放鸡岛旅游航线海事监管的对策与思考

周超

摘 要：近年来，陆岛旅游发展势头良好，大量客船投入到陆岛旅客运输当中，给海事的监管带来了新的压力。本文从典型陆岛旅游航线——放鸡岛旅游航线着手分析，探讨当地海事部门所采取的监管对策与措施，并对如何进一步做好陆岛旅游航线监管工作提出了思考与建议。

关键词：陆岛旅游 海事监管 问题 对策

1.前言

陆岛旅游航线具有民生关联度高、社会敏感度高的特点，一旦发生事故，极易造成人员伤亡，产生重大社会影响。旅游航线安全监管的重要性不言而喻，从近年来“东方之星”游轮倾覆等事故的发生及处理结果来看，相关海事执法人员在事故追责中付出了沉重的代价。这就要求海事部门必须把握旅游航线的客观规律，进一步拓展监管理念，针对性地做好监管措施和服务举措，深化旅游航线管理机制，以达到科学监管的目的。

2.放鸡岛旅游航线基本情况

放鸡岛旅游风景区是茂名市唯一的海岛旅游景区，目前该景区投入使用的客运船艇有高速客船1艘，普通客船2艘，交通艇7艘，最大的客船一次可载客143人，每年运送旅客22万人次以上。放鸡岛旅游航线是游客在陆地与海岛之间往返的唯一途径，航线长度约7.5海里，属于典型的陆岛旅游航线。

作为陆岛旅游航线，放鸡岛旅游航线具有其独特的一面。一是人员密度大，旅客运输集中在狭窄航道内，使得该航线的船艇活动密集；二是旅游淡旺季航线运营情况区别大，旅游旺季时，旅客蜂拥而至，客船一直处于满负荷状态，而在淡季时，游客骤减，大部分客船基本上处于停航状态；三是天气影响大，时常受到台风、雷雨大风、南海雾季等特殊天气的影响。基于这些特点，放鸡岛旅游航线安全平稳营运所需的内外条件要求较高，主要表现为：对船员配备要求比较高，对从业公司管理制度要求比较高，对通航环境要求比较高，对应急救援力量要求比较高。

3.对放鸡岛旅游航线监管中遇到的问题

在近年来海事部门对放鸡岛旅游航线的监管中，陆续发现了存在的一些问题，具体表现在以下几方面：

（1）船员适任方面

放鸡岛旅游航线的船员配备长期以来存在着以下几个问题：一是船员整体素质不高，管理级船员的年龄偏大，根据海事部门近年统计，放鸡岛船员队伍保持在30至40人左右，其中 60%以上船员为高中以下文化程度。大部分船员没有经历过正规的理论学习和技能培训，理论知识相对匮乏，安全和法律意识差，同时，素质水平相对较高的船员往往会找机会跳槽到待遇更好的地方，就使得船员整体水平更加不稳定；二是船员招收困难，一名船员离职后，很难马上从社会上招聘到合适的船员填补配员空缺，在运营高峰期时，容易产生船舶配员不足的情况，对海事安全监管造成了比较大的压力。关于这些问题，究其原因，主要是船员工资偏低，有能力的持有证书的高素质船员一般不把放鸡岛旅游航线船舶作为工作首选；其次是陸岛周边地区的船员教育资源不够，本地船员匮乏，导致可招船员数量不足；再次，对船员针对性培训的密度和力度不够，不能快速提高其素质。

（2）公司管理方面

经营放鸡岛旅游航线的蓝凤凰公司是家族式台资公司，专业性不强，对安全生产的重视和投入不足。公司管理人员对船舶和通航等相关方面不熟悉，安全意识比较薄弱。同时按照国家法规规定，该公司无需进行体系化管理，因此公司没有行之有效的标准化管理制度，导致在实际生产经营中，容易出现管理不到岗、责任不到人、计划无常态的情况，给海上人命安全和防止船舶污染水域带来严重的隐患。

（3）通航条件方面

放鸡岛旅游航线船舶营运路线处于博贺港主航道，载客船舶在放鸡岛公司码头与岛上码头之间活动。当前影响放鸡岛旅游航线通航安全的主要因素有以下几点：一是大量渔船穿梭航道。由于放鸡岛公司所处的博贺港为广东省大型渔港，港内有数量众多的渔船从事生产，非休渔期时段每天约有100艘次的渔船经航道进出港口，在旅游航线运营旺季，各类船舶进出频繁，容易产生商船渔船碰撞事故；二是碍航行为屡禁不止。航道内水下捕捞行为十分活跃且缺乏管理，水下捕捞活跃时期每天有数十至上百条摸螺船集中在一小段航道水域内，严重阻碍船舶航行；三是旅游航线客船船员专业素质不足。主要表现在安全意识不强，不能严格遵守操船规定，时常为抄近路赶时间而驶出航道，产生安全隐患。

（4）监管执法方面

对于旅游航线的监管，海事部门在工作中难以把握两个关系。一个是难以处理对旅游公司监管与服务的关系。海事部门需要严格执法，贯彻落实国家法律法规，但是也需避免因强硬执法而造成行政相对人营运困难，近年来，放鸡岛旅游航线受经济大环境影响，发展有所放缓，经营压力增大，这需要海事部门在监管过程中能够协助行政相对人解决遇到的困难，为服务地方经济发展提出并落实具体措施。另一个是难以处理与边防、渔政及地方政府部门的关系，对旅游航线的监管涉及到多个部门的职能，需要与其他部门统一思路，密切合作，统筹协调，如果海事部门陷入单兵作战，将使监管工作事倍功半。

4.海事部门监管对策

当地海事部门在长期对放鸡岛旅游航线的监管过程中，针对监管工作重点，结合航线实际情况，开展深化管理，并以此提出了实现“船员本地化、管理标准化、检查常态化、责任社会化、航道通畅化、旅游文明化”的监管思路，形成了一套监管与服务并行的行之有效的监管模式。

（1）努力实现船员本地化

一是加大船员培训力度，充分利用海事部门的职能优势，为旅游公司创造更多的船员培训、考试机会。二是结合周边地区渔业从事人员较多的特点，协助旅游公司推出本地船员招聘计划，吸引本地船员的加入，减少船员流失率。三是协助旅游公司与航海类高校联系，争取每年从高校应届毕业生中录取部分本地户籍船员。endprint

实施船员本地化措施以来，放鸡岛旅游航线船员队伍逐步稳定，目前共有船员35人，全部为茂名、阳江、湛江等附近区域人员，人员流失现象得到了极大遏制。

（2）有效推进公司管理标准化

一是建章立制，帮助旅游公司推进标准化管理。充分发挥海事部门的专业优势，帮助公司建立科学管理体系和各类安全管理制度。二是实施党员挂点服务船公司制度。派出党员技术骨干挂点到公司。通过面对面交流，点对点检查，互相交流促进，有针对性的解决船舶管理的技术问题，实现公司文化、海事安全理念互相渗透。

据统计，在推进公司管理标准化的过程中，旅游公司在海事部门协助下，共计完善完成应急方案、安全措施等各类管理文件24份，有效提升了在保护旅客生命财产安全和海洋环境方面的能力。

（3）全面实现海事检查常态化

一是电子巡航。利用广东海事局智慧海事平台、CCTV、AIS、VHF等设备，对放鸡岛旅游航线实施跟踪监控，防止客运船舶不按航路行驶，防止出现危险对遇局面。二是实施对客运船舶日叮日检制度。强化对客运船舶进行日常性检查，特别是利用近期船舶进出港报告制和船舶开航前自查制度的出台，通过高频度的叮嘱和检查，提高船舶安全适航性。三是坚持开航前检查制度。每天对客运船舶开航前检查。对客运船舶的载客情况、配员情况、重要设备等进行重点核查。四是结合各类专项检查。加强对旅游航线船舶技术状况、船员履职能力等方面的检查力度。五是注重季节性安全监管。结合防抗冬季寒潮大风等季节性安全监管工作，及时发布危险天气预警和安全提醒信息，督促落实各项应急预案及计划。

（4）争取实现监管责任社会化

一是坚持季度安全报告制度。每季度定期向地方政府部门专题报告放鸡岛旅游航线安全管理隐患。二是与渔政、边防等相关职能部门建立联动机制。不定期开展联合巡航执法，严厉打击违法碍航行为。三是与旅游公司建立安全约谈机制。针对执法过程发现的各类问题，及时与公司沟通交流，促使公司落实安全生产职责，消除安全隐患。

（5）全力维护航道航路畅通化

一是建立季度安全联席会议制度。每季度组织海事、渔政、边防、旅游公司等单位，召开季度安全联席会议，着力解决航道安全问题。二是严格落实船舶报告制度。要求辖区所有客船、商船、施工船舶等做好船舶动态报告，确保掌握航道实时情况。三是扎实开展现场巡航，在巡航计划的制定中重点加强对旅游航线航道的巡航巡查力度，将海事巡航与联合巡航执法相结合，充分发挥现场执法的作用。

（6）全面打造陆岛旅游文明化

一是航行文明。督促旅游公司所有客运船舶船员，履行船员职责，落实船员责任。每天检修航行、消防、救生、通讯等设备，确保船舶航行安全；协助旅游公司制订船舶离靠泊作业制度，科学指挥客运船舶靠离泊。二是服务文明。加强旅客上下船舶安全引导，确保游客登船、离船安全有序；利用船舶电视设备，滚动播出安全航行教育片；在候船休息室、趸船码头、链桥等部位树立明显的引导、警示标识，时刻提醒旅客注意安全。

5.對进一步做好陆岛旅游航线监管工作的思考

在海事部门“船员本地化、管理标准化、检查常态化、责任社会化、航道通畅化、旅游文明化”的监管推动下，放鸡岛旅游航线近年来有效满足船舶适航、船员适任、通航有序等方面的要求，在此监管模式下实现了多年零安全事故的目标，但是可以看到，海事部门为此做出了大量的服务性工作，海事监管人员付出了很多本职工作之外的努力。如何更好更有效率地强化陆岛旅游航线监管，笔者经过认真思考与研究，提出以下几点对策：

（1）出台陆岛船舶安全管理体系，加强公司管理

根据《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》规定，国内跨省航行载客定额50人及以上的客船才需要纳入体系管理，像放鸡岛旅游航线蓝凤凰公司这类公司无需进行体系化管理，但陆岛旅游客运量巨大，船舶活动频繁，如没有管理体系的支持，公司管理没有标准化的制度而得不到有效执行，将会给海上人命安全和防止船舶污染水域带来严重的隐患。如果参照《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》管理模式，结合陆岛运输实际情况，适当降低标准，出台陆岛运输船舶安全营运和防止污染管理规定，将符合要求的船舶与公司纳入管理范畴，实行一年一审核的制度。此举可以使运营旅游航线的公司管理规范化，必将大大提高陆岛旅游航线的整体管理水平，为其营运安全提供有力保障。

（2）把应急救援能力建设落到实处

考虑到陆岛旅游航线民生关联度高、社会敏感度高的特性，对陆岛旅游客船的应急救援能力建设应当放在优先级较高的位置。首要一点是要时刻保证足够的外部应急资源，确保任何情况下都满足应急救助的要求。其次要加强内部应急能力管理，要切实做好对客船各类应急演习的监督，避免演习走过场，保证船员应急反应能力合格，要加强对客运公司应急预案的把关，促使各应急预案符合当地航线、水文、气象实际情况。

（3）建立科学的应急撤离机制

目前在陆岛旅游航线监管中，监管部门时常要面对应急撤离的问题，以放鸡岛旅游航线为例，该航线地处南海，台风多发，且台风季节通常是旅游旺季，在台风影响范围到来时，滞留在岛上的旅客人数众多。台风来临时旅客滞留岛上与乘船撤离都面临着一定的风险。能否从岛上撤离游客，何时可以从岛上撤离游客，各政府职能部门往往意见不统一，造成现场指挥的混乱。如果能建立一套应急撤离机制，对台风季岛上旅客撤离问题明确一个科学的应对机制，将会有效提高旅游航线防台工作的效率。

（4）切实加强职能部门间统筹协调

做好对陆岛旅游客运的监管，需要辖区内各海洋职能单位密切配合，通力合作，特别是在防止商渔船碰撞、打击水下捕捞碍航行为等方面，海事的能力较为有限，而在现实的管理过程中，出于各式各样的原因，各个海洋职能部门的监管重点不统一，难以形成合力。如果由地方政府牵头组织来统筹协调各个海洋职能部门，形成长效的合作机制，按照行政职能范围将航行安全的责任落实到各个单位并加强问责，将会极大增强旅游航线的运行安全，也对整个辖区的海上安全稳定产生积极的作用。endprint