国库业务监督管理现状分析及建议

王志辉+赵凤玲

【摘要】本文以国家金融和财税体制改革的不断深化、税收征收方式的不断改进和商业银行现代化支付手段的广泛运用为切入点，指出基层人民银行日常国库业务监管中存在法律法规滞后、权责划分不清、人员素质不高、信息化建设落后等现实问题，并结合工作实际，提出健全完善法规制度、密切监管配合、优化监管方式、加强业务培训等建议，对促进基层央行有效履行经理国库职责有很好的借鉴意义。

【关键词】金融 经理国库 监督 管理

近年来，随着国家金融和财税体制改革的不断深化、税收征管模式的不断完善和现代化支付结算手段的广泛运用，如何进一步加强对商业银行代理支库、国库经收处和集中支付代理银行的监督管理，全面提升国库业务水平，防范资金风险，已成为人民银行各级国库亟待思考和解决的一个重要问题。

一、当前国库业务监管中存在的问题

（一）国库监管法规制度相对滞后

现有的监督依据主要为《中华人民共和国预算法》和《中国人民银行法》等相关法律，对国库工作规定的相关条文比较原则笼统，均未对国库监管工作做出明确详尽的具体规定和要求，对实际监管工作开展发挥的参照借鉴作用不大；其他监管法规、规章制度建设相对滞后，如国库监督的主要法规《国家金库条例》及其《实施细则》，虽然对国库的基本职责和权限作出相关规定，但颁布于1985年，条款笼统，部分条款已不适应国库业务发展实际，操作性不强；国库监管工作的主要依据《关于进一步加强国库监管工作的通知》于1998年颁布；国库对商业银行代理国库业务监督的主要规章《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》于2001年颁布，这些法规颁布时各部门国库业务的电子化程度还不高，显然已不适用目前环境下国库业务现状，国库规章制度的修订完善明显滞后于国库业务发展变化； 国库业务人员在对外监管工作方面约束效力有限，对商业银行违规行为的界定往往依赖执法人员的职业判断，缺乏刚性处罚依据。

（二）国库监管面临的挑战增多

一是国库业务范围不断扩大。从目前情况看，国库业务涉及到财政、国税、地税、海关、财监办、商业银行、国土资源、环保、社保等多个部门，国库政策性资金受商业性侵占的可能性加大，国库监管范围不断延伸。二是监管主体间沟通协调不够。在实际工作中，国库、财政、征收机关、银行机构对财政性资金征收、报解、使用各管一段，各有侧重，互不相干，各部门间缺乏政策沟通意识，职责权限的划分也不尽明晰，客观上造成了重复监管和监管真空现象并存，监管合力难以有效发挥。三是对商业银行的业务系统了解不够。从现场检查来看，目前商业银行业务核心系统更新换代很快，国库人员在现场检查中需要首先熟悉不同银行的系统才能开展检查，且各行的系统在软硬件建设方面各不相同，加大了国库监管难度。

（三）国库监管人员素质偏低

从人员配备上看，目前在省会中心支行管辖范围内，国库经收处一般上千个，但仅有专职国库监管人员2～3人，在地级市中心支库管辖范围内，国库经收处一般超百个，而国库监管人员一般为1～2名兼职人员，无法对属地国库资金合法合规情况实施有效监督管理。从日常业务看，目前国库业务系统建设日新月异，业务核算种类繁杂，业务量较大，造成基层国库部门重核算业务轻监管。加之时间和精力有限，长期以来也未对国库监管人员进行系统培训，监管人员素质跟不上国库业务迅速发展需要，造成基层国库监管人员由于制度理解不透彻、方法使用不恰当带来的盲目监管或放弃监管问题影响经理国库职责的有效履行。

（四）国库监管手段落后

随着支付系统的快速发展，国库业务核算模式基本实现电子化，从现场检查看，商业银行业务核心系统的更新换代也很快，而国库监管仍采取翻阅传票、核对账表等传统的手工方式，缺乏高效的电子化监督手段和方式，无法对国库收支业务进行系统自动、实时监测，难以避免地存在滞后、低效问题。

二、加强国库业务监管的建议

（一）修订完善监管制度

一是建议加快国库监管修法步伐，尽快出台预算法实施细则，及时修订《国家金库条例》及其实施细则，进一步完善《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》。二是就目前情况下，建议上级行根据执法检查实际情况，通过开展调研，深入了解国库业务监管中存在的问题，以及代理国库业务的商业银行、信用社国库业务流程、业务管理及系统建设等情况，全面掌握代理国库业务的风险点，制订详细有权威的符合实际的监管制度，具体阐述现场监管和非现场监管各业务的监管内容、监管重点、监管方法、监管依据等，配以直观、明了、简洁的流程图，作为监管人员实际操作的指导。并从《国库监督典型案例分析》和《国库情况反映》中精心选取典型案例，有针对性地穿插在各项代理国库业务监管内容中，为指导基层监管人员识别风险点、处理问题等发挥参考和提示作用。通过统一程序、统一流程、统一标准，有针对性地对辖区国库业务开展检查。

（二）有效发挥监管合力

一是加快财税库银横向联网和财政支出无纸化推广进程，最大限度地减少预算收入支出的中间环节，削减预算资金在途风险隐患，提高国库资金效率，减少国库资金被挤占挪用的可能性。二是加强财政、征收机关、银行与国库部门的协调与配合，健全稳定的定期信息交流沟通机制，互享各部门间的政策法规信息，明晰相互职责权限，克服重复监管和监管真空现象，有效提高国库外部监管工作效率。三是加强约束激励机制，进一步促进代理银行业务操作的规范化。通过培训、约谈、检查、通报、罚款等多种形式的激励与约束方式，督促商业银行、信用社重视国库业务，了解国库业务，从而不断规范代理国库业务操作，防范化解国库资金风险。

（三）努力提升人员素质

一是根据国库目前的监管形势，合理配备国库监管人员，加强监管培训，通过全面了解现阶段商业银行、信用社代理的全部国库业务，深入掌握每类业务非现场监管和现场监管的内容、重点、方法，识别风险，规范问题的处置，解决基层国库人员由于制度理解不透彻、方法使用不恰当带来的盲目监管或放弃监管问题。二是加强商业银行、信用社国库业务办理人员的业务培训指导，通过培训不断规范代理国库业务人员的操作，减少差错的发生。

（四）切实改进监管方式

根据现阶段国库业务和商业银行、信用社电子化发展水平，針对代理国库业务的商业银行、信用社国库业务流程、业务管理及系统建设等情况，以及可能出现的风险点，不断优化监管方式，有效改善监管手段，从而减少人力制约，提高监督检查的全面性和准确性，适应监管工作发展的需要。