对城市政府保障少数民族合法权益及社会治理的研究——以大连市为例

（大连民族大学，辽宁 大连 116650）

对城市政府保障少数民族合法权益及社会治理的研究
——以大连市为例

毛金鑫，杨溢芳，唐莹玮

（大连民族大学，辽宁 大连 116650）

少数民族流动人口是指没有取得流入地城市户籍，又在流入地城市进行经济、社会等活动的少数民族人口。伴随着中国市场经济飞速发展，大量少数民族流动人口持续流入城市；其推动城市发展的同时也给城市政府的治理带来了挑战。做好少数民族流动人口的服务和管理工作，加强少数民族流动人口的相关权益保障是当前中国人口流动情况的现实要求。

少数民族流动人口；权益保障；社会治理

一、少数民族流动人口状况概述

据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2015》显示“十二五”时期，我国流动人口年均增长约800万人，2014年年末达到2.53亿人。[1]大连市全员流动人口计划生育信息系统显示，目前，我市流动人口为115.6万人，其中流入人口为94.9万人，流出人口为20.7万人。[2]现阶段地域差异与民族差异的存在，致使少数民族流动人口作为弱势群体，其合法权益需要政府大力保护和支持，政府必须着眼其特殊性，采取政策和硬措施关心保护。

城市少数民族流动人口的出现是中国市场经济的必然结果，其促进了城市文化的繁荣，也推动了民族区域的经济发展；但致使城市生活的压力不断加大，少数民族流动人口中一些人参加走私等违法活动，给监管带来了难处；对城市的治安和稳定也带来了挑战。

二、少数民族流动人口合法权益现状

少数民族流动人口少数民族流动人口作为中国公民，是中华大家族的一员；因而，在权利属性上，他们既享有公民的权利，又享有少数民族权利；同时，其流动性导致了他们在利益诉求和权利实现方式上具有相对独立性。[3]保障好少数民族流动人口的权益，这是我国体现平等人权的需要，是社会稳定的需要。对于少数民族流动人口来说，生存权和发展权是最根本和最重要的人权。发展权包括经济发展也包括文化发展。保障少数民族合法权益正是解决民族问题的关键所在。少数民族的政治权益，包括民族平等权；选举权和被选举权；宗教信仰自由权利等；社会经济权益，包括劳动就业权，自由迁徙和合法居住的权利，社会保障权等权利；文化权益，有保护发展本民族传统文化权利，使用和发展本民族语言文字权利，受教育权等等。由于城乡区域发展的不协调等因素，少数民族流动人口在流入城市的过程中仍然存在着自身“五险一金”、子女就学等等多种权益问题难以保障的状况。

三、阻碍少数民族流动人口合法权益得到保障的因素分析

1、体制机制问题

劳动就业制度；中国目前的劳动力市场分为两个层级，即高级和低级，少数民族流动人口由于其特殊性，大部分属于低级劳动力，缺乏相关的劳动保障。

教育不配套；中国教育制度至今仍存在问题，其尚未随着户籍制度的调整而进行配套的改变，由于少数民族流动人口的特殊性，致使有时仍然会享受不到公平的受教育机会。

法律体制不健全，保障重点不突出；目前关于少数民族流动人口权益保障的法律，其多是以条例显现出来的，少有针对性专门立法。对于少数民族流动人口亟待关注的社会医疗、教育等保障问题，一些相关的法律还没有明文规定，出现了保障重点不突出的尴尬情况。

2、政府治理问题

政府的履职不到位；一是针对城市民族工作的新问题新状况，缺乏相应适合的调理办法。二是工作职能没有全完发挥出来，社会治理中公安，社区与相关民族部门并没有做好相互协调工作，造成效率低下。三是对少数民族流动人口的经营监管不到位，缺乏监管力度，执行力低。四是政府文化宣传力度不够，对外界的宣传没有起到应有的效应。五是服务不到位，有的城市缺乏依法行政服务大众的理念，存在严重的缺位和越位情况，很大程度上阻碍了权益的保障。

四、结合实际治理，多角度探讨如何保障民族流动人口合法权益并寻找民族工作的突破口

笔者通过基层实地调查走访，发现流动人口落地“第一站”就是社区，因此社区是与其联系的最紧密的平台。搞好社区的对口管理工作则是城市民族治理工作的重点。通过走访大连市多个当地街道社区，笔者深有感触，获得了大量资料，这也是更好地完成此项研究工作的基础。

文化角度：表现较突出的问题就是民族互动和文化认同感的问题。大量进城打工的少数民族，坚持本民族传统、强化自我意识、导致缺少民族间的互动。因此，加强少数民族间的文化互动与培养民族文化认同刻不容缓。笔者在调查中发现某街道某社区针对其辖区民族流动人口多的特点，提出了少数民族365家园这一独特想法，并已落实成服务点。少数民族可以在服务点内享受合法的权益服务，如法律维权咨询、信息咨询、教育讲座等等；并且依据社区实际情况，在服务点开展社区文化节活动，传播民族风情，满足少数民族的文化需求；并基于此推出了“站北好人”系列活动，感染并激励各族同胞“向好人学习”。使他们更快地融入新环境，增强凝聚力和责任感。

法律宣传教育角度：流入到城市的大部分少数民族文化水平低下，法律意识较差，不服从当地管理，这就体现了加强法律教育的必要性。同时，政府部门亦要做好准备工作，制订事前紧急处理预案，做到防患于未然，在事情发生前解决；同时遵循民族关系原则办事，力求做到增强流动人口的法律意识，明辨是非的能力。另外各级政府必须加大宣传力度，通过各种手段提高流动人口的文化素质，运用社区优势，利用少数民族节日、习俗，进行宣传，在文化服务中提高治理水平。

政府自身管理角度：目前来说，少数民族流动人口的流入地与流出地的人口管理脱节是造成少数民族流动人口管理缺失的主要原因；很多城市政府对于少数民族流动人口没有准确人数的统计，因此加强地方政府的人口管理工作和综合调控工作，优化管理模式成为保障民族权益的必然要求。

在新时期背景下，政府不再使用以往的“防范式管理”，而将推广新的嵌入式治理，所谓嵌入式治理，是一种新型的，脱离于传统防范体制式的管理，是将流动人口进行就地登记，就地安置及提供相应服务实现治理，实际上就是摒弃了本地以往对于流动人口的“排外性”观念，把流入的人口就地将其“嵌入”到社会治理的大体系中，这样既更新了观念思想，也提高了治理效率。外来的流动人口，在“降落”的第一站——社区时，便通过社区的登记与走访，建立信息档案这样的形式，逐渐接受政府的基础服务，实现嵌入式治理。同时完善流动人口管理统筹协调机制，真正将问题划归到多个相关部门的工作中，以基层社区为基础，运用社区管理模式进行密集化管理，加强必要的跨区域合作，提高自身办事效率，同时也要追求“精益求精”，让民族工作者深入基层，了解情况，加以培训，提高素质，把城市民族工作更上一层楼。

五、总结保障对策，实现治理创新

少数民族是中华大家庭中不可分割的元素，而少数民族流动人口问题无疑是中国现阶段不可忽视的重点，这是城市民族工作者的重要任务，也是新时代我们年轻人不能回避的任务。地域文化差异、民族差异的普遍存在，使得流动人口合法权益必能完全受到保障。总的来看，是经济的增长、地区发展不平衡这样的大环境造就的。以下作为笔者参考意见供读者交流。

1、健全社会治理体制，切实关注流动人口。完善人口管理统筹机制，加强人口管理工作与综合调控工作，要求不仅是民族工作部门，公安、人事、劳动和社保、民政、教育、计生等部门，要加强协作配合，把管理、教育、服务密切联系起来，引导人口有序流动，保护流动人口的合法权益。人口流入、流出地要密切配合，互通信息。[4]做好顶层设计，实现政府从“善政”到“善治”的转变，从好的政府转变成治理好社会的政府；

2、做好资源整合，建立高效的信息交流体系。对待百姓的利益诉求统一划分信息，借助现代信息科技，拓宽社情民意反映和收集渠道，掌握实时居民动态；健全社会矛盾调节机制，在基层针对矛盾冲突建立议事会，调解室等，充分照顾包括少数民族流动人口在内的广大民众需求。

3、加快相关的新政策条例和法规的贯彻落实。面对新形势下的人口流动潮，党和国家已高度重视，并尽快制定相关的法规和政策来进行法律、政治上的指导，各级政府需要深入将其贯彻落实并适当给予扶持。

4、实现嵌入式治理，寓管理于服务之中。使社区充分发挥流动人口“嵌入”的作用，对其进行登记注册，社区充分发挥其有利资源，入户走访，掌握流动人口的信息，着眼于少数民族的风俗习惯与物质文化需求对其进行相应的服务，实现以服务促管理。

5.社会治理中应做好社会稳定的风险评估；这是以往社会治理中缺少的一点。群众缺乏知情权和表达权正在成为社会矛盾的新特征，这也是会出现信“上”不信“下”，信“访”不信“法”，信“闹”不信“理”的根本原因。[5]针对少数民族流动人口的决策，通过前期介入，后期化解的优势，在重大事项进行评估的同时注重社会公平公正。

6.追求政府，公民、非政府组织的协调统一，实现治理的多元化。公民是社会治理的对象，同时也是自治的主体，在新的条件下，提高自身的道德素质和文化素质，提高法律意识，权利与义务意识，明晰责任是时代赋予的新要求；惟有政府的“社会治理”与公民“自我管理”相结合，适时引入非政府组织的加入，来更好的解决居民遇到的难处，实现治理与被治理的有机统一，这样方可推进我们的政治、社会等权益得到进一步保障，使我们的城市社会体系更加健全。

少数民族流动人口权益问题不仅在现在需要关注和重视，在未来也仍将是一个关系国家关系民生的问题，需要我们不断地结合发展实际，结合时代特点和需要去研究和解决；造福国家、实现民族复兴任重道远。

[1] “我国流动人口现状”，民生网http：//www.msweekly.com/ news/shizheng/2016/0107/54757.html.

[2]“大连市流动人口呈现三大特征”，民心网http：//www.mxwz. com/dept/shfw/view.aspx?ID=1463420&tjpd=rkjsw.

[3] 吴勇辉：城市少数民族流动人口权益保障研究[D].中央民族大学，2011.

[4] 田小穹：民族地区社会治安综合治理研究[D].北京，中央民族大学出版社，2010.

[5] 连玉明：社会管理科学化与制度创新[D].北京：社会科学文化出版社，2012.

（责任编辑：占雨秀）