大力发展养老服务业要正确处理好九大关系

·北京市民政局局长 李万钧

大力发展养老服务业要正确处理好九大关系

·北京市民政局局长 李万钧

我国人口老龄化形势严峻，老年人口基数大、增速快，失能半失能状态占比高。2016年底，全国60岁及以上老年人口达到2.3亿，占总人口16.7%，远远超过了10%的老龄化社会分界线。其中还有近4000万为失能、半失能老人，养老压力极大。面对突然到来的老龄化社会和集中爆发的养老服务需求，养老已成为一大社会问题和民生问题，大力发展养老服务业，已经成为维护社会稳定、促进社会和谐，提升人民群众获得感幸福感的必然选择。

客观地看，养老服务业仍处于起步阶段，发展理念、思路、模式等还处于探索之中。结合工作实际，笔者就发展养老服务业要处理好的九个重要关系，谈一点思考和认识。

一、大力发展养老服务业，必须处理好政府与市场的关系

发展养老服务需要充分发挥政府对养老服务的主导和引领作用，更要全面开放、培育养老服务市场，充分发挥市场配置资源的决定性作用，大力推进养老服务社会化、产业化，形成政府主导、政策扶持、社会主体、市场繁荣、长效机制的发展格局。在政府发挥主导作用上，要确保养老服务的公益性，履行统筹规划、政策引导、资金投入、典型示范、监督管理等职责。政府所起的作用是“兜底”和“安全网”的作用，既不能“越位”，过多介入具体养老服务供给；又不能“缺位”，带来投入不足、投入失衡、投入不准等问题。政府的作用方式要从大包大揽向调动社会力量、社会资本投入转变，政府的作用机制要从单纯依靠行政推动向整合社会力量转变。在发挥市场主体作用上，应最大限度放开养老服务市场，让渡发展空间，按照能购买服务的一律购买服务、能市场调节的一律市场调节、能企业化运作的一律企业化运作、能公建民营的一律公建民营的思路，优化发展环境，大力培育多层次、多类型市场主体，充分运用市场机制来提高效率、扩大供给、拓展受益面，实现服务投入与产出效益最优。但是也要坚决防止一放了之、过度市场化的倾向，必须强化政府兜底责任。

二、大力发展养老服务业，必须处理好服务与监管的关系

目前，政府在发展养老服务业中还存在着“重服务、轻监管，重审批、轻监管，重体制内监管、轻体制外监管”等突出问题，服务与监管存在一定程度的失衡。加快发展养老服务业，要树立“监管是最好的服务，服务是为了更好地监管”理念，做到服务与监管两手硬。从服务上看，重点是丰富服务的内容、建立服务的标准、培养服务的人才、提高服务的便捷性，根本的评价标准是要让老年人满意。通过市区街居四级养老服务体系协同联动，极大地增强了养老服务的可获得性。从监管上看，要尽快弥补养老服务监管薄弱的短板。

一是要着力强化行政监管职责，加快制定监管的制度规范，明确监管的内容、方式，落实监管的责任，延伸监管的范围，做到行业全覆盖。

二是要积极推进行业监管和社会监管，发挥养老行业组织作用，制定行规行约，提升自律水平。同时，加快养老行业信用体系建设，开放全部市场主体信用信息，发挥社会监管作用，促进优胜劣汰。

三是要坚持监管和惩处协调联动，特别是对欺老、虐老等严重损害老年人利益的违法违规行为，要依法依规从严惩处，确保老年人合法权益。

三、大力发展养老服务业，必须处理好供给与需求的关系

供需匹配度不够是当前养老服务业发展的一个痛点，主要表现在总量性矛盾、结构性矛盾、供需机制不协调和供给不精准四方面。在总量性矛盾上，一方面，总体上存在着养老床位空置率高的问题。另一方面，城区优质公办养老机构存在着“一床难求”的现象。在结构性矛盾上，绝大多数老年人的养老服务需求，需要在社区和居家实现。以北京为例，约90%的老年人有居家养老服务需求。但是由于长期的认识偏差，社区居家养老服务没有得到应有的重视，居家养老需求与供给存在结构性缺位。在供需机制方面，由于养老服务市场发育不充分，在大包大揽养老服务的传统思维下，自上而下的养老服务供给与自下而上的养老服务需求，由于信息不对称、需求表达渠道不畅、供需之间缺少直接互动，供需错位、缺位问题明显。在供给精准度方面，由于老年人梯度分布的特点，活力老人、高龄老人、失能失智失独老人、经济困难老人需求差异极大，但服务的提供还不够精准、多元，特别是还不够人性化，没有体现出应有的温度。因此应加快推进养老服务供给侧结构性改革，重点是树立依评估享受养老服务的理念，加快构建涵盖老年人自理、认知、社会交往、生活环境等内容在内的老年人能力评估体系，为老年人提供更精准的服务。同时，要把养老服务更多地向居家和社区倾斜，特别是要通过市场力量满足老年人的居家和社区养老服务需求。

四、大力发展养老服务业，必须处理好综合化与专业化的关系

发展养老服务，要同步推进综合性和专业性，两者不可偏废。

一方面，要坚持综合施策、整体设计。重点是要在顶层设计、部门协同和服务供给上体现综合，要通过出台养老工作法律法规、规划制度、标准规范，特别是细化配套文件，构建立体式、多维度的养老工作政策法规体系;要提高统筹协调的层级，做实部门协同机制，打通部门割裂;要在系统开展需求调研的基础上，围绕“养”“保”“住”“医”等领域，提供综合化集成化服务。通过综合化实现政策衔接、体制顺畅、供给丰富、服务落地。在这方面，北京市做实了市老龄委这个统筹平台，由主管市领导直接调度，有效协调54家成员单位，理顺了工作机制。同时，围绕老年人密切关注的领域，集成出台了“养十条”政策，使供给内容更加丰富多样。

另一方面，随着高龄、失能、失智、失独等老年人日益增多，迫切需要在提升养老服务的专业性方面下大力气。

一是要突出服务内容标准化。要加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，制定出台养老服务设施建设、老年人能力评估、养老服务需求评估等具体标准，为提高养老服务质量提供标尺。

二是要推进服务人员专业化。着力加强养老服务护理人员的培养，提高专业技能和职业道德，完善职业技能等级与护理人员薪酬待遇挂钩机制，提升社会地位，实现专业的人做专业的事。

三是要推进服务机构专业化。重点是推进养老服务品牌化、连锁化发展，支持采取特许经营、直营连锁、自愿连锁等形式，引导养老服务商实行连锁式、规模化经营，打造行业品牌。

五、大力发展养老服务业，必须处理好城市养老与农村养老的关系

城市养老和农村养老都是重大民生问题，必须统筹推进。但是由于客观存在的城乡二元结构，在工作推进上，必须尊重城市养老和农村养老的差异性，把握其特点规律，分类施策。就城市养老而言，具有老年人分布集中、经济基础好、机构进入意愿大、市场化程度高等特点，养老服务产业发展基础较好。因此应毫不动摇的坚持社会化、产业化的发展方向，政府以引导、调动社会力量和社会资本投入为主，更多的要依靠市场主体满足养老服务需求。农村养老与此不同，农村老年人分散居住、经济状况较差、不愿离乡、公共服务设施短缺、社会力量进入意愿低、市场化程度发展不足。因此在农村养老上，要更加强调政府的责任。如，以养老机构发展为例，在农村，不仅要扶上马，还要送一程，既要有启动资金支持，也要运营资金支持。针对农村养老特殊性，政府要着力抓好三个方面。

一是加大整体设计和财政投入，对农村养老服务机构建设、管理服务标准和建设运营扶持政策要统筹安排，特别是要因地制宜鼓励村集体、村民整合利用农村闲置设施建设养老场所，结合老年人的需要，提供不同形式的养老服务。

二是要坚持本乡本土原则，充分利用当地资源，在设施建设、服务人员、运营模式上就近就便取材用人，实现农村养老不出村、不出乡，让老年人在熟悉的环境中幸福养老。

三是要鼓励城市养老机构、医疗机构、社会组织、社工人才、志愿者等力量积极参与城乡互助，在技术、财力、人力等方面加大对农村的支持，全面提升农村地区养老服务水平。

六、大力发展养老服务业，必须处理好机构养老与居家养老的关系

机构养老与居家养老作为养老服务的不同形式，功能不同，定位不同，适用对象不同，必须处理好二者关系。居家养老多指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家老年人社会化服务需求的养老服务模式。它主要是满足居住在家老年人的服务需求为导向。机构养老指由专业机构为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理、文体娱乐活动等综合性服务的养老服务模式。它主要是针对失能、失智、失独老人和特殊困难老人。居家养老是基础，也是绝大多数老年人希望选择的养老方式。机构养老是补充，是满足重点群体养老服务需求的重要保障。国家“十三五”老龄规划明确提出要“建立居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。但是过去一个时期，我们大力发展机构养老，对居家养老重视不够。近几年，在政策调整的大背景下，又出现了重居家、轻机构的新苗头。对这种倾向在思想上必须引起高度重视。从养老服务发展的规律性上看，居家是基础，是大多数人养老服务的优先选择，因此应尽可能延长居家养老时间。机构养老是居家养老的接续，是居家养老不能满足需要后的选择，对专业性要求更高。因此，必须明确两者的定位差异，针对性地进行加强。对于居家养老，核心是体现家庭养老功能，通过出台相应的支持政策，让更多家庭成员有时间、有精力、有财力照料老年人。在此基础上，统筹发挥政府、社会和市场作用，解决好老年助餐、助浴、加装电梯、家庭适老化改造、老旧小区综合整治等问题，为社区居家老年人营造宜居便利的生活环境。对于机构养老，要明确定位于失能、失智、失独、经济困难等特殊的老年群体，要突出专业性，重点发展社区化、小型化、连锁化的专业养老机构，通过市场机制培育养老服务品牌，满足个性化需求。

七、大力发展养老服务业，必须处理好存量与增量的关系

与许多发达国家人口老龄化缓慢加深不同，我国是突然进入老龄化社会，养老服务存量不活与服务设施增量不足的问题同时凸显。必须处理好存量与增量的关系，既发挥存量对于增量的引领带动作用，又通过增量激发存量活力，共同满足好老年人服务需求。

一方面，要盘活存量资源。主要是针对公办养老机构活力不足的问题，通过改革管理体制，促进定位回归，实现管理服务专业化。如，北京市2015年出台深化公办养老机构管理体制改革的意见，目前全市214家公办养老机构已有47%实行公办民营，有效释放了公办养老机构的活力。

首先，要创新公办养老机构运营管理模式，引入公办民营、公建民营等社会化机制，通过公开招投标或品牌机构连锁运营，将服务、运营、管理等具体事项交由专业社会组织、企业承接，提高机构活力和运营效率。

其次，调整公办养老机构定位，明确示范和托底保障功能，优先满足社会优待、政府供养、家庭困难、失独、失能等老年人的基本养老服务需求，促进回归到政府兜底保障的职能本位。

第三，提升养老机构服务质量。改造提升配套硬件设施，强化医疗、康复、娱乐等功能，消除消防安全隐患，营造安全舒适的生活环境。通过建立养老服务标准、培育养老服务人才、加强服务监管，增强公办养老机构的示范带动效应。

另一方面，要强化增量供给。养老服务目前还处于起步阶段，与急剧增长的需求相比，市场供给不足问题比较突出。必须按照中央全面放开养老服务市场要求，深入推进供给侧结构性改革，让更多社会资本尤其是民间资本进得来、留得住、发展得好，尽快丰富服务供给，增加服务总量。

一是要放宽市场准入，简化审批程序，积极推进养老机构的并联审批，打破部门界限，压减和理顺审批事项的前置条件，让想进入养老服务领域的社会资本首先能进得来、留得住。

二是要加大优惠扶持力度，在实现公办与民办、营利与非营利养老机构同等待遇的基础上，制定落实投资融资、土地规划、税收优惠、财政支持、人才培养等方面优惠政策，支持市场主体品牌化、连锁化、规模化、专业化发展。

三是要明确养老机构建设运营的标准要求，在建筑设计、配套设施、运营资质、人员配备、服务内容等方面建立健全标准体系，确保新增的养老服务设施建设水平高，服务供给精准有效。

八、大力发展养老服务业，必须处理好普惠人群与重点人群的关系

在大力发展养老服务业过程中，政府作为养老工作的主导者，必须分清层次、分清重点，既要做好面向全体老年人的适度普惠服务，也要加强和改进面向重点人群的服务。对于普惠人群，要聚焦获得感、幸福感，构建适度普惠的社会养老服务体系，重点要在政策保障上，建立健全基本养老服务制度，拓展老年人社会福利、社会优待内容，打好普惠型养老服务体系的政策基础，让更多的老年人共享经济发展成果。对于重点人群，要加大服务保障力度，特别是政府要兜牢兜实基本生活“安全网”。

一是精准识别服务对象，将服务对象更加聚焦于包括失能、失智、失独老人在内的重点人群上。同时，在能力评估的基础上，将老年人划分为托底保障、困境保障、重点保障和一般保障四类群体，采取不同的保障政策和帮扶措施，实现精准施策、精准帮扶。

二是找准服务需求，将服务更加聚焦于长期照护体系建设。针对失能、高龄老年人的长期照护需求，建立健全以居家生活照料为基础，专业机构和护工护理为支撑，多层次、多主体、多模式的老年人照护服务体系。

三是探索护理保障新模式，建立符合实际的长期照护社会保险、长期照护商业性保险、大众互助保险等多种老年照护保险模式。支持、引导商业保险机构开发长期护理保险，为失能老年人提供长期护理保障。

九、大力发展养老服务业，必须处理好顶层设计与服务落地的关系

养老服务是一项覆盖时期长、涉及范围广的系统工程，需要有完善的顶层设计。同时，养老又是直接关系亿万老年人的民生问题，更需要政策和服务落地见效。因此，既需要在顶层设计上发力，也需要政策落地不打折扣。在顶层设计上，要强调系统性、全面性、协调性，要对政府与市场的定位、供给与需求的匹配、监管与服务的衔接、城市与农村的协同、普惠人群与重点人群、服务体系建设、设施体系建设、部门协同配合、财政资金保障等进行总体安排，特别是要确保顶层设计的适度超前性。另一方面，要更加重视政策落地见效。这也是增强老年人获得感、幸福感的前提和基础。

一是要提高政策知晓率，政策知晓率低是养老服务的一个短板，必须加大宣传力度，改进宣传方式，真正让老年人知道政策、懂得政策、会用政策。

二是要打通部门壁垒，真正把协调功夫做到家，为养老服务市场主体创造良好环境。

三是要加强基层基础，重点解决基层养老服务缺人办事、缺钱办事的问题，将政府购买服务资金最大限度向基层倾斜，鼓励引导社会组织、社工人才、志愿者扎根基层提供服务，弥补基层力量不足短板，打通政策落地最后一公里。

四是要加强督查检查工作，建立责任链条传导闭环，确保养老政策不折不扣地执行到社区和村，落实到每个有需要的老年人身上。