双重视角下广东扩大公民有序政治参与的现状与方向

方木欢 郑 凯

(1.中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生；2.中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生)

双重视角下广东扩大公民有序政治参与的现状与方向

方木欢1郑 凯2

(1.中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生；2.中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生)

公民有序政治参与是构建实现社会主义现代化所需的社会体系的重要组成部分。从政治权利和政治权力两种视角来看，扩大公民有序政治参与既要依序扩展公民政治权利，也要稳步提升公民政治权力。改革开放近40年来，广东公民政治参与经历了起步、推进、拓展和深化四个阶段，已经取得了不少经验成就。但是，在公民政治权利扩展上存在权利诉求回应不足、区域覆盖参差不齐、公民主体意识不强等问题，在公民政治权力提升上也存在各地区步伐不一致、阶段性推进、公民参与表层化等问题。这些问题是由缺乏战略性规划布局、官员单纯追求政绩、区域差异与城乡差异等原因导致的。广东扩大公民有序政治参与就需要在全局性战略布局、加强制度供给、完善政府回应机制建设、增强公民主体意识等方面进行努力。

有序政治参与；政治权利；政治权力；顺序图；阶梯图

2017年4月4日，在中国共产党广东省第十二次代表大会召开前夕，习近平总书记对广东工作做出重要批示，希望广东坚持党的领导、坚持中国特色社会主义、坚持新发展理念、坚持改革开放，为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑，努力在全面建成小康社会、加快建设社会主义现代化新征程上走在前列。[1]对此，广东实现社会主义现代化需要构建怎样的社会体系？如何构建实现这种社会主义现代化所需的社会体系？这些问题成为当前广东省进行社会主义现代化建设亟需回答的重要命题。从现实情况来看，社会主义现代化建设需要构建秩序稳定、经济共享、公民有序政治参与的社会体系。也就是说，构建实现社会主义现代化所需的社会体系主要由三个重要部分构成：秩序稳定、经济共享、公民有序政治参与。这三者互动为一体，而且它们之间是紧密联系和相互影响的。就公民政治参与而言，参与水平的高低是社会主义民主政治的重要衡量指标，制度化的公民政治参与体制对于推动经济发展、维护稳定的社会秩序具有重要的影响和作用。正如亨廷顿所言，政治现代化意味着增加社会上所有的集团参政的程度，尤其在所有现代化国家里，公民是直接参与政府事务并受其影响的。[2]在社会主义现代化建设进程当中，如果缺乏公民有效充分的政治参与，既可能对经济发展产生负面的影响，也可能对社会秩序产生强烈冲击，进而最后可能减缓社会主义现代建设的进程和步伐。

显然，建构起健全完善的公民政治参与体制，将有利于维护社会秩序稳定和促进经济共享发展，也将对推动社会主义现代化建设进程创造良好的社会环境和条件具有重要作用。对此，广东要推动公民政治参与体制的建设，需要审视一系列问题：改革开放近40年来，广东推动公民政治参与实践取得了哪些经验成就？还存在什么问题？导致这些问题的原因何在？如何进一步扩大公民有序政治参与？从理论和实践上看，回答和解决这些问题都具有深刻重大的意义。

一、双重视角下公民政治参与的理论框架

学界对公民政治参与的内涵界定具有不同的看法，[3]它是一个具有争议的概念。就本文的研究主题而言，公民政治参与主要是指公民个人或是公民群体在参与国家政治生活当中，既享有法律规定的政治权利，也分享或行使相关的政治权力，在公共治理的过程中就与自身利益相关的公共事务进行一定的介入并发挥影响及其作用。从这方面对此概念的定义，有助于为我们理解和分析公民政治参与寻找适当的理论框架。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式,从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。由此看来，扩大公民有序政治参与对于全面深化改革和社会主义现代化建设具有重要性。要构建实现社会主义现代化所需的社会体系，公民有序政治参与是应有之义。从政治权利(Political Right)和政治权力(Political Power)两个视角来看，适应社会主义现代化的公民政治参与应具有顺序性和阶梯性。具体而言，这主要表现在两个重要方面：一方面从政治权利视角看，公民政治权利应得到依序扩展，即体现为公民政治权利扩展的顺序性；另一方面从政治权力视角看，公民政治权力应得到稳步提升，即表现为公民政治权力的提升应具有阶梯性。将这两种视角整合起来看，依序扩展公民政治权利和稳步提升公民政治权力将成为推动公民政治参与的“双轨路径”[4]，而且这两条路径有效回答了公民政治参与体制如何健全完善的问题。

第一条路径是以回应公民基于其政治权利的政治参与诉求为归属，以能使国家获得统治正当性，这要求党和政府必须持续不断地保障和落实公民权利，其目的就是要培养有权利资格参与国家政治生活的公民，让公民在政治实践当中享有法律规定的政治权利。在公民政治权利的扩展过程中，应该根据法律规定切实落实政治权利所包含的各个权利项目，并依照其轻重缓急的顺序进行推进，从而展现出它所具有的顺序性，其基本内容实际上主要体现为：首先是要满足公民的知情权、参与权、表达权和监督权，其次是要持续推进公民的选举权，紧接着是要积极慎重地推动公民的结社权发展。

第二条路径主要是要求党和政府在治理实践中积极吸纳公民的政治参与，以发挥公民政治权力的作用为出发点，从而使国家治理获得有效性并进一步提升公民利益实现的获得感，这就需要党和政府让公民政治参与能够影响公共政策从制定到执行的整个过程，其目的就是促使公民有能力参与国家政治生活，让公民分享治理过程中的公共权力和行使民主权利。从实践来看，公民在治理实践中获得和分享的政治权力主要集中体现为信息获取、咨询建议、事项议决、预算参与、干部推选、监督问责、议程设置、规则制定八个方面。根据公民政治参与治理的程度深浅和所获权力的大小，这八个权力应具有层级高低之分，可将它们分为三个层次：一是基础层次的权力，分为信息获取和咨询建议；二是中层次的权力，包括事项议决、预算参与和干部推选三个方面；三是高层次的权力，即监督问责、议程设置和规则制定三个方面。依此而言，这三个层次八个等级的权力构成了一个权力由低向高不断上升的阶梯图(见图1)。

由此可见，公民政治参与包含了两个关键点：公民政治权利扩展的顺序性以及公民政治权力提升的阶梯性，这两个关键点构成了在社会主义现代化进程中扩大公民有序政治参与的基本内容。这两条途径将有助于促使公民成为既有资格也有能力参与到国家政治生活中的公民，并通过它们的合力驱动社会主义现代化的发展进程，为发展经济和维护社会秩序提供重要的助力和推力。

图1.稳步提升公民政治权力

总之，扩大公民有序政治参与是推动社会主义现代化的重要着力点，必须满足公民政治权利诉求和吸纳公民政治参与，以有序扩展公民政治权利和稳步提升公民政治权力的双轨路径来促进公民政治参与发展。这是因为，通过有序扩展公民政治权利路径可增强国家统治正当性的基础，同时通过稳步提升公民政治权力路径也有利于保证国家对治理有效性的需求。只有这样，国家通过统治正当性和治理有效性的双重获得才能巩固政治合法性的基础，从而获得公民的支持和拥护，才能使国家治理达到“善治”。为此，本文将以广东推动公民政治参与的实践经验为基础而展开论述，这是因为广东作为改革开放的前沿阵地、试验田和先行地，它正是从扩展公民政治权利和提升公民政治权力两条路径来推动公民政治参与发展，是观察中国政治与治理的一个重要切入点。

二、广东公民政治参与的现状分析

改革开放近40年来，随着广东市场经济发展和社会主体独立化，公民的利益要求和政治诉求日益多元化，广东为此积极探索推进公民政治参与体制的建设，不断拓宽公民政治参与渠道和形式，以维护公民合法权益和培养公民参与公共政治的能力。从实践来看，广东推进公民政治参与经历了起步、推进、拓展和深化四个阶段，进行了一些较有针对性和成效的探索和实践，基本上形成了一系列制度安排和治理创新。

1978年到1992年是广东公民政治参与的起步阶段。在这个阶段，开始推进和保障公民选举权，1980年广东省第五届人大常委会通过《广东省各级人民代表大会选举实施细则》，并相继在1983年、1992年进行了两次修订。1987年广东省第六届人大常委会通过《广东省社会团体登记管理规定》，是我国第一个关于社团管理方面的地方性法规，有效保障了公民结社权。1988年通过《广东省集会游行示威规定》，1990年又通过《广东省实施lt;中华人民共和国集会游行示威法gt;办法》，公民的表达权得到保护。在知情权上，1988年广东省委、省政府发出《关于加强政务工作公开性的通知》，1992年广州更是率先发布实施《广州市人民政府公开政务活动试行办法》。1989年广东省第七届人大常委会通过《广东省保护公民举报条例》，保障公民正确行使宪法赋予的监督权。在此期间，公民政治权力的行使主要体现在1986年广州在全国开通首个“市长专线电话”，公民的咨询建议成为政府吸纳民意的重要渠道。

1993年到2002年是广东公民政治参与的推进阶段。在这一阶段，广东进一步保障公民选举权。在人大代表选举方面，1995年广东省人大常委会修订通过《广东省各级人民代表大会选举实施细则》，明确规定各级人大代表选举的方式和程序。在基层选举上，1996年出台《广东省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》，1998年颁布《广东省村民委员会选举办法》并在2001年进行修订，完成了基层自治组织选举的制度化。1999年广东还在全国率先进行直选村官试点。1993年广东制定了《广东省社会团体登记管理实施细则》，以对公民行使结社权进行引导。在维护公民表达权上，2001年深圳通过《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》，2002年广东通过《广东省各级人民代表大会常务委员会信访条例》。为保障公民知情权，广东在2001年通过《广东省村务公开条例》，并在2002年实施《广东省厂务公开条例》。同年，广州通过了《广州市政府信息公开规定》。1992年广州市人大常委会和广州电视台联合创办国内首个政论性公开论坛——《羊城论坛》，以及1999年广东省人大就《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》进行立法听证，打开了公民行使咨询建议权力的通道。

2003年到2012年是广东公民政治参与的拓展阶段。2003年深圳有公民以独立候选人身份参与人大代表换届选举。2006年、2010年广东省人大常委会两次修订通过《广东省各级人民代表大会选举实施细则》，进一步加强保护了公民选举权。2010年广东省人大对村委会选举办法进行修订，扩大了基层选举自主权。2005年广东省第十届人大常委会颁行《广东省政务公开条例》，保护公民知情权的政务公开制度性框架基本成形。2006年广东省高院发布《广东省人民陪审员管理实施细则》，积极落实人民陪审员制度。2006年深圳率先对行政听证制度的适用范围进行规范，颁行《行政听证办法》，使公民参与权得到切实保障。

在此阶段，公民行使政治权力的探索也日益丰富。2002年广东第二届村委会换届选举中普遍推行“两推一选”和“两选联动”。在信息获取上，2007年深圳罗湖社区开通“家园网”，居民实现了社区信息共享。[5]同年，广东德庆县率先开通“电子村务”，村民获得村务党务信息。2012年惠州惠阳区在该区127个村居开设“掌上村务”平台，主要把本村重大事项、财务收支等内容以短信形式公开。[6]惠州龙门县从2005年启动试点“四民工作法”(民主提事、民主议事、民主理事、民主监事)，为公民行使事项议决权力提供渠道。[7]在咨询建议上，2005年深圳建立全国首个人大代表工作站，公民可向人大代表反映民意。广州在2012年创设了“公众咨询监督委员会”，市民或团体代表对政府的重大民生决策可发表意见建议。[8]监督问责体现于2006年奥一网网络问政平台建设、2008年河源市开启网络问政之路、2009年惠州市全面展开网络问政工作等方面。2010年，广东乐昌市云岩村村“两委”换届在传统“两推一选”模式基础上增加了民主评议，通过民意测评环节推出具有民众认可度高的参选人。[9]在预算参与上，2004年广东省人大首创预算座谈会，2012年顺德在全省率先开展参与式预算。顺德于2010年在全国县级地区率先成立“公共决策咨询委员会”，让社会各界人士对全区经济社会发展战略、公共政策等提出政策倡议，并能够纳入到政府议程中。[10]

从2013年到现在是广东公民政治参与的深化阶段。2014年广东省人大常委会再次修订通过《广东省各级人民代表大会选举实施细则》，加强保障了公民选举权。2014年广东颁布《广东省信访条例》，也专门建立“广东信访网”，为公民行使表达权开辟了网上信访、短信信访等新渠道。在监督权上，广东深入推进人民监督员制度建设，2017年广东全省共选任新一届人民监督员1324名，是全国选任人数最多的省份。[11]在基层领域，2015年广东省实施了《广东省村务监督委员会工作规则》，加强了基层民众对村务工作的监督力度。2016年广东省99.9%的农村已设立村务监督委员会，基本实现了全覆盖。[12]2013年《广东省重大行政决策听证规定》颁布，为公民参与行政事务管理提供了法制保障。2015年实施新的《广东省村务公开条例》，增强了村务信息公开制度化，强化了公民知情权。

在此时期，公民行使政治权力的创新探索也呈现深化发展趋势。2014年广东设立“广东发布”三微(微博、微信、微话)平台，公民随时可获取政务信息。在事项议决上，公民主要通过议事会形式进行协商。广东近年正积极推进城乡社区协商实践，重点建立健全城乡社区协商制度。[13]目前运行得较有成效的梅州市芳心村的协商议事会、增城区下围村的村民代表议事会就是鲜明例子。在干部推选上，广东廉江市2013年实施“苗圃工程”以培育千名村级后备干部，候选人须由村“两委”班子成员、普通党员、群众代表进行民主推荐。[14]2014年广州市增城区下围村的议事会实行红黄牌纪律处罚制度以进行监督问责：若议事会参与人员违反会议纪律，将视情节轻重被黄牌或红牌警告。[15]公民行使规则制定的权力，相当于其成为治理活动的主导者。通过调研发现，近几年深圳罗湖区社区居民议事会借鉴罗伯特议事规则制定了“罗湖十条”，即“主持中立、起立发言、面向主持、表明立场、不超时、不打断、不跑题、不攻击、机会均等、服从裁判”的议事规则。

可见，广东从改革开放以来就积极推进公民政治参与体制建设，而且在拓展与深化阶段越来越注重于从公民政治权利扩展和公民政治权力提升两个途径同时来推动公民政治参与，公民的利益诉求不断得到有效满足，公民参与公共生活的热情和积极性也逐渐提高，这都有助于为促进经济发展和维护社会稳定奠定良好的社会基础。

三、广东公民政治参与存在的问题

广东推动公民政治参与发展虽然已取得了一些经验成就，但是从依序扩展公民政治权利和稳步提升公民政治权力两个方面来看，仍然存在不少需要努力改善的问题。

(一)从扩展公民政治权利来推动公民政治参与的发展来看，广东还存在五个方面的短板。

一是改革开放以来，广东对公民权利诉求的回应表现为整体性不足，政府在回应公民权利诉求上更多表现出消极、被动的一面，而且缺乏制度层面上的约束。尽管公民可选择向人大代表和政协委员提出意见建议，但实际上问题能得到反馈和解决的机率比较小。除写信、打电话等传统渠道，通过网络舆论方式反映权利诉求也没有得到应有重视，或是受到现实条件的诸多限制。当公民自身权利诉求得不到及时排解和疏导，公民就易采取不合法的、过激性的行为做法。例如，广东近几年因土地问题爆发的汕尾乌坎事件、台山浪波事件、普宁马栅事件，都与公民的权利诉求得不到回应有关，从而给社会治安秩序和地方经济发展带来危害。

二是公民政治权利扩展在珠三角、粤东、粤西和粤北的覆盖面参差不齐，在广东区域之间和城乡之间存在较大的差异性区别。例如，从广东推进公民政治权利的整体情况来看，粤东、粤西、粤北在知情权、表达权、参与权、监督权等方面明显落后于珠三角地区，同时农村居民实际上能充分享有各项政治权利的机会明显低于城市居民，使广东推进公民政治权利呈现出未能有效协调、均衡发展的局面。再如，广东各个地区推进各项公民政治权利的步伐也并不一致，有些地区更为注重推进公民的知情权、参与权、表达权、监督权，对推进公民选举权和结社权却相对缓慢或是停滞不前。

三是贯彻落实保障公民政治参与权利的的法律法规实际上不能完全到位。广东从改革开放以来就渐趋完善公民政治参与权利的一系列法律法规，但是从实际推动情况来看，保障公民行使选举权的法律法规比公民其它政治权利落实较为充分而且制度化程度相对高。同时，虽然广东推动公民政治参与的基本制度框架已初步形成，但由于诸多方面因素的影响，有些权利在落实到具体操作层面上往往停留于空泛的条文规定和原则指导上。尤其是，在广东一些偏僻落后的地方有些法律法规贯彻上还产生“缺位”现象。

四是政府面对公民日益增长的权利诉求产生了选择性回应、策略性应对、应急性处理的现象，公民表达利益诉求的渠道和方式相对比较单一。随着广东经济社会的持续发展，公民的权利意识和理性意识迅速觉醒，但政府对公民权利诉求的回应水平却未与公民诉求的新变化相适应，加上公民政治参与渠道和途径比较闭塞和梗阻，从而引发公民采取“散步”、集体上访甚至暴力抗争等制度外渠道表达权利诉求，如广东近几年频发的抵制垃圾焚烧厂、发电厂建设的邻避运动就是例证，对稳定的社会秩序产生了相当不利影响。

五是公民作为政治参与的主体意识虽普遍有所提高，但其发展程度还是与社会主义现代化建设的要求不相适应。如果公民主体地位得不到体现，他们的权益就很难得到保障和实现，可能导致公民以非制度化方式争取和维护自身利益，改变自己的生存状况和社会地位。同时，从广东实际情况来看，公民对于当前国家的制度、法律、法规等还没有形成自觉的认知和掌握，公民政治素养和公共责任感还普遍有待提升，这样就易造成公民缺乏独立的主体意识，并不愿或不敢主动争取公共政策制定和执行中的应有权益。

可以说，这方面的不足还有不少，有待继续深入发现。这些不足已成为广东构建健全的公民政治参与体制所面临的难题，这需要广东在继续扩展公民政治权利上予以重视并积极解决。

(二)广东在提升公民政治权力以促进公民政治参与方面取得了一定成就，但也还存在着明显不足。

一是广东各个地区提升公民权力的步伐并不一致。据数据显示，粤东、粤西、粤北和珠三角四个地区在历届申报中国地方政府创新奖项目数量共有114个，其中珠三角就占据了92项，[16]这表明在广东经济发达、资源充足的地区或是有政策倾科的地方相对经济落后的地区其创新形式较为活跃和丰富，其结果可能是经济发达地区的公民在参与地方治理过程中能分享更多的权力。这体现为有些落后地区开展引导公民政治参与的活动相对简单化，其参与渠道和形式较为单一，公众参与实践可能仅仅限于信息获取、咨询建议等较低的阶梯层次。

二是广东有些地区提升公民权力的实践呈现阶段性推进或项目化推进的特征，这种现象导致的结果是当政策发生转变或调整时这些创新探索难以得到维系和运转，或是当推进某项制度形式的主导者异地调动时无人继续推动，或是某个阶段的任务目标完成后没有新的资金投入和人力支持而无法持续运行，这些情形的出现都可能导致这些探索实践的存续性和生命力容易受到削弱，不仅会导致地方治理创新动力不足和阻碍基层治理现代化进程，也会逐渐削减公民参与公共生活的热情和积极性。

三是公民在分享和获取公共权力过程中表现出参与表层化或是直接参与不足。有些地区公民即使参与到所在社区开展的治理活动中，其行动也表现得较为被动、消极，对所在社区公共事务的管理产生了应付式参与或是走过场的现象，这可能与公民自身的参与意识不高或是与政府部门与公民的沟通交流不足有关系，使公民政治参与形成一种象征性参与，无法过多对与自身利益相关的公共事务发挥影响力，从而造成制度安排所预设要达到的治理目标实际上远远未能如期实现。

四是广东在提升公民权力的制度供给与参与诉求之间仍处于紧张中。这体现为当前大多数提升公民政治权力的制度创新或治理探索是由行政机关主导的，而其它主体如人大、政协、群团组织和其他组织在制度创新中发挥的作用比较有限。与此同时，当前民众的参与治理诉求不断高涨，但由于实践形式的制度化、规范化还是处于较低水平，而且大多数处于试验性、探索性阶段，而且公民行使政治权力的渠道和途径并不够畅通、便捷和多元化，从而造成公民的意见建议不能及时表达和上传，从而使其利益诉求得不到满足。

五是广东在公民政治权力提升上出现了“双低”现象。这“双低现象”体现于两方面：一方面是公民政治参与实践依旧还停留于较低层次的权力提升，即表现公民一般只行使信息获取、咨询建议权力，公民行使中、高层次的权力仅出现于个别地方的创新探索，比较散乱且无系统性；另一方面是权力提升依然是在乡镇、行政村等较低政权层次上开展治理实践。就目前广东开展提升公民政治权力的规模来看，无论是低层次的治理实践形式，还是中层次和高层次的创新探索，都还是止于乡镇、街道社区、行政村等层级，如何将有效提升公民政治权力的治理实践向县、市一级扩散和推广是未来的制度创新方向。

当然，广东在提升公民政治权力的困难和障碍还远不止于上述所提到的问题，但是这些不足也已成为广东健全完善公民政治参与体制上所要面对的难题，需要党和政府在提升公民政治权力的探索实践上着手化解。

四、限制广东公民政治参与有序扩大的原因分析

广东公民政治参与之所以存在上述问题，是由一些不同的原因共同作用造成的。具体而言，这些原因包括以下几方面：

一是从整体上来看，广东在推动公民政治参与发展上缺乏一个战略性的规划布局，对如何扩大公民有序政治参与还没有形成一个思路相对清晰的、可操作化的路线图和时间表。正因如此，以致于广东各地区在扩展公民政治权利和提升公民政治权力上出现步伐不一致，公民政治参与在区域发展上产生参差不齐的格局，也导致公民政治参与的渠道和形式较为单一和狭窄，使公民的权利诉求得不到真正满足，以及公民要求参与政治生活的愿望也未能实现，从而影响了广东推进地方治理体系和治理能力现代化的进程。

二是部分政府官员单纯为完成政治任务或是片面追求政绩而推动公民政治参与。如果政府官员只是将满足民众的权利诉求当作政治任务进行完成，就可能出现一些选择性、策略性和应对性的做法。若是政府官员只为追求积累政治资本，就会在某个阶段选择性地推进治理创新或是项目化地推进实践探索，造成下级官员和城乡社区干部盲目跟进。一旦领导人位置发生变动，处于试验和未待制度完善的项目，就可能会戛然而止，使积极的公民政治参与退化回形式上的参与，从而导致正在运行中的创新性探索的生命力或是制度持续性难以得到维系。

三是广东的区域差异和城乡差距也是一个重要原因。广东的区域差异程度可从2017年四个地区的年生产总值占全省的比重来衡量，珠三角地区生产总值占全省比重为79.3%，粤东西北地区占20.7%，东翼、西翼、山区分别占6.9%、7.6%、6.2%。[17]同时，广东的城乡差距也不断扩大，广东省城乡人均收入比从1978年的2.13∶1到2014年达到2.63∶1，即使从2011年城乡人均收入比呈不断回落趋势，但城乡人均收入比差距仍高于2.5∶1之上。[18]因此，广东存在的区域差异和城乡差距将直接给公民政治参与带来阻滞，这体现于无论在满足公民权利诉求还是在提升公民权力的实践上，都将受到经济资源投入、基础设施建设、居民人均收入等差异的影响，最终不利于广东统一推进社会主义现代化建设。

四是将某些地区较有成效的治理创新经验移植到所在地方出现“水土不服”现象是影响原因之一。一些地区在推广治理创新模式时并未采取因地制宜办法，没有将当地的社会环境、物质条件以及风俗习惯纳入考虑范围之内，甚至有些地区在模仿和学习其它地区成功的创新模式采取了“一刀切”的办法。由于这些实践形式并未能真正维护和实现当地民众的合法利益，其参与产生政治冷漠感，即使是在干部的动员式治理下也是进行表面参与或是形式参与。

五是公民个体自身因素的影响，这体现在公民的受教育程度、知识文化水平以及收入高低等方面的差异。一个人受教育程度、文化水平越高或是收入水平越高，其作为政治参与的主体意识就越强，政治参与的兴趣和认知就越强。在广东，不同地区的公民受教育程度、知识文化水平、收入等都具有差异，这些因素不同程度地影响了公民的权利意识和参与行动。在广东出现的诸多群体性事件中，公民行动往往表现为原子化和个体化，组织性和纪律性较为欠缺，不利于扩大公民有序政治参与。此外，公民基本的政治参与技能和能力缺乏经常性、长期性的训练，就会降低公民政治参与的影响力和话语权，无法调动公民参与治理的积极性和主动性。

五、广东扩大公民有序政治参与的努力方向

构建实现社会主义现代化所需的社会体系需要扩大公民有序政治参与，这样才能进一步维护稳定的社会秩序和促进经济发展，并通过稳定秩序、经济共享和公民有序政治参与三方的共同作用来实现社会主义现代化目标。广东在新时期要加快建设社会主义现代化进程，需要在正视公民政治参与问题的基础上作进一步努力。

一是广东扩大公民有序政治参与需要作出一个具有前瞻性、整体性的、全局性的战略布局，并将其纳入到政府施政纲要中，为实现这一战略目标规划出明确清晰的、可操作化的线路图。广东扩大公民有序政治参与要坚持以“双轨路径”为方向：一条路径是要依序扩展公民政治权利，另一条路径是要稳步提升公民政治权力。政治权利扩展的顺序所走的应是首要满足公民四个基本权利(知情权、表达权、参与权与监督权)，其次是逐步推进选举权，紧接着是积极推动公民结社权的发展。此扩展公民政治权利的顺序既有利于满足公民强烈的权利诉求和保障公民的合法权益，也有利于加强公民对政府的信任与服从以增强国家统治合法性。在稳步提升公民政治权力上，要按照信息获取、事项议决、预算参与、监督问责、规则制定等八个等级权力构成的阶梯图来提高公民的政治参与能力，使公民在每一层级所获得的政治权力更显真实有效，以加强政府与公民的沟通与合作，缓和国家与社会、政府与公民之间的紧张关系，从而增强国家治理有效性。

二是要加强促进公民政治参与的制度供给，使公民的参与诉求与制度供给达到相对平衡。广东要从制度层面如人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度上开展和创造更多可行的创新形式，充分发挥人大、政协、群团组织和基层自治组织这些政治主体的政治作用和提升他们在治理创新中的活跃度。着重完善公民政治参与的具体制度如社情民意反映制度、重大行政决策社会参与制度、监督问责制度等，以扩大公民有序政治参与的渠道和形式。一方面，这将有助于贯彻落实公民享有政治权利的法律法规，明确公民政治参与的主体地位。另一方面，将加强完善推动公民政治参与治理活动的规章制度，以巩固和增强治理创新形式的持续性和生命力，不因领导人的变动或升迁而有所影响。同时，在制度创新上注重提高公民政治权利扩展和公民政治权力提升的协调性程度，合力推进公民政治参与的制度化、规范化水平。

三是要因地制宜地推进或推广提升公民政治权力的创新形式。一个能否促进社会治理的创新模式，主要看它是否与当地的社会环境、物质条件、风俗习惯以及民众的心理认同相适应，是否有利于推动当地经济发展水平、提高民众的生活质量以及有效维护公民的合法利益。因此，要在适宜的条件下，探索创新各种治理实践形式，以激励公民和社会自治组织的参与作用，逐步提升公民的政治权力，包括向公民开放更高层次的监督问责、议程设置和规则制定的权力，从而大大激发公民政治参与的活力。同时，创造有利的条件扩大提升公民政治权力的规模，使成功有效的参与式治理经验由村、镇向县、市等更高层级延伸和在更大范围内实施。

四是加强完善政府回应机制建设，使政府部门回应公民的权益诉求逐渐走向常规化、程序化和规范化。将对公民的回应效率纳入到各部门日常工作的绩效考核中，促使政府部门直面公民的关切和疑惑，及时主公开发布政府权威信息，获得公民的信任和支持，营造活泼通畅的公民政治参与氛围，避免政府与公民互动过程中产生冲突或摩擦。在增强政府回应性的同时，提高公民在事项议决、监督问责、干部推选上的发言权和影响力，并依靠制度性约束保障地方政府部门对公民的回应性和责任感。此外，广东地方政府要积极顺应互联网时代对政府治理的新要求和新挑战，利用现代信息技术创造更多途径和方式来及时回应公民的权利诉求及社会舆论关注，形成一个运转高效、公开透明的回应型政府。

五是广东扩大公民有序政治参与要注重以公民为主体，增强公民的主体意识，实现公民既有资格也有能力参与公共生活的目标。加强公民对国家制度、法律、法规等方面的宣传教育，让公民对法定的权利和义务形成自觉清晰的认知。注重公民文化教育和公民精神培育，使公民具有强烈的权利意识、民主意识、法治意识和规则意识，更重要的是具备参与国家政治生活的能力，从而自主理性地参与公共生活。进一步健全完善公民政治参与机制，畅通公民政治参与渠道和途径，既要加强对听证会、恳谈会、议事会等方面的制度创新，也要探索利用现代互联网技术促进公民政治参与，有效借助新兴传播媒介如微博、微信等方式，引导公民理性合法地表达利益要求，以激发公民参政议政的热情和活力，拓宽公民政治参与的深度与广度。●

[1]习近平总书记对广东工作作出重要批示[EB/OL].http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2017-04/12/content_7630849.htm.

[2]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.上海：上海人民出版社，2008.

[3]王新松.公民政治参与、政治参与及公民政治参与：概念辨析与理论解读[J].浙江学刊,2015,(7).

[4]肖滨,方木欢.扩大公民有序政治参与的双轨路径——基于中国改革开放以来实践经验的理论分析[J].政治学研究,2017,(4).

[5]何增科等.粤治撷英：治理现代化的广东探索[M].广州：南方日报出版社，2017.

[6]惠州惠阳区开设“掌上村务”为村民办实事[EB/OL].http://www.gd.chinanews.com/2014/2014-03-31/2/306548.shtml.

[7]田禾.广东经验：法治促进改革开放[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[8]吴明场.广州“公咨委”：城市治理能力现代化的积极探索[J].广东行政学院学报,2015,(1).

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[10]顺德决咨委制度拿下全国大奖获评创新最佳实践[EB/OL].http://gd.sina.comFcn/fs/wuqu/2015-12-14/city-fs-ifxmpxnx5098894.shtml.

[11]广东239名省级人民监督员宣誓上岗本科以上学历超八成[EB/OL].http://www.cnr.cn/gd/gdtt/20170621/t20170621_523811510.shtml.

[12]广东基本实现村务监督委员会全覆盖逾7万人监督村务[EB/OL].http://news.southcn.com/shouyeyaowen/content/2016-06/26/content_150142292.htm.

[13]广东省民政厅转发民政部关于深入推进城乡社区协商工作的通知[EB/OL].http://www.gdmz.gov.cn/gdmz/tzgg/2016-10/20/content_9c9032f70813407a83a8e68be918a84c.shtml.

[14]广东廉江市“苗圃工程”培育千名村级后备干部[EB/OL].http://dangjian.people.com.cn/n/2013/0401/c117092-20990499.html.

[15]下围村“突围”[EB/OL].http://leaders.people.com.cn/n/2015/0508/c178291-26968095.html.

[16]何增科.地方治理创新与地方治理现代化——以广东省为例[J].公共管理学报,2017,(2).

[17]2016年广东国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://gjdc.gd.gov.cn/ztzl/lszt/tjgb/201703/t20170310_147198.html.

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(责任编辑：温松)

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1003-7462(2017)06-0032-09

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.06.007