PPP模式在海绵城市建设中的应用研究

徐 婧

（河海大学，南京 211100）

PPP模式在海绵城市建设中的应用研究

徐 婧

（河海大学，南京 211100）

近年来，国家积极推进海绵城市建设。基于政府与社会资本合作项目建设的PPP（Public-Private Partnership）融资模式的研究背景，通过分析海绵城市建设应用PPP模式的可行性和必要性，结合最近发起的PPP项目实例，总结目前PPP模式应用现状，并为进一步推进海绵城市PPP项目建设提出几点建议，以期更好地解决我国现存的雨洪问题，营造更加良好的水文生态环境。

PPP模式；海绵城市建设；现状分析；应用建议

一、海绵城市的内涵

“海绵城市”的提出立足于我国的水情特征和水问题，旨在弹性适应地区的环境变化和灵活应对城市的自然洪涝灾害，转变原始的排水防涝思路，遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”的六字方针，集雨水的渗透、滞留、集蓄、净化、循环使用和排水于一体，综合考虑内涝防治、雨水资源化利用、径流污染控制和水生态修复等多个城市建设目标。目前，政府积极推进海绵城市的建设，但巨额的资金投入令政府财政负担加重，而社会资本的融入不仅提供了有利的资金渠道，而且推动了海绵城市建设进程。

二、PPP模式的含义及分类

（一）PPP模式的内涵

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，共同参与公共基础设施的建设。PPP融资项目中私人企业与政府公共部门通过合作实现风险共担、利益共享，同时达成共同目标，即在某个市政建设项目上，以更少的资源，实现更多更好的产品或服务的供给。政府部门与私人企业的有效结合，充分发挥了政府部门的政策制定优势和私人企业的技术经验优势，私人企业参与投融资减缓政府财政压力，提高基础设施建设效率，实现社会资源的最优化配置和企业利润最大化的目标。

（二）PPP模式的分类

由于世界各国意识形态及PPP发展的水平阶段不同，对于PPP模式的分类也各不相同[1～3]。世界银行对PPP分类时综合考虑资产所有权、投资关系、经营权、合同期限和商业风险等，将PPP模式分为服务外包、租赁、特性经营、管理外包、BOT/BOO和剥离六种；对于狭义PPP的分类，联合国培训研究院认为外包、租赁和剥离不属于PPP范畴，加拿大PPP国家委员会按照转移给私人部门的风险大小，将广义PPP细分成了Oamp;M、DB、DBMM等十二种模式。国内学者对PPP模式的分类进行研究时，在主要考虑了PPP模式的融资、风险分担和产权三个核心要素的同时，辅助考虑建设项目生命周期的阶段性划分规律等要素，从新建项目资金来源以及项目所有权划归对PPP模式进行划分，主要分为由政府投资并拥有项目所有权、由私人部门部分或全部投资但政府拥有项目所有权、由私人部门投资并拥有项目所有权三类。财政部文件明确认可的为OM（委托运营）、MC（管理合同）、BOO（建设—拥有—运营）、BOT（建设—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）、TOT（转让—运营—移交）六种具体运作方式，不同的运作方式针对不同的项目。海绵城市PPP项目可具体采用“BOT+ROT+TOT”模式，即新建项目采用BOT模式、改造项目采用ROT模式，存量项目采用TOT模式。

三、海绵城市建设应用PPP模式的可行性及必要性

（一）应用PPP融资模式的可行性

1.政府提供有利的政策导向。在国家宏观把控的基础上，地方政府也积极响应顶层号召，出台一系列地方性相关政策文件。如《安徽省城市基础设施领域PPP操作指南》《山东省关于做好城镇基础设施建设PPP试点项目推荐工作的通知》《江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》《江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》等。

2.社会拥有雄厚的融资能力。在PPP模式中，社会资本主要包括国有资本、民营资本及混合资本三类。国有企业稳定的经济发展模式、日渐兴起民营企业、混合所有制企业及中外合资企业的结合决定了社会部门拥有雄厚的融资积累。目前PPP项目中，资本方为国有企业与民营企业更具优势竞争力。由于国有企业技术水平管理能力较高，资金实力更为雄厚，占据了PPP项目社会资本的主导地位。

3.企业收获稳定的投资回报。企业参与PPP项目的主要回报方式主要分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种方式。而海绵城市相关PPP项目的收入[4]主要为：（1）项目运营收益，包括雨水集蓄利用项目提供的水资源共赢、特色小镇及生态公园的门票收入、传统污水处理厂的新增运营收入、绿色海绵停车场的停车收费等。（2）海绵城市效益多为减少径流污染、排水防涝、积蓄及补充地下水源、创造就业、营造良好的水文生态环境等，存在明显的外部性特征。故目前来看，政府付费是大部分海绵城市建设项目的主要的回报方式及收益来源。因此，与政府合作的社会部门可获得较为稳定的投资回报。

（二）应用PPP融资模式的必要性

1.减轻政府的财政压力，增加融资渠道。由政府引导，社会资本广泛参与的PPP模式，充分发挥了财政资金的杠杆作用，以较少的财政资金撬动庞大的社会资金体系，充分结合、利用政府财政和社会资本，弥补建设项目资金缺口，丰富资金来源。因此，PPP模式有效减少政府的财政支出和债务负担，有利于政府职能的转换，使政府由基础设施公共服务的提供者转变为该项目的监督者、合作者。

2.政府与社会各部门共担风险、共享利益。PPP模式中政府与社会部门通过签订合同对权责进行划分，按照各自承担风险能力的大小来分担风险，有效地降低各自所承受风险的同时加强对整个项目的风险控制。企业参与PPP项目不仅扩大了社会资本的投资领域，增加了民营企业的收益来源，而且为整个社会提供了更多的就业机会和平台。国家鼓励政府与社会资本积极合作共建城市基础设施，提高项目建设效率的同时拉动了城市经济的发展。

四、PPP融资模式应用于海绵城市建设的现状分析

近年来，我国积极推进海绵城市PPP项目建设，从发起的部分项目（见下表）来看，我国已先后在全国各地发起海绵城市PPP项目，目前多采用BOT模式及政府补贴的回报机制，由社会企业部门负责海绵城市建设项目的设计、投融资、建设、运营、期满后移交。PPP项目在实施的过程中仍存在一定的问题，如在市场竞争中，国企（尤其央企）比私企和外企更具优越性；关于海绵城市PPP项目建设，实施流程需要规范、配套政策有待健全、退出机制亟须完善，社会对PPP模式与政府购买服务的关系存在分歧等。

海绵城市建设PPP项目举例

五、对海绵城市建设应用PPP融资模式的建议

第一，创新有利政策吸引社会资本。社会资本在选择投资项目主要因素为收益与风险，如何推出高收益、低风险的项目是政府需要考虑的问题。在财政能力范围内适当提高政府对社会资本的补贴；地方政府的决策失误增加了社会资本的投资风险，因此地方政府应坚持科学决策原则，做好项目的整体规划。

第二，加强管理政府与社会的关系。在PPP项目中，政府与社会资本是合作关系，但在海绵城市等市政工程的建设中，政府扮演的是顶层设计的角色，负责包括建设项目的发起、项目的整体建设思路、项目之间的配套安排、价格调整等工作，这又使得政府与社会的关系不平等。因此，加强管理政府与社会的关系至关重要，坚持“利益共享、风险共担”的原则，平衡项目的经济与社会效益，社会企业加强管理团队建设，增强信誉度，与政府高效配合海绵城市建设项目。

第三，进一步完善法律政策。没有完善的法律政策[5]，社会资本的合法权利不能得到有力的保障。目前，对于PPP融资模式应用的部分相关政策并不明确，如土地价值评估、PPP项目政府划拨用地作价出资、出资后土地二级开发等土地管理问题尚无具体规定。风险的识别与量化标准、风险监管制度、存量项目转型涉及的国有资产转让、税收政策等问题需要进一步做出详细规定。

六、结语

随着我国各地区海绵城市建设PPP试点项目的不断增加，政府与社会资本合作的投融资方式也逐渐趋于成熟，相关制度与管理体系也不断完善。应用PPP模式建设海绵城市具有一定的必要性，PPP模式促进了项目投资主体多元化、差异化，将优秀的社会资本引入到公共基础设施的建设中来，拓宽融资渠道，减轻政府的经济负担。而目前仍存在一些制度、政策不够完善等方面的问题，将在海绵城市建设的过程中不断摸索改进，PPP模式在海绵城市建设中也将具有更加广阔的发展空间。

[1] 王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2004，(5)：23-24.

[2] 简迎辉，包敏.PPP模式内涵及其选择影响因素研究[J].项目管理技术，2014，(12)：25.

[3] 欧阳如琳，程哲，蔡文婷，等.从中美案例经验谈海绵城市PPP模式的关键实施要点[J].水资源管理，2016，(21)：39-40.

[4] 田雨.PPP+海绵城市深度研究分析[EB/OL].节能环保网，2016-06-03.

F291

A

1673-291X（2017）36-0104-03

2017-04-10

徐婧（1996-），女，辽宁鞍山人，本科，从事工程管理研究。

[责任编辑 刘兆峰]