江苏省食品安全监管绩效评价研究

王帅斌，王冀宁，马百超，吴雪琴

(南京工业大学 经济与管理学院，南京 211816)

江苏省食品安全监管绩效评价研究

王帅斌，王冀宁*，马百超，吴雪琴

(南京工业大学 经济与管理学院，南京 211816)

评价政府的食品安全监管绩效，有助于量化政府监管效率，助推政府全方位加强监管，提高食品安全治理水平。笔者通过文献分析法构建食品安全监管绩效指标体系，利用大数据挖掘技术采集江苏26个县(市、区)的食品安全监管数据，借助网络层次分析-模糊综合评价模型，对江苏省食品安全监管绩效状况进行评价分析。研究结果表明：江苏省食品安全监管绩效达到合格水平，但是事前环节的食品安全风险监管、事中环节的食品召回监管以及事后环节的事故总结监管存在一定程度的监管缺失现象。此外，在调研中发现：食药监改革并未达到理想结果，食药监和市场监督管理局的“多头领导”现象较为普遍，食药监官方网站对于监管信息的更新缓慢，部分调查城市尚未建立食药监。

江苏省；食品安全；绩效评价；网络层次分析法；模糊综合评价法

食品安全一直是党和国家高度关注的社会民生问题。2015年修订实施“史上最严”食品安全法，全方位守护食品安全；同年，国家提出“四个最严”要求，确保“舌尖上的安全”。然而，在这种高压监管态势下，地方政府食品安全监管缺失、监管制度落实不到位等隐忧凸显[1-4]，成为制约食品安全治理水平提升的关键因素，从而亟需探索督促地方党委政府落实食品安全属地管理责任，提升食品安全保障水平、人民群众的满意度以及城市食品安全水平的有效手段，寻找中国特色的食品安全治理道路。

目前，政府在我国食品安全监管中居于主导，高效的食品安全监管是保障食品市场有效运转的先决条件[5]。供应链上游企业提高产品质量的努力程度与下游监管部门检测精度和惩罚力度有关[6]，政府加大监管强度和处罚力度，并辅以适当的政府补贴，则有利于减少食品提供企业的不诚信行为[7]。此外，政府可以通过建立食品安全监管信息披露平台，加强风险监管，减少食品安全潜在危害[8,9]。因此，改善食品安全监管现状，减少食品安全事故的发生，必须继续发挥政府的主导作用。

近年来，食品安全监管绩效评价也逐步成为中央督促地方政府加强监管、落实食品安全监管制度的利器。然而，政策性负担造成政府监管时有缺位，食品市场乱象丛生。此外，受官员能力、监管成本、监管技术等因素的影响，政府在落实食品安全法律法规、监管制度时容易出现偏差。因此，对政府食品安全监管绩效的评价具有复杂性和系统性[10]。食品安全监管绩效的评价不仅要偏重食品安全状况[11]，更应该综合政府监管能力进行考察[12]。

综上所述，目前有关食品安全监管问题的探索大多聚焦于政府食品安全监管政策的实施、监管体制的改善等，但是涉及到政府绩效的问题则少有学者探究，而关联研究则倾向于定性归纳解析，涉及到运用量化模型评估的研究相对较少[13-15]。鉴于此，本文通过文献分析法构建食品安全监管绩效指标体系，利用大数据挖掘技术采集江苏26个县(市、区)的食品安全监管数据，借助网络层次分析-模糊综合评价模型，对江苏省食品安全监管绩效状况进行评价分析。

1 食品安全监管绩效评价体系

1.1 指标体系的构建

1.1.1 指标框架设计

食品安全监管绩效评价是量化政府监管努力的重要手段，一方面，有利于公众“清清白白”地了解政府在食品安全监管方面所付出的努力，方便公众对其做出公正的评价[16]。另一方面，通过绩效评价，形成信息透明的局面，助推政府提高监管水平。因此，食品安全监管绩效评价逐步成为中央督促地方政府加强监管、落实食品安全监管制度的利器。

政府在食品安全监管中居于主导，监管绩效评价体系的设计必须围绕政府监管本身。食品安全监管是一项系统的工程，它涉及事前预防监管、事中处置监管以及事后处理监管[17]。本文把食品安全监管工作分为事前预防、事中处置以及事后处理三个环节，并设计了食品安全监管绩效的指标体系框架，见图1。

图1 监管绩效“三维”评价指标体系框架

具体的预防性是体系设计的关键原则之一[18]，食品安全的监管不能简单停留在对突发事故的处置，更应该未雨绸缪，将危害消除在萌芽状态[19]。食品安全事中监管针对事前各种监管政策、制度的落实情况，管理者依据法律制度、标准体系等开展监管工作[20]，能够有效地保障食品安全。事后监管是市场经济条件下政府重要的职能[21]，它是政府全过程监管体系的最后一环。针对食品安全事故，政府通过处罚和追责来实现其监管作用。

1.1.2 监管绩效指标体系的构建

评价江苏省食品安全监管绩效，首先需要判断出江苏省当前的监管绩效水平，找出监管工作中的不足，有针对性地进行改善提高，从而达到提高江苏省食品安全政府监管绩效水平的目标。因此，分析出影响江苏省监管绩效水平的决定性因素，构建食品安全监管绩效指标体系成为当前的工作之重。据此，本文运用文献分析法和系统集成法对国内外食品安全监管绩效经典文献进行梳理，同时结合我国食品安全监管实践，参考《中华人民共和国食品安全法》(2015年最新修订版)(后文简称为《食安法》)等相关法律，并综合运用德尔菲专家调查法对初步构建的指标体系进行论证完善，最终形成了食品安全监管绩效指标体系，评价江苏省食品安全监管绩效水平(专家组由15名成员组成，包括6名高校食品安全管理专业教授，3名江苏省食药监专家，2名食品企业专家，4名消协和媒体专家),见表1。

表1 食品安全监管绩效指标体系

1.2 ANP-模糊综合评价模型构建

ANP-模糊综合评价模型是由ANP[50]方法和模糊综合评价法融合而成。ANP能够更加准确地刻画系统内部各元素间的相互影响、非独立的递阶层次结构。而模糊综合评价法依据模糊数学的隶属度理论，可以有效实现定性指标的定量评价。ANP-模糊综合评价法在评价分析方面具备诸多优势，被广泛应用于电力企业绩效考核[51]、电缆行业的供应商选择[52]等众多方面。

1.2.1 ANP-模糊综合评价模型构建过程

网络层次分析结构由控制层和网络层构成，控制层又由目标和准则组成，其中目标为食品安全监管绩效A，准则对应指标体系的一级指标，包括事前监管B1、事中处置B2以及事后处理B3。网络层包括6个元素集，分别对应指标体系的二级指标和三级指标，具体为食品安全常规监管C1、食品安全风险监管C2、食品召回监管C3、事故控制监管C4、事故总结监管C5以及事故调查监管C6。最后，依据食品安全监管绩效指标体系内部各要素之间相互依存的关系，构建出网络层次分析结构，见图2。

图2 ANP结构

1.2.2 确定指标权重

借助ANP法和德尔菲专家打分，确定食品安全监管绩效的各项指标权重，具体过程如下：

表2 九分法[53]

(1)

步骤2：计算极限超矩阵。通过对加权超矩阵的稳定化处理，获得ANP极限矩阵W∞(2)。如果极限收敛且唯一，则第列就是网络层各元素对于元素的极限相对排序，因此最终得到食品安全监管绩效各级指标的稳定权重。

(2)

(3)

然后，建立总体评价向量。根据一级指标评价矩阵和模糊矩阵，可得总体评价向量U。

U=W·B=(u1,u2,u3,u4,u5)。

(4)

最后，根据食品安全监管绩效评价指标等级的评语集V=(好，较好，一般，较差，差)以及量化评价结果的数值集N=(100，75，50，25，0)，通过加权平均得到最终监管绩效评价指数F。

F=(100×u1+75×u2+50×u3+25×u4+0×u5)。

(5)

2 实证分析

2.1 样本选择及数据采集

2.1.1 样本选择

根据国家监管机构设置，食品药品监督管理局(下文简称食药监)是开展食品安全监管的重要部门。为此，本文随机选取江苏省26县(市、区)开展食品安全监管绩效评价，包括南京市：建邺区、浦口区；无锡市：江阴市、宜兴市；徐州市：云龙区、泉山区；常州市：天宁区、新北区；苏州市：张家港市、昆山市；南通市：海安县、通州区；连云港市：东海县、赣榆区；淮安市：涟水县、金湖县；盐城市：建湖县、大丰区；扬州市：宝应县、邗江区；镇江市：扬中市、丹徒区；泰州市：靖江市、高港区；宿迁市：泗阳县、泗洪县。但是，在数据采集中发现，在26个调查城市中存在食品药品监督管理局和市场监督管理局并存的现象，为保证数据的全面性与客观性，数据采集员对调查的26个城市中涉及的食品药品监督管理局和市场监督管理局进行了数据采集。

2.1.2 数据采集

为保证所获取数据的全面性，课题组的数据采集员以“食品”、“食品安全”、“食药监”、“监管信息”、26个县(市、区)“城市名称”为关键词进行组合检索，利用大数据挖掘技术和网页搜索技术，对26个调查城市食药监及其他相关政府网站进行了数据采集 (数据采样于2016年12月1日至12月10月之间进行。为保证数据采集结果的客观性，主要通过官方网站信息采集的形式，辅助采用电话调查的形式，对26个调查城市的食药监展开数据采集。数据采集表的填写由数据采集员直接负责，评分严格依据打分准则执行)。数据采集过程共涉及21866多个网页，检索数据量超过100万条记录，最终确定使用的数据量为3016个。

课题组借助德尔菲法、网络层次分析法和Super Decision软件，计算得到食品安全监管绩效评价指标的权重，见表3。

表3 食品安全监管绩效各项指标的权重

续 表

注：食品安全监管绩效指标的总权重为1。

2.2 模糊综合计算

根据采集的数据，综合食品安全监管绩效各项指标的权重，按照上述网络层次分析-模糊综合评价法的计算步骤，得到江苏省食品安全监管绩效得分、26个调查城市的食品安全监管绩效得分及其排名,见图3、表4、表5。

图3 调查城市的食品安全监管绩效得分

评价目标得分事前监管71.522事中监管65.103事后监管67.076整体67.176

表5 调查城市的食品安全监管绩效排名

2.3 结果分析

由表4可知，江苏省食品安全监管绩效整体得分为67.176，事前环节、事中环节以及事后环节监管绩效得分分别为71.522,65.103,67.076。表明江苏省食品安全监管形势总体问题处于可控阶段，与我国的食品安全监管现状一致。但是，政府在事前环节的食品安全风险监管、事中环节的食品召回监管以及事后环节的事故调查、总结监管方面存在不足，影响到江苏省整体食品安全监管绩效水平。

由表5可知，宝应县、高港区、新北区以及江阴市的食品安全监管绩效整体水平分别为76.970(排名1)、78.235(排名2)、74.218(排名4)、76.870(排名3)，在事前监管、事中处置以及事后处理3个评价维度，宝应县、高港区、新北区以及江阴市也表现出强劲的竞争优势。结合图3可知，上述4个调查城市在事前环节的食品安全公益宣传、食品安全国家标准公布、每年食品安全品种覆盖情况与抽检次数方面，事中环节的食品安全事故处置工作及时性、食品安全事故警示信息公布及时性和准确性方面，事后环节的食品安全事故处理及其处理信息公布、企业食品安全信用档案记录、食品安全事故责任调查公正性方面做得较好，认真履行了监管职能，对于其他调查城市具有示范作用。但是，在食品安全风险监测、评估和交流制度以及食品召回制度的建立和实施等方面，上述调查城市的监管工作略有不足。

由表5可知，昆山市、靖江区以及泉山区的食品安全监管绩效整体水平分别为60.250(排名24)，55.650(排名25)，53.985(排名26)，在事前监管、事中处置以及事后处理3个评价维度，昆山市、靖江区以及泉山区在调查城市中缺乏竞争力。结合图3可知，相比于排名靠前的调查城市，上述3个调查城市在食品安全责任强制保险投保、食品安全风险监测、评估和交流制度建立、食品召回制度的建立和实施、事故有关因素流行病学调查开展、事故溯源调查以及相关监管部门、认证机构工作人员失职、渎职情况调查方面的监管工作中存在缺失行为，直接影响到不同环节的监管绩效水平，最终拉低食品安全监管绩效的整体得分。

同时，由图3及表5可知，大丰区、云龙区的食品安全监管绩效整体水平分别为63.963(排名22)和64.240(排名20)。然而，上述2个调查城市在事前预防监管环节的绩效得分分别为76.713(排名6)，75.350(排名9)，排名远超事中以及事后监管环节的绩效得分，影响其示范效应。究其原因发现：大丰区和云龙区监管部门对于食品安全公益宣传、国家相关标准的公布较为重视，而食品安全相关监管制度在落实中出现偏差，对于相关责任的调查和追责也流于形式。同时，警示食品安全监管部门：食品安全监管涉及事前预防监管、事中处置监管以及事后处理监管，监管工作要做到事前、事中、事后监管并重，不同食品采取不同的监管方式，而不是强调源头治理就放松对事中、事后监管的重视，或者忽视风险监测评估体系的建立，出了事再监管。

除上述调查城市以外，课题组在调研中发现：由于食品安全监管改革工作在落实中出现偏差，导致部分调查城市的监管工作出现缺失现象，影响到各自的食品安全监管绩效得分，并拉低了江苏省的食品安全监管绩效水平，具体如下：第一，食药监和市场监督管理局多头领导存在。食药监局作为主要的监管主体，担负着综合协调、监督评价、实施风险监测与评估、参与制定食品安全相关事宜等方面的职责，保障着食品安全法规的贯彻实施，衔接着农业部和卫计委，最终促进和改善我国的食品安全监管水平。然而，在调研中发现：邗江区、宜兴市、江阴市、海安县、通州区、张家港市、天宁区、新北区、云龙区、大丰区只存在市场监督管理局，而高港区、宝应县、东海县、赣榆区、涟水县、扬中市、建湖区、丹徒区、建邺区在食品安全监管实践中，仍然存在着“食药监”和“市场监督管理局”共存的窘相，偏离了我国食品药品监督管理改革的方向，导致监管执行系统性、协调性差，影响到其监管绩效得分。第二，食药监官方网站监管信息更新缓慢。为了保障公众知情权，食药监要在官网上公布其监管信息，及时与公众沟通食品安全相关信息。然而，在调研中发现：高港区、宝应县、东海县、赣榆区、涟水县、扬中市、建湖区、丹徒区、建邺区、浦口区、金湖县食药监官网的信息更新缓慢，甚至部分调查城市食药监的监管信息还停留在几年前，给公众获取政府的监管信息带来了困难，影响到其监管绩效得分。第三，部分调查城市尚未建立食药监。在调研中发现：泗阳县、靖江区、泉山区、泗洪县、昆山市食药监尚未建立官方网站，对于一些监管信息的获取只能通过政府网站，或者运用网络爬虫技术检索到零散的监管信息，反映出监管部门的不作为，影响到其监管绩效得分。

3 结语

评价政府的食品安全监管绩效，有助于量化政府监管效率，助推政府全方位加强监管，提高食品安全治理水平。为研究江苏省食品安全监管绩效水平及影响因素，本文随机选取江苏省26个县(市、区)为样本。通过构建食品安全监管绩效指标体系，借助网络层次分析-模糊综合评价模型，从而对江苏省食品安全监管绩效状况进行了详细分析，实证结果表明：江苏省食品安全监管绩效达到合格水平，但是事前环节的食品安全风险监管、事中环节的食品召回监管以及事后环节的事故总结监管存在一定程度的监管缺失现象。此外，在调研中发现：食药监改革并未达到理想结果，食药监和市场监督管理局的“多头领导”现象较为普遍，食药监官方网站对于监管信息的更新缓慢，部分调查城市尚未建立食药监官方网站。

本研究通过构建食品安全监管绩效“三维”评价体系，进而展开对26个调查城市监管绩效的评价，能够更清晰、准确地评判各调查城市食品安全监管能力的强弱，对日后江苏省食品安全监管政策的实施与调整具有重要参考意义。食品安全监管作为一项繁杂的系统工程，本文所提出的评价体系只是粗略构建了指标体系和模型框架。下一步的工作将继续论证、完善评价体系，同时扩充样本规模，对江苏省下属的一百多个地级市、市辖区、县级市以及县开展全面的调研，以期更加准确地反映江苏省的食品安全监管绩效状况，为食品药品监督管理部门提供决策参考。

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StudyonPerformanceEvaluationofFoodSafetySupervisioninJiangsuProvince

WANG Shuai-bin, WANG Ji-ning*, MA Bai-chao, WU Xue-qin

(School of Economics and Management, Nanjing Tech University, Nanjing 211816, China)

The evaluation of the government's food safety supervision performance helps to quantify the efficiency of government regulation and boost the government to strengthen supervision in all directions to improve the level of food safety governance. In this paper, the food safety supervision performance index is constructed by literature analysis method, and the food safety supervision data of 26 counties (cities and districts) in Jiangsu are collected by using large data mining technology. With the help of network hierarchy analysis and fuzzy comprehensive evaluation model,make an evaluation and analysis on the performance of food safety supervision in Jiangsu Province. The results show that the performance of food safety supervision in Jiangsu Province has reached the qualified level, but the prior links of food safety risk regulation, the incident in the food recall supervision and the incident after the accident summary supervision have a certain degree of lack of supervision. In addition, the survey finds that food and drug reform does not achieve the desired results, the "multiple leadership" phenomenon of food and drug administration and market supervision administration is more common,regulatory information updates slowly in food and drug supervision official website and part of the survey city has not established food and drug supervision yet.

Jiangsu Province；food safety；performance evaluation；analytic network process; fuzzy comprehensive evaluation method

TS201.64

A

10.3969/j.issn.1000-9973.2017.12.037

1000-9973(2017)12-0166-08

2017-08-01 *通讯作者

国家社科基金重大招标项目(12&ZD204)；江苏高校哲学社会科学重点项目(2017ZDIXM074)

王冀宁(1965-)，男，教授，博士，研究方向：食品安全管理、管理科学与工程。