关于完善拉萨城市社区服务体系的思考

[摘要]发展和改善城市社区公共服务，是城市社区基层治理实践的重要内容之一，是基层社会建设的重要领域。文章依据实践需要及对拉萨城市社区的现状考察，界定拉萨城市社区服务的范围，以“新公共管理”作为理论基础，分析拉萨城市社区服务现状，并对构建持续发展的拉萨城市社区服务体系提出几点思考。

[关键词]拉萨；城市社区；新公共管理；服务体系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201736025

1社区服务的概念解析及理论基础

11社区服务的概念

通过对“社区服务”相关文献的梳理，发现理论上社区服务这一概念尚未厘清，在实践与理论层面均存在着与“社区公共服务”、“社区服务”、“社区福利服务”等概念的交叉重叠使用现象，甚至相互间存在着一些矛盾和张力。综观相关文献，学理上最接近于“社区服务”概念的是最先由杨团先生提出的“社区公共服务”，他把社区公共服务界定为以社区为单位提供的社会公共服务，广义的社区公共服务可以包含社区福利服务。杨团先生提出“社区公共服务”这一概念，用意在于将私人性质的小商品服务从社区服务中分离出去，明确公共服务与私人服务的不同性质、不同投入机制和运行机制。同时，旨在重整中国关于社区服务的混乱概念，提出既可与国际社会接轨又与中国现实状况相吻合的概念内涵。[1]

本文依据实践需要及对拉萨城市社区的现状考察，把社区服务的范围主要限定在以贫困和弱势群体需求为目标的社区福利服务，包括对社区内的孤老病残弱提供帮助和扶持、为居民提供就业就学等便民利民服务等，而非为全体居民服务的社区公共服务。是以政府为指导，以城区、社区、街道为主体，调动社区内各方面力量，为满足社区成员的各种利益需要而开展的改善居民生活，扩大就业机会，建立社会保障社会化服务体系，大力发展服务业等各项活动。

12社区服务的理论基础

本文以新公共管理理论作为理论基础，新公共管理主张在政府公共部门采用私营机构成功的竞争机制、管理理念，重视公共服务效率，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互，强调政府与公民社会的协商与合作，强调共治、善治，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，这与社区治理的理念、精神是基本相一致的。新公共服务是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务主张政府的职能是服务，帮助公民表达并满足他们的共同利益需求；主张公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责；主张政府与公民建立一种信任与合作的关系，政府与公民并非企业与顾客的关系，要使公民与政府基于共同的价值观和认同感。[2]社区建设主要是通过服务，而非控制、管理，居委会作为自治组织，关键是自我治理、自我服务，政府更多的角色是提供利于社区治理的政策环境，如此，社区居民才能不断增强对“共同体”的认同感，提升社区社会资本。

2拉萨市城市社区公共服务的一般类型

21对社区内的孤、老、病、残、弱提供帮助和扶持

一是主要依托政府的服务平台，帮助60岁以上老人及社区内的残疾人积极申报，帮助他们领取相关补助。二是有些社区采取了帮扶制度，由社区干部和一些低保边缘、五保户老年人等弱势群体结对子，提供相关帮助。三是在年底社区拿出一部分经费给社区内的低保边缘户、贫困户、五保户、残疾人等进行慰问，如发放大米、面粉、糌粑等，这种服务形式在所有社区内几乎都存在。

22帮助社区居民就业、就学提供服务或便利

一是给社区内的待业青年等闲置人员进行就业介绍，帮助他们就业。但是，社区的贡献不明显，更多的是采取非正式关系帮助他们进行就业介绍，而且效果不明显。就现阶段而言，社区提供就业服务体系不完善，与社会保障部门并没有直接的联系。二是帮助人户分离的社区成员和流动人口子女入学入托。通过调查发现，社区居委会对此是积极帮助、亲力亲为，社区干部认为无论是常住人口还是暂住人口，其子女受教育是基本的权利，给他们开相关证明、与辖区内的学校进行沟通是他们义不容辞的责任。很多社区干部也提到：“如果这些人户分离者或者流动人口不进行先前的登记、办理暂住证、居住证等，我们就不会帮助他们再开后续的证明，这是我们鲜能利用的权柄。”從中可以理解到，社区为居民提供服务，有一个很强的目的在于为其日后的管理作铺垫，寓管理于服务中，服务更多时候成为管理的工具。

3拉萨城市社区服务的现状分析

由于社区行政化程度高，自上而下的分派任务模式必然会挤压社区服务的力度和空间，这是全国的通病，对此，西藏也不例外，并且有过之而无不及，尤其在维护社会稳定的压力下，社区工作人员的巨大精力要耗竭于清查、值班、巡逻等事项中，社区服务自然成为了次之内容。并且，因拉萨城市社区建设起步晚、发展滞后、社区组织不发达等原因，其所能提供的社区服务无论是从内涵还是外延都达不到中东部的程度。具体表现在以下几个方面。

31社区服务管理职能权限尚未明确

拉萨城市社区的服务组织体系是一个非多元化的管理体系，而是以行政为中心的一元化的管理系统，无论从哪个角度来看，城关区政府都是这一建设体系的核心，领导其他机构和组织共同开展建设活动。现阶段城关区正如火如荼进行的社会管理创新之网格化管理和双联户工作，也有这方面的明显迹象。从其关系链看，从最一线的户长到顶层的城关区委书记、城关区政府区长是一个完整的服务管理环，工作人员也提到，他们上报的问题到达城关区指挥中心后就无路径，与其他职能部门尚未联网，在现实中很多问题得不到有效解决。这表明拉萨城市社区组织的结构分化和功能专化程度还很低。

32社区服务人员专业化程度低

以发达国家的社区建设为参照物，从事社区服务行业的人员必须具有较高的专业水平和较高的综合素养，社区工作者一般是具有社会工作专业背景，受过一定专业培训的人员。但是目前我国从事社区服务的群体大多为以下几种人员：离退休干部、下岗待业群众、家庭主妇等。在拉萨城市社区也是如此，很多社区干部都提到过其中的苦衷。在我们走访的社区中，几乎没有社会工作专业的大学生在社区就业、服务，社区内的工作人员学历层次普遍比较低，即便有的居委会内有大学生村官，但是他们的流动性大、流失率高，不到几年就会被其他单位借调走。这样的社区服务队伍，因缺乏专业理念和专业知识必然会影响服务质量。

33提供社区服务的经费明显不足

物质资源和资金支持是社区服务能够顺利进行的前提和基础。通常情况下，人力资源和物质资源共同组成了社区服务资源，尤其是物质资源，更是开展社区服务必不可少的因素之一。纵观中国城市社区，资金短缺是个共性问题，成为了社区服务事业发展的一大瓶颈。一般而言，社区服务资金的供给渠道主要有以下几种：首先是政府的资金划拨，其次是社会捐款，最后是社区的自主性收入。

目前，拉萨市城市社区也都面临着资金紧张的困境，除了几个老社区外，多数社区几乎无任何经济收入，捉襟见肘，有时连年底对社区内贫苦户等的慰问资金都拿不出手，只能从政府拨付的20万元办公经费中挤出一部分。政府投入的资金中没有关于社区服务的专项资金，这从侧面反映出从上到下对社区服务理念不深、意识不强。

另外，内地很多社区是通过社会的力量筹措资金，来弥补社区服务经费不足的缺陷。这在社会发育程度低的西藏地区很难实现，我们访谈中也涉及了这样的问题，某社区主任说：“有时可以通过社会的力量筹集一些资金，但是非常麻烦，要通过各种程序、各种审批，弄得让人筋疲力尽，倒不如不弄了，而且这些都是烫手的钱，万一出点差错麻烦就大了，还不如不折腾了。”从这位社区主任的言谈中可以看出，社区工作中并没把社区服务看得很重要，在“避免麻烦”和“集到一些用于社区服务的钱”的博弈中，为了规避风险，节省麻烦，会选择前者。从中也能说明，从理念到实践，社区服务还尚未深入拉萨城市社区工作中。

4完善社区服务体系，促进社区服务持续发展

41明确社区组织在社区服务供给中的职能

要从根本上明确城市社区组织的服务地位，尽可能地降低社区服务中心的行政参与度，将政府可行使的职能和权利规定在一定范围内。尤其是对社区服务组织的性质、地位、运行机制等进行严格的界定，建立政府扶持、社会参与、社区自治相结合的社区服务供给体系。从社区的福利性、公益性出发，建设一个群众参与度和参与积极性双高的社区，并且在建设过程中不断提高群众满意程度。

42增强社区服务人员的专业化水平，提高“社区服务”质量

在拉萨，由于民间组织严重缺乏，社会服务的从业人员几乎全部是社区工作人员，其中包括社区“两委”干部、普通工作人员、大学生村官和治保人员。显然这些人不具备社会服务的专业化知识和技能，所能提供的社区服务种类单一，质量低下，这与社区服务的专业化要求相距甚远。对此，有以下几个思考。

首先，要在政府的指导下，对从事社区服务的相关人员有一个明确的职能要求和上岗标准。其次，对那些已经初步获得上岗资格的人员还应该对其进行不定期的培训，以提高其专业水平；最后，西藏职业技术学院等高职类学校开设社会工作专业，不仅可以对在岗的社区工作人员进行培训，还可以引进社会工作专业的毕业生从事社区服务工作，要提高他们的社会地位和收入水平，留住社会工作人才。

43动员社会力量，实现社区服务的社会化

在政府的投入能力不足的情况下，要想提高社区服務质量和水平，动员社会力量的广泛参与。首先，培养社区意识，动员社区居民参与社区服务，提高社区文化的宣传范围，提高社区居民对宣传内容的心理认同感。其次，按照党的群众路线教育实践活动要求，切实开展辖区内单位的共驻共建活动，辖区内的单位工作人员可以利用周末或假期到社区开展义务劳动，做义工，党委和政府也可以制定出台相关的规定要求单位工作人员在若干时段内有4～5个小时的时间做义工。再次，政府可以出台一些政策，鼓励集体收入较多的社区充分利用自身的财力雇请专门的社会服务工作人员，为社区内老人、儿童、残疾人等弱势群体提供社区服务。最后，拓宽民间组织参与社区建设的渠道，提高他们的参与积极性。在有条件的情况下，借鉴内地发达地区，政府可以通过向民间组织购买服务的方式实现高效的社区服务。在资金有限的情况下，允许和鼓励民间组织到社区开展社区服务工作，并健全对民间组织的监督和管理的机制，使民间组织的工作全部用在社区服务上。

参考文献：

[1]杨团推进社区公共服务的经验研究——导入新制度因素的两种因素[J].管理世界，2001（4）

[2][美]珍妮·V登哈特，罗们特·B登哈特新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译，北京：中国人民大学出版社，2004

[作者简介]仓拉（1983—），女，藏族，西藏那曲班戈人，硕士，讲师，研究方向：民族地区政策。

刘存香，等：广西高职院校国际合作共建实训基地的现状与分析