我国政府防灾减灾救灾区域协作的重塑

李杏果

摘要：灾害具有外溢性、扩散性和跨区域性特点，基于属地开展防灾减灾救灾工作与灾害发展属性不相契合，由此导致灾害管理失灵。整体性治理理论倡导通过合作，解决复杂的公共问题，契合了我国防灾减灾救灾体制机制重构的现实需求，为我国防灾减灾救灾区域协作提供了理论支撑。我国目前防灾减灾救灾区域协作无论在范围上还是程度上均比较有限，防灾减灾救灾各自为政的现象未得到根本性突破。防灾减灾救灾体制机制改革需要重视区域协作这一重要因素和薄弱环节，通过理念变革、制度创新、模式重塑、组织整合和治理机制整合，实现防灾减灾救灾区域协作的制度化和常态化，推动灾害从属地管理走向整体性治理，以真正提升政府防灾减灾救灾能力。

关键词：防灾减灾救灾；区域协作；整体性治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）06-0017-07

引言

我国灾害种类繁多，影响地域广，发生频率高，给国民经济和社会发展带来严重损失。党中央和国务院高度重视防灾减灾救灾工作，明确提出要通过多种举措，切实提高政府防灾减灾救灾能力。

文献回顾表明，我国防灾减灾救灾研究起步较晚，早期研究主要集中于自然科学领域，关注的是防灾减灾救灾的科学技术，尤其是灾害的成因与特征研究[1]。罗晓玲等研究了厄尔尼诺现象诱发的气候变化异常和农业气象灾害的特点和规律[2]。

广东省防汛防旱防风总指挥部探究了水旱风灾害形成的机理和基本规律[3]。刘仲桂在系统收集整理南方主要江河洪涝灾害资料的基础上，分析了洪涝灾害的成因及演化规律[4]。李福等从流域降雨特征、产汇流条件、人类活动影响等方面分析了松、嫩两江流域1998年洪涝灾害的成因[5]。2003年“非典”爆发，尤其是2008年汶川大地震之后，防灾减灾救灾的社会科学研究才逐渐增多，灾害管理开始受到学界重视。郑功成指出，我们长期以来重视的是各种技术方案与手段，缺乏先进的防灾减灾理念与健全的防灾减灾制度，以及宏观系统的筹划与对各种灾害问题的综合治理，这是造成国民灾害意识薄弱和灾害或风险管理机制不合理的根本原因。他主张将综合防灾减灾上升为国家战略，用新的发展理念来指导防灾减灾实践[6]。童星指出，防灾减灾是社会治理的题中之意，应以社会治理优化防灾减灾，实现防灾减灾主体的多元化、防灾减灾手段的多样化、防灾减灾过程的人性化、防灾减灾基础的科学化、防灾减灾路径的合理化、防灾减灾体系与能力的现代化[7]。防灾减灾救灾能力的提升，是一个系统工程。区域协作对提升政府防灾减灾救灾能力具有重要意义，2017年中共中央、国务院《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》指出，应探索建立包括京津冀、长江经济带、珠江三角洲等在内的区域协同联动制度。国务院办公厅印发的《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》也强调完善区域防灾减灾救灾体制机制。防灾减灾救灾区域协作成为学术界和实践界关注的热点问题。

一、 防灾减灾救灾属地管理与灾害发展规律之间存在张力

我国防灾减灾救灾管理传统上坚持分级负责、属地管理，其基本模式是“条块结合、以块为主”，即基于地理分割和行政分权，根据灾害的严重程度，中央政府进行统筹支持，防灾减灾救灾主要由辖区内地方政府发挥主体作用，承担主体责任，其行动范围与所管辖地域严格对应，不能逾越。这种管理体制从表面上看毋庸置疑，但進一步研究发现，防灾减灾救灾属地管理与灾害发展规律并不符合。现实中的灾害往往不局限于特定行政区划，而是具有外溢性、扩散性和不可分割性特点，跨越行政区限，影响多个地区。这包括三种情况：第一，灾害的发生，一开始就超越行政区划，直接涉及两个或两个以上行政区。我国地震主要分布于新疆西北部、四川西部、西藏南部、甘肃南部以及华北地区等[8]，其中，云南四川地区、新疆甘肃地区、华北地区地震灾害风险较大。我国已发生的破坏性大地震和现今的地震重点监视防御区大多位于二省、三省乃至数省（市、区）的交界地区[9]。台风灾害主要分布在福建、浙江、上海、江苏等沿海地区。洪涝灾害主要发生在长江、淮河、黄河等大江大河流域地区，跨越多个行政区。第二，一种灾害初始可能发生于某一特定行政区内，但由于灾害具有扩散性，以灾害链的形式呈连锁反应，引发多种次生灾害，使得灾害的影响范围不断扩大，跨越行政区划，成为区域灾害。工厂爆炸引起毒气泄漏，蔓延至周边行政区；核电站事故引发核泄漏，辐射邻近省份；工业事故导致河水污染，影响多个行政区等。第三，随着我国区域之间联系的密切，人员跨区域流动性增多，灾害在区域间扩散蔓延的可能性增加。典型的是突发公共卫生事件，如SARS危机。防灾、减灾、救灾可以看作是政府为公民提供的公共物品。从物品理论出发，这些跨区域灾害属于区域性公共物品（Regional Public Goods）[10]（p.74），当然不同灾害的外溢性范围不同，可能跨越县、市、省、国家甚至大洲等。

针对跨区域性灾害，基于属地开展防灾减灾救灾工作与灾害发展属性不相契合，由此导致灾害的非科学管理和管理失灵。其原因是，在属地管理模式下，灾害治理的成本与收益往往不一致，出现了外部性。一个行政区对传染病的得力控制措施使邻近行政区受益它却不用承担这种收益所支付的成本；相反，一个行政区对传染病控制不力会导致传染病蔓延至相邻行政区，加重相邻行政区的灾害应对成本和负担。外部性和“搭便车”现象的存在，使得传统上“条块结合、以块为主”的属地管理模式无法应对灾害频发的挑战。

为克服这种画地为牢、各自为政管理模式的弊端，提升防灾减灾救灾的整体绩效，必须按照管辖权与管辖事务范围一致的原则，在目前灾害属地管理的基础上，根据灾害特点和发展规律，开展区域内不同地方政府间的防灾减灾救灾协作，这是对灾害进行科学管理的需要。我国灾害处于高发态势，与灾害管理的强大社会需求相比，灾害的经费投入相对紧缺。通过区域协作，协调、整合和优化区域内的防灾减灾救灾资源，实现区域内资源的统筹使用、优势互补，有助于减少各自为政背景下重复建设导致的资源浪费，实现资源的互相促进和价值增值，降低防灾减灾救灾的成本。而且，通过区域协作和联合攻关，还有助于形成防灾减灾救灾合力，提升灾害治理整体效果。endprint

二、整体性治理理论：政府防灾减灾救灾区域协作的理论支撑

20世纪90年代末在西方发达国家公共管理领域兴起的整体性治理（Holistic Governance）理论倡导通过制度化合作，解决复杂的公共问题[11]，契合了我国目前防灾减灾救灾体制机制重构的现实需求，为我国防灾减灾救灾区域协作提供了理论支撑。

整体性治理理论是在反思和弥补新公共管理导致的部门化、碎片化和裂解性基础上逐渐形成的一种全新治理理论，其代表人物是英国学者安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）、佩里·希克斯（Perry 6）、帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）、澳大利亚学者彼得·威尔金斯（Peter Wilkins）、荷兰学者克里斯多夫·波利特（Christopher Pollit）等。与整体性治理类似的用语包括“整体性政府”（Whole of Government）、 “网络治理”（Governing by Network） 、“协同型政府”（Joined-up Government）等。

在整体性治理理论看来，20世纪七八十年代兴起的新公共管理运动过度追求市场效率、管理主义和工具理想，导致管理的“碎片化”，产生沟通缺乏、各自为政、重复浪费、项目和目标冲突、服务质量差等弊端[12]（p.48）。新公共管理无法帮助政府解决复杂性和不确定性问题带来的挑战[13]。作为替代性范式的整体性治理强调以公民需求为导向，充分利用信息通信技术，对政府的组织结构、服务提供、决策和执行进行协调与整合，通过改变政府内部“碎片化”的制度结构，跨界合作，实现复杂性和不确定性背景下政策的一致性和无缝隙公共服务提供。与新公共管理重竞争轻合作、重部分轻整体的特点不同，整体性治理理论强调协调和整合，从而实现政府各层级和各部门之间的协调统一和高效运转。

协调是指通过外力使组织中分散的要素发生联系并配合适当。协调是政府活动的基本问题，政府活动有效协调是保障政府高效运作、提升绩效的关键。协调意味着通过政府机构间联合性工作和整体性工作，通过信息系统、对话、共同规划和决策过程，实现行动者之间的协调、行动者与合作网络的协调[14]。协调有助于克服部门主义、各自为政。整合的目标是为公民提供能满足需要的、无缝隙的公共服务，这是整体性治理的最高境界[12]（p.34）。整合包括三个维度（参见图1）。一是层级整合。层级包括全球、大洲、国家、地区和地方五级。层级之间通过网络技术和相关协议解决共同面临的问题。二是功能整合。功能可以是组织内，也可以是组织间。三是公私之间的跨部门整合。这意味着公共服务可以在公共部门、私人公司或志愿组织之间进行整合，从而推动公私伙伴关系的发展[12]（p.29）。

作为整体性治理的两个“引擎”，协调与整合相辅相成。如果把整体性治理比喻为圆桌谈判，“协调”就是通过推进多方努力进行有效沟通、共商议题，达成对某一问题的一致看法，为整合创造良好的条件；而“整合”就是指圆桌上的各方参与者依据达成的共识，制定相关政策并合力付诸实施的过程[15]。通过协调和整合，可以达到以下四个目的：“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[16]整体性治理理论拓展了公共管理的空间，为政府治理中协作问题的解决指明了方向。

三、我国政府防灾减灾救灾区域协作存在的问题

面对日益增多的区域性灾害，国内一些地方开始意识到防灾减灾区域协作的重要性，并尝试着进行防灾减灾救灾的区域协作。

目前的探索包括三种类型：一是基于灾害风险区的地域协作，如地震区、干旱区、森林防火区的区域协作；二是基于流域的区域协作，如渤海海域船舶污染区域协作、长株潭湘江枯水期环境污染应急联动；三是基于经济区的地域协作，如泛珠三角灾害应急区域协作等。

从整体上看，我国防灾减灾救灾区域协作无论在范围上还是程度上均比较有限，诸多问题的存在限制了区域灾害综合治理的效果。

（一）区域协作意识薄弱，区域防灾减灾救灾缺乏整体合作规划

在防灾减灾救灾工作中，我国的管理模式是基于属地的层级管理，我国已经建立起中央-省-市-县灾害四级响应制度，灾害管理重视的是中央-地方的“纵向到底”。这种传统的行政管理模式形成了灾害治理中的行政区划思维定式，往往在行政区内考虑防灾减灾救灾，灾害信息、决策指挥、灾害应对等主要通过自下而上或自上而下的纵向途径运行。区域内地方政府画地为牢、各自为政，竞争意识远远强于合作意识，关注自身利益多于区域利益，对跨区域灾害、防灾减灾救灾跨区域协作缺乏必要的认识，没有意识到应从更广泛的地域、基于灾害影响范围进行灾害治理。区域协作意识薄弱导致现实工作中大多数部门对本行业防灾减灾救灾区域协作缺乏整体性规划和决策，区域协作短缺，集体行动失效，出现灾害治理的 “公地悲剧”和治理不力。

（二）区域协作缺乏顶层设计和法律保障，合作制度化水平低

美国学者安德森指出，在没有法律约束或法律约束不够的条件下，政府机构在管理活动中很可能追求自身利益最大化。我国目前防灾减灾救灾区域协作发展滞后，在很大程度上是因为国家层面缺乏顶层设计和法律保障。《突发事件应对法》规定，突发事件涉及两个以上行政区，应对工作可以由上一级人民政府共同负责。这为开展跨区域协作提供了依据，但对协作主体在突发事件应对中的权责分配、运作规则、处置程序、技术标准、保障经费等，还缺乏相应的制度规范。水污染防治、海上交通安全、传染病防治等专业领域的法律法规对加强区域防灾减灾救灾协作尚缺乏明确规定。国家总体应急预案、部门预案、专项预案及地方预案对灾害跨区域协作的规定也比较少。新发布的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》等政策文件仅提及应完善区域防灾减灾救灾体制机制，而尚未對具体制度设计给予明确规定。实践中，个别灾害主管部门如地震、水利、环保等意识到这一问题，近些年做了相关规定，但相对纷繁复杂的灾害而言，这些规定所占比重还比较低。尽管一些地方进行了区域协作实践，但多停留在非正式层面或政府联席会议的层面；即使签署了区域合作协议，但这些协议的层次和效力均比较低，政治权威性不足，影响范围有限。制度有助于在各行为体之间形成稳定的合作预期，顶层设计和法律制度的缺乏不利于构建区域内各灾害主体间合作的动力机制，限制了防灾减灾救灾区域协作的深入发展，导致目前防灾减灾救灾区域协作制度化水平低。endprint

（三 ）缺乏常设的区域协作协调机构，区域协作范围和内容有限

我国很多灾害的治理没有常设的区域协调机构。一旦发生跨区域灾害，政府往往临时在各相关区域抽调人员，组成临时性区域协调机构。灾害事件处理完毕，指挥部即宣布解散，相关人员返回原工作岗位。这种 “危机应对式”和“运动式”管理模式对突发事件应对可能是有效的，但这种效果只是阵发的、短期的、不具有可持续性。由于缺乏常设的区域协作协调机构以及配套的保障机制，防灾减灾救灾无法搭建稳定的区域资源共享平台，无法组建常规的防灾减灾救灾队伍，无法形成持续的防灾减灾救灾区域协作经验，无法实现防灾减灾救灾学习能力的不断提升。除缺乏常设的区域协作协调机构外，我国防灾减灾区域协作还存在范围不广和内容有限的问题。一方面，防灾减灾救灾区域协作目前仅涉及有限的灾种，涵盖面很窄，往往局限于某一种特定的灾种；或者仅涉及几个灾种，很少涵盖众多跨区域灾害，这就意味着区域协作的范围还有待扩展。另一方面，目前区域防灾减灾救灾的内容还比较单薄，针对的多是应急联动，即灾害出现之后的协作，对灾害全过程缺乏统一筹划和管理，尤其是忽视预防性合作。预防胜于治疗，防灾胜于救灾，对区域预防性合作的忽视制约了灾害治理整体效果的提升。

（四）区域协作管理机制不健全，合作尚未实现常态化

建立健全、稳定的管理机制，规范区域协作流程，有助于实现区域协作的常态化和可持续发展。虽然一些地区达成了跨区域灾害治理合作协议，但协作的管理机制还不健全、不完善，由此导致区域协作过于松散，无法实现常态化，降低了区域灾害治理效果。首先，区域协作的信息共享机制不健全。灾害信息主要在纵向流动。灾害出现后，一般是逐级上报，下级反映给上级或中央，上级或中央做出决策后反馈给下级，地方政府横向间缺乏及时的信息沟通和共享机制，降低了灾害管理效率。其次，区域协作缺乏配套的激励约束机制。在属地管理模式下，灾害治理的绩效主要体现在行政区内，现有的绩效考核体系在划分行政区的基础上进行，跨区域合作并未纳入绩效考核。这种制度设计强化了地方政府的辖区意识和各自为政。最后，利益协调机制不健全制约区域协作实效。良好的利益协调机制有助于实现区域内各主体间平等协商、互利共赢和持续合作。我国目前的区域协作还主要停留在技术合作层面，实质性利益协调较少涉及，有效的利益协调机制尚未建立，由此导致防灾减灾救灾中的成本收益不对等和“搭便车”现象，地方政府相互推诿争议不断，灾害治理区域协作出现动力消解。

四、通过整体性治理，重塑我国政府防灾减灾救灾区域协作

防灾减灾救灾体制机制改革需要重视区域协作这一重要因素和薄弱环节，通过理念变革、制度创新、模式重塑、组织整合和治理机制整合，实现防灾减灾救灾区域协作的制度化和常态化，推动灾害从属地管理走向整体性治理，以真正提升政府防灾减灾救灾能力。

（一）防灾减灾救灾理念变革：从属地管理走向整体性治理

灾害区域治理是针对灾害的复合治理、共同治理和整体性治理，这就需要在区域内形成整体性治理以及区域协作的共识。“区域不仅是一种地理事实，而且是一种集体意识。”[17]（p.106）要提升政府防灾减灾救灾能力，政府官员要认识到，灾害具有多样性和复杂性，有效的防灾减灾救灾，不能受行政区划的限制单兵作战，必须从灾害的属地管理走向整体性治理，遵循灾害的机理，明确按照灾害的影响范围确立政府灾害治理行政权力的原则，从封闭走向互动，从竞争走向合作。政府高层官员需要具有前瞻意识，应充分认识到，区域防灾减灾救灾体系的建立是提升政府防灾减灾救灾能力的必由之路，通过高层自上而下作用的有效发挥，助推整个政府系统内部整体性治理与区域协作意识的形成。

（二）防灾减灾救灾制度创新：为区域协作提供政策支持

在政府防灾减灾救灾整体性治理和区域协作意识提升的基础上，要不断进行整体性治理的制度创新，对灾害治理区域协作进行顶层设计和明确规定，

从而为区域协作提供政策支持和制度保障。美国重视从制度层面保障区域协作。《密歇根州突发事件治理法案》第410款规定：自治市和县可以与其他县、自治市、公共代理机构、民族国家联盟或者私人部门代理，或者其他所有实体达成相互救援或者互惠救援协议[18]。日本政府制定《大规模地震对策特别措置法》，在法律层面界定大规模地震应急联动，并规定了具体的管理方法，进行规范化管理[19]。我国需要通过修改《突发事件应对法》以及灾害其他相关法律、应急预案等，对灾害治理区域协作所涉及的权责分配、运作规则、协作程序、技术标准、保障经费等关键问题进行专门规定，形成制度性合作规则，从而使区域协作具有权威的政策支持和制度保障。

（三）防灾减灾救灾模式重塑：建立“多层次、网络状”整体性治理体系

由于灾害影响范围不同，涉及多个层级的政府；灾害种类繁多，管理涉及多个政府部门；灾害治理过程复杂，包括风险评估、预防、监测预警、救灾抢险和安置重建等环节。因此，在模式选择上，可以依据灾害的属性和特征、影响范围、严重程度、政府的管理要求和管理能力、公民的灾害治理需求，从不同视角出发进行区域协作探索。例如，在进行灾害风险因子及脆弱性分析、灾害风险绘图的基础上，可以建立基于灾害风险区的区域防灾减灾救灾合作机制；在存在江河湖海的区域，根据流域、海域的范围构建区域防灾减灾救灾合作机制；在人员流动性强、互动频繁的经济区，可以根据经济区内各地方所面临的灾害类型建立相应的区域防灾减灾救灾区域協作机制。这些多层次、多范围、多维度、多形式的区域协作模式之间相互影响、相互作用，最终形成与灾害属性和发展规律相契合、与我国国情相适应、与政府灾害治理现代化要求相吻合的网络状区域协作体系。在区域协作内容上，除进一步强化信息通报、联合应急救援外，协作应不断向灾害预防、灾害治理资源共建、人才培养、应急产业发展等方面拓展，建立区域灾害救援专业队伍和资源共享平台，重视区域灾害预警、灾情会商，举行区域联合防灾减灾救灾演练，进行区域内联合预防，实现常态化防灾减灾救灾区域合作。endprint

（四）防灾减灾救灾组织整合：建立常设的区域灾害治理协调机构

常设的区域协作协调机构有助于实现灾害的全过程管理和整体性治理。区域协调组织在西方国家有两种类型：中央政府设立专门的区域协调组织；区域与区域之间选派代表、自发组成区域协调组织。美国联邦应急管理局（FEMA）是联邦层面负责灾害管理的专门机构，隶属于国土安全部。联邦应急管理局的总部位于首都华盛顿，此外，它还在波士顿、纽约等城市设立十大区域办公室，每个区域办公室负责几个州，帮助各州开展防灾减灾救灾工作，并对跨州的区域灾害进行协调和联动①。南海岸空气质量管理局是美国加州部分地方政府自发成立的区域协调组织。该组织由参与的地方政府代表组成委员会，专门负责南加州空气污染治理，统一监督污染物排放，共同分担治污成本，协调地方政府间利益矛盾，提出大气污染防治建议。我国现行行政体制下，两种方式均可以采用。在中央层面，主管各灾种的中央部门可以设立专门的区域协调办公室，专门负责跨区域防灾减灾救灾相关协调和整合事宜。在地方层面，鉴于最彻底的组织变迁，如成立区域政府还存在一定困难，区域各政府间可通过联合、联盟[20]等手段成立区域协调委员会，负责跨区域事务的协调和整合，通过区域协作治理区域性公共物品，促进区域公共产品成本与收益的一致化，减少外部性和“搭便车”现象。这不是地方政府间简单的联合或联盟，而是横向的政府组织机构集合体，其宗旨是通过协调与合作，促进区域公共事务综合治理[21]。通过纵向和横向两个方面跨区域协调组织的建立，为防灾减灾救灾区域协作提供组织保障。

（五）防灾减灾救灾治理机制整合：推动防灾减灾救灾区域协作制度化和常态化

在对区域内各防灾减灾救灾机构进行合并困難的情况下，通过治理机制实现联合阻力更小，也容易实现预期效果，因此，要强化防灾减灾救灾区域治理机制的构建，推动防灾减灾救灾区域协作不断走向制度化和常态化。第一，基于区域协作的类型，签署防灾减灾救灾区域协作协议，建立区域合作机制，确保灾害治理中风险评估、预防、监测、信息发布和预警、应急演练、区域救灾、调查评估、安置重建等工作在区域内实现制度上、组织上的无缝对接，推进防灾减灾救灾区域协作走向制度化、程序化与整体化。第二，搭建防灾减灾救灾区域资源共享平台。资源共享平台是促进区域协作从“运动式”走向制度化和常态化的保障。该共享平台应包括信息、物资、设备、人力资源等方面。基于该平台，区域内各政府间要经常性地进行信息沟通、灾情监测、应急演练、专业救援队伍培训共享和一体化管理，为灾害出现时应急联动奠定基础。第三，建立区域防灾减灾救灾的利益协调机制。在区域协作协议中，不仅规定协作的宗旨、原则、领域、内容和协作方式等，更对协作的权利、义务、成本分担、利益共享以及冲突解决方式等予以明确规定。通过健全的利益协调机制，减少交易成本，增进合作动力和绩效。第四，改革现有的绩效考核机制，将灾害治理中的区域协作纳入评价指标体系，重视衡量区域内灾害治理的整体效果，防止单纯强调各行政区灾害管理绩效而导致的区域协作不足的弊端。

注释：

①参见FEMA官方网站：http：∥www.fema.gov，2017年5月7日。

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[责任编辑：杨 健]endprint