农村集体经济改革经验、存在的问题与政策建议——基于2015年东莞市HJ镇的调查

（仲恺农业工程学院 财务处，广东 广州 510225）

农村集体经济改革经验、存在的问题与政策建议
——基于2015年东莞市HJ镇的调查

穆玉花

（仲恺农业工程学院 财务处，广东 广州 510225）

农村集体经济改革是农村综合改革的关键环节和重要领域。本文通过对广东省东莞HJ镇农村集体经济发展状况的实地调查，阐述了农村集体经济改革的主要做法、取得的成绩以及存在主要问题，在此基础上提出了下一步我国农村集体改革的设想。

东莞市；农村集体经济；政经分离；组织治理

一、引言

2012年广东省东莞市被国务院列为农村综合改革试点城市之一。农村综合改革涉及农村集体产权制度改革、农村集体经济组织转型改制、农村社会综合治理、农村公共服务均等化等诸多领域，涉及的问题很多，其中，农村集体经济改革是农村综合改革的关键环节和重要领域，农村集体经济改革有利于盘活农村集体资产存量、理顺产权关系、促进转型升级、激发农村集体经济发展活力、提升城市形象、保障村民权益稳定增长和维护社会稳定具有重要的支撑作用[1]。HJ镇作为东莞市推行农村综合改革试点镇之一，近年来，在我国经济发展进入“新常态”的背景下，HJ镇积极探索农村集体经济改革，大力推动农村集体土地统筹、加大“三旧”[2]改造力度、盘活资产存量、转变经营模式、加强经营组织治理，促进农村集体经济转型升级等方面做了有益的探索，农村综合改革取得了显著的成绩。

据统计，2013年、2014年和2015年HJ全镇农村集体经济总资产分别为18.55亿元、19.79亿元和20.56亿元，全镇农村集体经济总资产保持相对平衡增长的态势，其中，2014年和2015年全镇农村股份经济联合社总收入分别为1.82亿元和1.84亿元，农村股份经济社的总收入分别为7524万元和7881万元；2015年全镇19个农村股份经济联合社分红从100元/股到14000元/股不等，平均分红达2264元/股；农村股份经济社分红额度从100元/股到30000元/股不等，平均分红达2416元/股；2015年两类不同类型的股份经济组织累计为村民分红额度为4680元/股，村民从村集体经济组织分得红利逐年增加，确保农户家庭现金收入稳定增长，有力地拉动了当地消费市场的发展。此外，伴随当地经济、社会、文化等各项事业的快速发展，来HJ镇务工、经商以及落户的外来人员越来越多，截止2015年底，HJ镇常住人口接近25万，户籍人口仅有2.82万，外来人口超过20万之多，一个欣欣向荣的新城镇展现在世人的眼前。

二、东莞农村集体经济改革的主要做法

1、统筹农村土地开发利用，提高土地规模效益

农村综合改革前，HJ镇20个行政村（社区）的农村土地零散分割、各自经营，难以形成规模效益，集体经济发展后劲不足。对此，在全镇区域划分为7个社区后，镇委、镇政府在遵循国家土地政策的前提下，结合本镇农村集体经济发展的实际，制定了《HJ镇土地统筹开发利用方案》，对农村集体土地资源重新整合，统筹开发利用，并提出了“五统一共”的统筹发展模式，即统一规划、统一储地、统一供地、统筹开发、共享利益[3]。通过整合有限的土地资源，新引进并符合镇村招商产业规划的项目，项目投产产生税收的地方留成净收入部分，按比例奖励给村（社区），调动了社区招商引资和发展经济的积极性。

2、借助“三旧”改造良机，提升土地开发价值

2009年8月25日，广东省颁布《关于推进“三旧”改造，促进节约集约用地的若干意见》，该《意见》的出台为HJ镇在新的历史时期顺利推进“三旧”改造扫清了政策障碍。近年来，HJ镇结合“三旧”改造契机，由镇政府主导，广大村民参与，引入战略投资者，将占地面积60万平方米，包含田美旧村、板湖旧村、128工业旧厂区、田美南旧工业区等四大片区，其中金湖郦城项目打破了村域、地域界限，将田美社区原6个村的村民融合在一个大型社区。按照统一规划，科学布局，优化产业结构的原则，对田美旧厂区实施“工改工”改造，建设新型科学产业园区，实现产业聚集升级；其它片区的改造将围绕特色休闲商业街为中轴，以社区服务中心、综合商业中心、科技产业园区为三大核心，统筹建设田美新村示范区、社区文化政务区、高尚生态美居区和公共服务配套区，全力打造一个具有岭南特色、都市风貌的新型城镇中心。田美—板湖社区的“三旧”成功改造为全镇其他社区日后改造提供了可借鉴的经验和模式。

3、尝试农村集体经济组织政经分离，积极探索农村集体经济经营模式

随着当地经济和社会的快速发展，前来HJ镇务工的外来人员日益增多，一个原来仅有2万左右居民的小镇却在20年的时间内吸纳超过20万之多的外来务工人员，而这些外来务工人员主要以居住在农村社区为主，通常涉及教育、培训、医疗、养老、环境卫生、社会治安等诸多复杂的日常社会管理问题，而这些复杂的社会管理问题基本上都是由村（社区）一级组织承担；此外，还需承担本社区居民的社会管理和服务工作。因此，村级组织的社会管理任务十分复杂和繁重。据调查，目前HJ镇农村社区书记身兼数职，主要包括社区党工委书记、农村党支部书记、居民会主任、经济联会社董事长、综合服务管理中心主任等5项职务，在农村集体经济管理过程中体现出政经不分的典型特点。面对复杂的社会管理和发展农村集体经济两难决择问题上，HJ镇按照东莞市委市政府的要求，主动适宜新形势发展的需要，尝试农村集体经济组织政经分离工作，完善农村集体经济组织法人治理结构，积极探索聘请职业经理人管理农村集体经济组织的模式，目前该项工作正在尝试之中。

4、加快物业升级改造，提升城市对外形象

与东莞全市农村集体经济经营模式大体相同，多年来，HJ镇农村集体经济主要依靠收取土地出让款以及收取低档物业廉价的租金作支撑，然而，历经三十多年粗放式经营模式，目前黄江镇农村基本无农用地可供出售，众多工业厂房破旧不堪，租金低廉，这种粗放式经营模式造成农村集体经济发展的后劲难以为继。为此，各村在镇政府的统一部署下，通过村庄合并，打破村域界限，将零散、分散的小块土地集体起来实施连片开发，最大限度地挖掘土地开发潜力，将整治好的土地建成现代、标准的工业园区，力争吸引国内外大企业集团入驻投资兴业，不断提高招商引资的质量，努力培育HJ镇未来、新的经济增长点。与此同时，各村还加大了对辖区内各类陈旧物业（标准厂房、集贸市场）整治改造力度，提升物业档次，努力促进传统物业租赁经济转型升级和城市对外形象。

三、农村集体经济改革面临的问题

1、农村集体经济经营模式单一的问题

现阶段，HJ镇农村集体经济依然沿袭着建设标准厂房和农贸市场出租以及土地出售和租赁经营等模式为主，体现为物业租赁经济，并且高度依赖土地资源。然而在经历了30多年招商引资发展战略之后，全镇可用于出售的农地数量越来越有限，农村集体经济主要表现为以租金为主的物业经济难以跟上经济发展的步伐，在新的历史条件下，依靠外延扩张的粗放型经济发展方式越来越难以为继。

2、土地开发与集约经营的问题

据调查，HJ镇过去主要以土地过度消耗为手段，以村组分散发展为主体的发展模式，导致绝大多数村组在发展过程中，大规模且无序开发土地，建成后出租，未能实现有限的土地资源最优配置和效益最大化。随着可用土地资源的快速消耗和用地政策的日趋收紧，靠“榨取土地资源”的粗放式发展方式急需改革。此外，由于发展模式的先天低端性，村组早期发展的物业绝大多数属于“小、散、乱”，引进的企业多数属于产业链的低端环节，质量不高，规模不大，结构不优，税收不多，核心竞争力和抵御市场变化的风险能力不强。与此同时，国内区域竞争日趋激励，同质化现象日益明显，物业市场供大于求。加之，近年来，受国内外环境的影响，一些企业出现倒闭、转产外迁或减租的事件发生，依靠传统物业租赁经济的效益日趋下降，导致集体经济的资产收益率不高，严重影响了村级集体经济发展的质量和稳定性。

3、农村集体经济发展不均衡的问题

一般而言，靠近镇服务中心附近的一些村（社区），由于受到人口聚集和经济发展层次差异性的原因，因而造成全镇范围内不同村（社区）之间集体经济发展水平的差异性，而且这种态势的延续得到了进一步强化，村民从村（社区）获得的分红数额以及享受的其他福利自然也不同，从而造成财富分配上的不公平，村民生活品质的持续提升困难，极大限度地影响着转型升级的进程。

4、农村集体经济组织承担公共服务管理不相匹配的问题

多年来，与东莞全市有着相似的情形，HJ镇村集体经济除承担村（社区）组织的运转费之外，还需要承担教育、治安、环卫、计生、社保、优扶、基建等全方位的社会管理服务职能和公益福利事业的供给，而且社会公共开支呈现出逐年递增的“刚性”态势[4]；此外，作为“藏富于民”的可靠保证，村集体经济承担户籍成员的福利分红。随着村（社区）人口的持续增加，以及社员分红额度逐年上升，村集体经济负担过重，严重影响着村集体经济自身积累和进一步扩大再生产能力的提升，村集体经济发展的后劲不足。

5、农村集体经济长远发展动力不足的问题

HJ镇村基层党组织领导、村（居委会）领导和集体经济组织领导往往由兼任。随着发展形势的不断变化，集繁重的经济社会事务于一身，既负责经济发展，又负责行政管理，工作责任较多较重。据不完全统计，目前村（社区）一级承担上级部门下达的行政管理事务多达120多项，村（社区）集党的建设、经济发展、社会管理、村民自治等几大职能于一身、相互交错。由于职责众多，鉴于时间和精力上的有限性，导致村（社区）组织既难以提升公共管理和服务水平，又难以搞好经济发展，从而造成工作重心不突出，大多数村（社区）在管理服务上表现出“力不从心”，处于一种想管又难以管好的尴尬局面。与此同时，在村集体经济贯彻实施“平均股权、平均收益”的产权制度、重大事项村民（股民）集体讨论的决策机制、村民（股民）直选干部的产生方式，导致村干部管理工作的行政化、经济行为的短期化，集体经济长远发展的动力不足，不能适宜新时期村级集体经济的长久发展。

四、促进农村集体经济改革的政策建议

1、完善土地统筹体系机制，不断提升土地开发效益

完善土地统筹体制机制。力争上级政府相关管理部门的支持，制定和完善适合本镇区域内土地开发利用方案，充分发挥“五统一共”的统筹发展模式，即统一规划、统一储地、统一招商、统一供地、统筹开发、共享利益，通过整合有限的土地资源，引进符合镇村产业发展规划的投资项目，调动社区招商引资的积极性，提高集体土地规模效益。

2、积极引入战略性投资者，加快推进“三旧”改造进程

要用活用好各项扶持政策，着力优化物业型经济、服务型经济和投资型经济，使之成为在新时期拉动黄江镇农村经济新一轮发展的“三驾马车”。以农村集体经济股份制改造为契机，本着“互利共盈”的原则，积极引入战略性投资者，借助“三旧”改造为突破口，加强对旧城镇、旧厂房和旧村庄的改造力度，努力做好“工改工”和“工改商”对应的各个项目，在改造提升城市面貌的同时，盘活土地存量资产，增加土地供给，确保农村集体经济可持续发展。

3、强化农村集体资产管理，增强农村集体经济发展的后劲

加快推进村组集体经济撤并改革，实现各村组资源和资本优化与整合。社区政务中心、村股份经济实体单独分设、独立办公。村股份经济实体专注农村集体经济的运营、管理和发展，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。同时，进一步规范和完善农村集体资产交易的“三资”监管平台管理，对符合进入镇交易中心的农村集体资产必须依照相关程序进入镇交易中心，加强对农村集体股份制经济监管的同时，着力提高资产运营的效率，不断挖掘农村集体经济发展的潜力，增强农村集体经济发展的后劲。

与此同时，按照财权与事权相匹配的原则，将多年来一直由村集体经济组织承担的村庄环境卫生整治、社会治安维护以村干部工资等方面的支出改为由市、镇两级政府承担，逐步降低村级集体经济组织所承担的公益性支出的社会负担，提高村集体经济组织发展经济的积累和发展后劲。此外，按照“收益决定分配，盈利共享，风险共担”原则，完善与集体经济经营业绩相挂钩的红利分配机制，建立健全股东分红增减机制，严禁举债分红。

4、完善农村集体经济组织的法人治理结构，构建规范的现代企业组织制度

积极探索建立农村集体经济组织董事长与总经理分离的管理制度，董事长原则上由农村党支部书记兼任，遵循市场竞争的原则，按照“责、权、利”相结合的原则，鼓励合并后运行正常有序的村集体联合社聘请职业经理人、专业运营团队负责集体资产的经营和管理，加快建立现代企业制度。继续完善“三资”平台管理工作，建立监督机制，形成决策程序，推动集体经济经营公开化、透明化、规范化，强化集体经济管理，防范和化解集体经济可能遭遇的风险，不断提高集体经济管理水平和经营效益。

5、加大对土地资源整合力度，进一步优化产业结构

要充分利用省、市政府针对“三旧”改造赋予的优惠政策和良好契机，大力推进高层工业楼宇建设和改造力度，支持建设市场、商铺、写字楼等高档物业，进一步提升镇域内村（社区）的物业档次；逐步将原本分散式、碎片状的村庄建成居民聚集生活区，更好地为村民提供相对完善的公共服务设施。要打破村（社区）地域界限，对全镇区域内有限的土地资源进行优化与整合，力争做到统一规划、统一开发、统一招商、利益共享，强化区域协调发展机制；要科学规划好全镇产业发展方向，做大做强电子信息产业的同时，大力支持以开发新型战略性产业、先进制造业、都市农业、现代服务业，逐步形成集约建设、统筹发展的良好格局，不断增强HJ镇经济发展后劲和提高单位土地面积的产值和税收的贡献份额。

6、转变农村集体经济投资方向，推进投资多元化发展的格局

在遵循国家相关法律法规的前提下，重点支持农村集体经济以土地、物业和资金等资源，通过信托、合作、入股、投资基金的方式，参与城市开发、产业投资和基础设施建设投资，促进农村集体经济投资多元化发展的格局，逐步引导农村集体经济从注重集体资产的物质形态管理向注重价值形态转变，实现从资产管理向资本运营的转变，提升农村集体经济发展的质量。

7、完善相关制度，赋予农村（社区）集体经济组织的法人地位

实施行政村合并成立社区重大改革后，对原组一级经济组织撤销后并入社区集体经济组织法人地位不明朗，从而给集体经济日常管理和发展带来一些负面影响，严重影响着集体经济的长期稳定发展。为此，政府应及时出台相应的管理办法，赋予农村（社区）集体经济组织合法的法人地位，确保农村集体经济规范运行的法制环境。

[1] 关于印发《东莞市建设全国农村综合改革示范试点实施方案》的通知[Z].东府[2013]144号.

[2] 广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见[Z].粤府[2009]78号.

[3] 关于印发《东莞市镇（街道）与村（居）委会双向考核试点工作指导意见》的通知[Z].东民[2015]183号.

[4] 关于印发《全面推行农村（社区）村级集体经济组织预算制度的指导意见》的通知[Z].东农[2015]7号.

（责任编辑：占雨秀）

广东省农村经济学会专项资金资助，东莞市黄江镇农村综合改革规划：2016-2018，编号：B41520468。