本文提出了促进我国未来绿色建筑发展的经济激励政策建议。

绿色建筑；经济政策；绿色建筑标识；能耗

城市发展需要消耗大量的资源，并带来环境退化和污染等问题，特别是化石能源的巨大消耗将产生大量的二氧化碳和污染排放，这对城市的可持续发展是个巨大的威胁[1]。由于城镇化的快速发展，中国城市人口从2000年到2030年的将每年增加1500万[2]，人口的增长就要求城市能提供足够的住房满足需求，这意味着建筑行业对材料和能源的需求增加，这必将加剧城市发展负荷并产生大量与环境保护和改善相关的问题。

1 背景介绍

1.1 国内外绿色建筑发展

中国从本世纪初到2020年，预计每年将有20万平方米新建筑的建成(其中90%新建筑是城市建筑)[3]，这一新增建筑面积相当于欧盟15国现有建筑面积总和[4]。随着居民生活水平的不断提高，建筑行业消耗的能源将还会继续提高[5]，建筑能耗已经占我国总能耗的28%[6]。在我国现有的430亿平方米建筑面积中，95%为高能耗建筑，每年新建建筑面积中80%仍为高耗能建筑[6]。在我国《国民经济和社会发展十三五规划纲要》以及在党的“十八大”报告中，明确提出了中国城镇化发展的长期低碳可持续性和绿色发展目标。在这一大背景下，我国正在加大力度支持绿色建筑的发展。

绿色建筑是指在建筑的全生命周期内，最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材)、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑[7]。根据《国家新型城镇化规划2014-2020》 的要求，城镇绿色建筑占新建建筑比重将从2012年的2%提升到2020年的50%。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》 中将建筑节能与绿色建筑作为重点领域—城镇化与城市发展下的优先项目。

绿色建筑很早就在国外发达国家中得到重视和提倡，国际上较流行和推行较广的3大绿色建筑标准包括美国的LEED(Leadership in Energy Environment Design)①、英国的BREEAM(Building Research Establishment Environmental Assessment Method)②和日本的(CASBEE Comprehensive Assessment System for Building Environmental Efficiency)③。自从这些绿色建筑标准颁布实施后，不仅在这些国家极大地促进了绿色建筑的发展，而且对其他国家绿色建筑标准形成和实施起到了很好的参考和借鉴作用[8]。表1给出了这三个标准的简要介绍和对比。

表1 国际三大绿色建筑评价体系比较

1.2 中国绿色建筑评价标准

绿色建筑自上世纪九十年代末以来已经成为建筑发展的主流方向。近些年，世界各国针对于各自不同的资源环境条件提出了适应自己基本国情的绿色建筑评价体系，同时也开始了对绿色建筑的不断实践探索工作。我国的《绿色建筑评价标准(GB/T50378-2006)》于2006年正式颁布实施，这表明我国已在绿色建筑发展道路上迈出了的坚实脚步。

《绿色建筑评价标准》将绿色建筑分为住宅建筑和公共建筑，它由节地与室外环境、节能与能源利用、节水与水资源利用、节材与材料资源利用、室内环境质量和运行管理六类指标组成[9]。每类指标包含控制项、一般项与优选项，按照满足一般项和优选项数的程度，可以将绿色建筑划分为三个等级(表2和表3)。

表2 划分绿色建筑等级的项数要求(住宅建筑)

表3 划分绿色建筑等级的项数要求(公共建筑)

我国绿色建筑标识分为设计阶段标识和运行阶段标识。设计阶段标识为项目完成施工图后颁发的证书，运行标识为项目投入运行一年后颁发的证书 (图1)。

图1 我国绿色建筑标识

截止到2013年12月31日，全国共评出1446项绿色建筑评价标识项目，总建筑面积达到16270.7万平方米，其中，设计标识项目1342项，占总数的92.8%，建筑面积为14995.1万平方米；运行标识项目104项，占总数的7.2%，建筑面积为1275.6万平方米。平均每个绿色建筑的建筑面积为11.3万平方米。

处于国民经济各产业链中游的房地产建筑业，与20多个产业相关，推动绿色低碳战略，不仅将拉动上游的绿色生产，也将拉动下游的绿色消费。促进绿色建筑发展势必带动相关行业的发展，为我国专业结构调整和产能过剩提供一条重要途径[7]。本文从目前我国的绿色建筑实施的经济补贴为分析重点，利用上海和苏州作为案例研究，具体分析现行的绿色建筑的经济激励政策的优缺点，为我国的推进绿色建筑发展经济政策的改善提供参考和依据。

2 研究方法

2.1 研究问题和研究范围

不同于传统建筑，绿色建筑强调的是对环境的影响最小和对生态的保护，因此具有积极的外部性[10]；此外，与传统建筑相比，绿色建筑的初始建造成本更高(多由开发商独自承担)，而其运行成本、能源消耗和对环境的影响更低(让使用者和社会获益)。因此，国家和各地区政府实施了补贴、税收减免等经济激励政策，目的是从全社会的角度出发，对绿色建筑从项目的构思、策划、土地获取、设计、建造、使用、维护、翻修直至拆除的整个生命周期内所发生的全部费用进行评价，以矫正绿色建筑的正外部性[10]。本文在对目前绿色建筑经济政策分析的基础上，结合收集的全国104个绿色建筑项目实际数据以及案例中的绿色建筑数据，对涉及绿色建筑经济激励政策的以下问题进行探讨：

(1)将现有的绿色建筑经济激励政策与选取的的绿色建筑增量成本进行比较，分析现有政策在建筑的建造阶段中经济激励的充分性。

(2)以苏州、上海市为例，分析具有地区特色的绿色建筑经济激励政策的有效性，探讨中国绿色三星建筑发展的经济障碍。

(3)分析现阶段绿色建筑设计标识和绿色建筑运行标识获得数量较大差别背后的原因。

(4)基于分析结果，对促进绿色建筑发展提出经济激励措施建议。

2.2 数据收集和分析方法

本研究综合利用了定性和定量分析方法。其中定性分析方法在主要为文献分析法，包括对文献的搜集、查阅和分析，来形成对对绿色建筑领域的发展的了解，特别对经济激励政策的研究文献进行了分析和总结，明晰了研究范围和重点和拟解决的主要问题。

本研究涉及的定量研究首先是对104项绿色建筑项目的数据的获取，同时本研究也专门对上海和苏州两城市绿色建筑数据进行了收集。研究所需数据主要取自绿建汇数据库4，它是中国城市科学研究会(CSUA)、中国绿色建筑委员会(CHINAGBC)、国际绿色建筑与建筑节能大会(GEBC)、中国建筑节能协会(CABEE)指定合作的官方网站和数据源。案例数据范围涵盖全国22个省、直辖市、自治区，共46个城市。案例统计了项目名称、建筑类型、标识星级、项目总面积、为实现绿色建筑而增加的初始投资成本、绿色建筑节约的运行费用等。

利用为实现绿色建筑而增加的初始投资成本和项目总面积可计算得到绿色建筑单位面积的增量成本。计算公式如下：

其中：Ci为增量成本(元/m2)；Co为初始成本(元)；S为项目总面积(m2)。

利用计算得到的绿色建筑单位面积的增量成本结果，与现行的经济补贴额度进行对比，就可现对有政策对绿色建筑的经济激励的充分性进行分析。

对本文的选取的绿色建筑项目按地区统计排序，数量排前两位的城市分别为苏州市(11例)、上海市(6例)，故本研究选取这2个城市作为典型案例进行研究。对于苏州和上海的既有绿色建筑，我们对其绿色建筑财政补贴情况和效果进行了分析，其中对财政补贴额度的基本计算公式如下：

其中：St是总的补贴额(元)；Sc是中央政府补贴额(元)；SL是地方政府补贴额(元)。

通过以苏州、上海市为典型案例分析，可实现对具有地区特色的绿色建筑经济激励政策的有效性进行分析，从而发现绿色三星建筑发展存在的经济阻碍和问题。

为了进一步分析经济激励政策对我国绿色建筑在运行和设计两个阶段标识主持情况，本研究也专门针对这两个不同阶段获得标识的绿色建筑数量和补贴额度进行了对比分析。

最后，根据研究所得的结果，对我国现行的绿色建筑经济激励政策提出改善建议。

3 结果和讨论

3.1 中国绿色建筑经济激励政策

绿色建筑因其在建筑全生命周期(物料生产、建筑规划、设计、施工、运行维护及拆除、回用过程)中实现高效率地利用资源(能源、土地、水资源、材料)，最低限度地影响环境的建筑物，也被称为生态建筑和可持续建筑[11]。

绿色建筑在其建筑生命周期内产生了良好的外部效益，但是绿色建筑的生产者不能获得全部的外部效益，于是就产生了经济的外部性问题。由于市场只能反映生产者的内部收益和内部成本，因此在正外部性出现的时候，无法保证使全社会的收益最大，此时就出现了市场失灵的现象。

在市场失灵的情况下，政府可以出台相关的政策法规进行干预。矫正正外部性的政策分为强制性政策和经济激励政策。强制性政策通过法律法规和行业标准的强制执行来实现，目标明确但机制不够灵活，在对市场缺乏充分了解的情况下甚至会产生反作用。典型的强制性政策如住建部规定从2014年起，新建保障性住房和政府投资的建筑必须全面执行绿色建筑标准[9]。而经济激励政策矫正外部性的方式可以分为：对非绿色建筑开发商征税(庇古税)，或对绿色建筑开发商进行补贴。

2012年国务院财政部和住房城乡建设部联合对外发布《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见(财建[167]号)》明确将通过建立财政激励机制、健全标准规范及评价标识体系、推进相关科技进步和产业发展等多种手段[12]。2014年政府投资的公益性建筑和直辖市、计划单列市及省会城市的保障性住房全面执行绿色建筑标准，力争到2015年新增绿色建筑面积10亿m2以上，2020年绿色建筑占新建建筑比重超过30%；这一实施意见还确定了全国2012年高星级绿色建筑的财政奖励标准：二星级绿色建筑每平方米建筑面积可获得财政奖励45元，三星级绿色建筑每平方米奖励80元。并指出奖励标准将根据技术进步、成本变化等情况进行调整。在标准制定方面，全国共有22个省市制定了地方的绿色建筑评价标准，并在一定程度上体现了当地的特色，但一些地区标准的科学性、系统性还有待提高。

3.2 经济激励政策对绿色建筑发展的促进

2013年，以国务院《绿色建筑行动方案》(国办发〔2013〕1号)指导性文件为主要标志[13]，各级政府不断出台促进绿色建筑发展的激励政策，全国范围内获得绿色建筑标识的数量继续呈现了快速增长的态势，同时还涌现出一批绿色生态示范城区，我国绿色建筑进入了新的发展阶段。

从2008年来，绿色建筑数目和面积也呈逐年增加的态势(图2)。截止2013年底，全国共评出704项绿色建筑标识项目，总建筑面积达到8689.7万平方米，其中，设计标识项目648项，建筑面积为7929.1万平方米；运行标识项目56项，建筑面积为760.6万平方米。数量同比2012年增长了81%，面积同比2012年增长了112.3%。其中：一星级项目数量同比增长90%，面积同比增长143%；二星级项目数量同比增长116%，面积同比增长121%；三星级项目数量同比增长11%，面积同比增长19%。从2008年来中国绿色建筑发展总体统计情况如图2所示。

图2 我国绿色建筑评价标识项目发展状况

3.3 国家层面的经济激励政策分析

利用第二部分研究方法中计算绿色建筑单位面积的增量成本公式(1)，计算选取的104个目标建筑的增量成本，计算结果如表4所示。

表4 我国绿色建筑单位建筑面积的平均增量成本统计(单位：元/m2)

分析结果表明，我国绿色建筑(包括公共和住宅建筑)单位面积的平均增量成本分别为：一星级34元/m2，二星级93元/m2，三星级224元/m2。为了推进绿色建筑发展，2012年财政部和住房和城乡建设部颁布《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》，对全国二星级及以上的绿色建筑每单位面积给予的经济激励补贴为：二星级绿色建筑每平方米建筑面积可获得财政奖励45元，三星级绿色建筑每平方米奖励80元[12]。

利用以上计算结果与这一补贴额度进行对比，可以看到相对于我国绿色建筑单位面积的平均增量成本(二星级93元/m2，三星级224元/m2)来说来自国家层面的经济激励是不充分的，绿色建筑在建造阶段的正外部性并没有通过经济激励补贴政策得到充分的矫正，因此现有的全国范围内政策不足以鼓励支持绿色建筑的发展。

3.4 上海和苏州案例分析

上海市是国内较早开始绿色建筑评价、示范和推广应用的城市，全国第一个绿色建筑评价标识诞生于上海，自2008年至2013年底，上海市共创建了94个绿色建筑标识项目。2012年，上海市对于取得二星级以上标识的绿色建筑，提供至少每平方米60元的补贴(根据《上海市建筑节能项目专项扶持办法》)[12]。如果申请得到国家级补贴，上海市新建绿色公共建筑可获得的总补贴额度(中央补贴和地方补贴之和)可利用第二部分给出的公式(2)进行计算，结果为：二星级105元/m2(45+60元/m2)，三星级140元/m2(80+60元/m2)。

同时，利用第二部分给出的公式(1)，我们也可以计算得到上海市绿色公共建筑单位面积的增量成本分别为：二星级41元/m2，三星级381元/m2。对比两部分计算结果，可以看到上海市对于二星级绿色公共建筑的补贴足以矫正建筑初始建筑期的正外部，但对三星级绿色公共建筑寄予的补贴依旧不足。

江苏省政府根据《江苏省建筑节能管理办法》 设立了“节能减排(建筑节能)专项引导资金(每个区域补贴1500万元)”，政府补贴为：一星级、二星级、三星级绿色建筑分别为15元/m2、25元/m2、35元/m2[14]。同时在国家和省级补贴的基础上，苏州市建立了绿色建筑市级配套资金奖励制度(《苏州市绿色建筑工作实施方案》) 。对获得绿色建筑二星级标识的住宅项目(别墅项目除外)，按15元/m2的标准给予奖励；获得绿色建筑二星级标识、建筑面积1万平方米以上的公共建筑项目，按25元/m2的标准给予奖励，对获得绿色建筑三星级标识的住宅项目(别墅项目除外)，则按35元/m2的标准给予奖励；获得绿色建筑三星级标识、建筑面积1万平方米以上的公共建筑项目，按50元/m2的标准给予奖励[15]。将国家和省级、市级补贴进行叠加，利用公式(2)可以得到目前苏州市新建高星级绿色公共建筑可获得的总经济激励补贴为：二星级95元/m2(45+25+25元/m2)，三星级140元/m2(80+35+25元/m2)。同时利用公式(1)，计算得到苏州市绿色公共建筑单位面积的增量成本分别为：二星级41元/m2，三星级246元/m2。对比两个计算结果可以看出，苏州市对于二星级绿色公共建筑的补贴足以矫正建筑初始建筑期的正外部性，但与上海情况一样，对三星级公共建筑给予的补贴是不足的。

以上两个案例中的绿色建筑补贴额和增量成本进行对比情况，可以用图3进行分析说明。

图3 上海和苏州绿色建筑补贴额和增量成本进行对比情况

3.5 绿色建筑设计标识和运行表示的对比分析

如所述，截至2013年底，全国已评出742项绿色建筑评价标识项目，总建筑面积达到7581万平方米，其中设计标识项目694项，建筑面积为7066万平方米；获得运行标识项目仅为48项，建筑面积为515万平方米。设计标识和运行标识的差异统计结果如图4所示。

图4 (a) 按项目数统计绿色建筑评价标识项目和(b)按项目面积统计绿色建筑评价标识项目

从图4中可知，绝大部分的绿色建筑项目只是设计标识的项目，只有极少数绿色建筑通过运行标识评价。而在建筑的全生命周期(通常包括建筑的建设、运行和拆除3个阶段)中，运行阶段的能耗以及对用户的影响(健康和舒适度)是最重要的一部分[24]，如何保证或得绿色建筑设计标识的建筑能够在运行阶段继续达到绿色建筑标准是全面促进绿色建筑发展面临的关键问题。

通过研究分析，我们认为造成目前绿色建筑设计标识项目远多于运行标识的主要原因与设计标识项目申报周期短、评价难度低有关，同时由于标准条文设置和项目主体变更的原因，使得运行标识申报难度增加[16]。另外，还有以下几点也是造成这一情形的原因，包括：(1)政府激励政策中的具体奖励办法不明确；(2)开发商仅以绿色建筑标识为宣传手段进行炒作，刺激销售；(3)企业对绿色建筑运行实效重视不够；(4)客户对绿色建筑的价值认知不足，买房仍以地段、价格为首要因素；(5)绿色建筑设计方法落后，导致绿色建筑技术运用效果不佳。

4 结 论

在绿色发展和创建资源节约和环境友好型的社会过程中，大力发展绿色建筑是绿色发展和低碳城市发展的主要目标。本文在总结了国内外主要绿色建筑评价体系和我国现行绿色建筑激励经济政策基础上，选取全国104个绿色建筑项目，以及苏州和上海2个案例城市选取的绿色建筑展开研究，从国家和地方层面对比分析了绿色建筑经济补贴和增量成本差异，从研究结果看到目前我国绿色建筑的正外部性并没有通过经济激励补贴政策得到充分的矫正；同时也看出目前我国绿色建筑发展中一个重要问题在于获得绿色运行标识的建筑项目数目远少于获得绿色设计标识的项目。基于以上研究，本文得出以下研究结论并进一步提出了相应的促进我国未来绿色建筑发展的经济激励政策建议。

研究表明，我国是能源消耗大国，建筑领域的用能已经成为我国三大用能领域之一，在可持续发展的背景下，节约能源、保护环境成为主流，绿色建筑的发展已经成为我国建筑业发展的必然趋势。

绿色建筑在其生命周期内产生了良好的外部效益，但是建筑的生产者不能获得全部的外部效益，而要承担建筑的初始建筑成本，这一市场失灵问题需要政策激励的方式进行矫正。根据本文案例研究分析，国家和地方对于高星级绿色建筑的补贴激励都不能覆盖其初始建造的增量成本，现阶段的经济激励相对不足，通过分析还发现，现阶段绿色建筑运行标识数量远低于设计标识数量。虽然我国绿色建筑在经济激励以及其他政策促进下有了快速的发展，但对比起我国住房增加总面积和建筑行业总体发展来说，绿色建筑只占了很小的份额，因此还需进一步加大支持力度，并合理运用包括经济补贴在内的政策措施来全面推进绿色建筑的发展。

基于分析结果，我们认为未来我国绿色建筑将面临一个蓬勃的发展期，我国应该为未来绿色建筑发展和建筑可持续发展指明方向，而不是片面追求获得绿色建筑星级评价标识的项目数量。首先可按照不同气候区和建筑类型特点，结合当地经济社会发展水平和资源禀赋，充分考虑建筑在全寿命期各阶段的要求，因地制宜制定符合地方的绿色建筑标准规范、技术指南和发展规划，并综合考虑全生命周期投入产出效益，选择合理技术路线和经济激励措施；中央财政应加大对绿色建筑技术的研发、加大经费投入力度，加强对节能服务行业的扶持，完善绿色建筑的财政、税收、金融优惠的激励机制；一些对绿色建筑发展有促进作用的创新的市场和金融机制可以合理引入，如合同能源管理、碳交易和碳税机制等；另外，在土地转让、项目审批、绿色信贷等方面有针对性地推出鼓励绿色建筑发展的政策，改进和完善与绿色建筑和节能服务行业相关的金融服务。促进中国发展绿色建筑的经济政策内涵将随着项目实践活动的增多而充实，可探索的途径也随着经济的发展而丰富。

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EconomicIncentivePoliciesinPromotingtheDevelopmentofGreenBuildings

HE Yan1HU Xiao2，3CHEN Yihui1JIANG Ping2，3XU Ximeng1

(1.Low Carbon Development Studies Centre，Yunnan Institute of Environmental Science；Kunming 650034，China； 2.Department of Environmental Science and Engineering，Fudan University，Shanghai 200433，China； 3.Fudan Tyndall Centre，Fudan University，Shanghai 200433，China)

In the process of creating a resource-saving and environment-friendly society，a key objective of developing low carbon cities is to promote green buildings.This paper introduces main international green building coding systems and the domestic economic incentive polices to the development of green buildings.By using the data of 104 green building projects and samples in case studies in Shanghai and Suzhou，the paper compares the subsidies and the incremental costs at the local and national levels.According to the outcomes of comparison，the positive externality of green buildings in China has not been fully corrected by the economic incentive policies.Additionally，we find that the number of green building operation certificates is much less than the number of certificates during design phase.Based on the results of study，the paper recommends economic inventive policies to promote the future′s development of green buildings in China.

green buildings；economic policies；certificate of green building；energy consumption

项目资助：复旦大学复旦丁铎尔中心项目-发展中国家的低碳社会发展模式及其对中国经济与环境可持续性发展战略的借鉴意义 (FTC98503B09a)；中国清洁发展机制基金赠款项目-云南省适应气候变化政策与行动(2012040)

何燕，高级工程师，研究方向为环境政策和可持续发展

蒋平，博士，副教授，硕士生导师，主要研究领域为环境管理

文献格式：何 燕 等.经济激励政策对绿色建筑发展的促进作用分析[J].环境与可持续发展，2017，42(6)：34-39.

1 http：//cn.usgbc.org/leed.

2 http：//www.breeam.org/.

3 http：//www.ibec.or.jp/CASBEE/.

4 http：//vip.chinagb.net/.

F062.2

A

1673-288X(2017)06-0034-06