公共危机中政府决策困境与对策分析

李新科

公共危机中政府决策困境与对策分析

李新科

在公共危机状态下,政府快速科学的决策是解决问题的关键环节。然而在现实中,政府危机决策受到信息获取真实性、完整性、时效性的限制，难以实践正常的科学的决策程序；同时,决策也受到决策者能力的影响。因此,必须通过建立有效的信息搜集传递系统、提前进行决策预案、鼓励专业决策机构参与及提升政府决策者能力等途径,实现政府决策能力的提升,妥善处理公共危机。

公共危机；政府决策；决策困境

一、问题的提出

在我国政治、经济、文化高速发展的同时阶层的分化、人口的增加、地域文化的冲突以及环境卫生等方面的问题也是层出不穷,其中任何一个问题如果不加预防和控制就会形成一次公共性危机。“所谓公共危机,是指一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策加以解决的事件。”自2003年非典事件以来,我国政府也在不断加强应对公共危机的能力。可以说,如何应对和化解公共危机是评估政府能力高低的重要标准之一,其中政府在公共危机中的决策水平显得尤为关键。

公共危机的生命周期有五个阶段,分别是酝酿、爆发、扩散、处理、危机恢复和后遗症。这意味着一旦危机爆发之后没有及时进行决策应对,危机会快速扩散难以处理以至于危机恢复缓慢和留下更多的后遗症。但是危机从酝酿到爆发再从爆发到扩散的两个阶段用时极短,政府很难在这个过程中按照问题识别、方案设计、方案选择和方案实施的科学程序进行决策。这要求政府在决策过程中需要打破常规,在保证决策的科学性、民主性的同时实现决策的及时性与高效性,而各种现实不利条件限制了这一理想目标的实现。

二、公共危机中政府决策困境

（一）获取的信息限制

1.信息获取不及时

政府虽然是公共危机的主要处理者却往往不是公共危机发生的第一目击者,它往往需要通过民众或媒体进行向上反映,然后政府再组成调查小组求证事件的正式性和具体情况,在这个官方求证的时间段内,公共危机已经进入扩散阶段。待政府调查完毕还需要一些中介机关对所获得的信息进行加工处理提交最高决策者。在信息传递的过程中花费的时间越长,对决策越不利。

2.信息获取不完全

公共危机发生后,相关信息是以较快速度传播和较大幅度变化的。决策者不可能在紧迫的时间内掌握全部信息,即使掌握一定量的信息,其中有效信息的含量却不一定足够决策者对事态发展的程度做出正确预估也不能对解决危机的关键环节做出判断。低估事态严重性会引起更大的危机,高估则会使一些有效的方案变得不可行,都会大大延迟对危机解决的速度。

3.信息获取失真

信息获取失真是任何决策的忌讳,尤其是在危机状态下。错误信息必然导致错误决策,不仅不能对现有危机起到缓解作用甚至可能对危机起着推波助澜的作用。另外,错误信息如果在社会范围没能及时纠正而广泛传播,将会直接导致大众恐慌和对政府能力以及其合法性的质疑。

（二）决策步骤非程序化

危机发生时所获得的信息限制就决定了决策时很难对危机状况进行全面的识别,而时间的急迫性要求政府必须在掌握一定信息之后就要立刻做出行动方案并快速执行。这中间包含了三个难点:

1.决策创新

公共危机一般具有突发性、复杂性的特点,之前的决策方案和经验难以满足新出现的危机处理需求,也就意味着政府应对公共危机的方案都要按照具体问题具体分析的原则做出创新的方案设计。这种创新体现在决策的主体上也体现在方案的具体设计上还体现在决策的程序上,否则决策很有可能成为滞后的和无效的。

2.决策科学化民主化

科学化与民主化是政府进行决策所追求的终极价值。科学化就是指一项决策是正确的、可行的、能够解决主要矛盾的；民主化就是指决策的过程是多元主体参与的,方案的产生与筛选都是集众人智慧的结果,保证决策组织内部甚至决策利益相关方都满意。然而在危机爆发的紧要关头,政府无力采纳所有利益相关方的观点与建议,只能依靠决策组织内部进行快速决策,同时,政府也无力进行备选方案设计及多种方案对比。效率原则大于科学民主原则。

3.决策监督

对于决策的监督表现在对决策过程的监督、对决策结果的监督和对决策实施的监督。而当决策的程序丧失之后,监督的力度和效度就大大减弱。正常情形下,危机时期的决策按照事态规模和性质多数交由部门一把手或政府一把手再或者由同级党委书记组织进行,决策过程监督较难,“拍脑袋”决策难以避免。

（三）决策者能力限制

按照公共危机自身的性质分为政治、经济、社会、文化、环境等多个方面,政府不可能包揽和垄断所有类型危机的决策权,考虑决策的专业性和兼顾全局利益,也不能简单的由专家和专业决策机构进行最终决策,即进行危机决策的决策团队或个人必须具备全面的能力,具体来说:

1.心理抗压能力。这是作为危机决策者的基本条件,在形势严峻的情形下保持冷静才能思路清晰,不惧压力才能游刃有余。如果决策者心理素质不达标,就难以在紧急状态下做出决定,会贻误决策时机。

2.专业知识能力。中国有句谚语叫“隔行如隔山”,决策者不具备相关知识也就无法判定问题的解决路径,只有拥有权威扎实的专业基础才能在危机环境中做出相对科学的决策。

3.总揽大局能力。这个能力是相对危机环境的复杂性提出的要求,一项危机可能是有多重定性的,也许与其他危机相联系。辨别一项危机中的主要矛盾和发展方向,对其剥茧抽丝才能设定决策方案的优先措施与细化后续措施。

当决策者缺少上述能力时,就应该更选决策者或重新组织决策团队。

三、政府危机决策的对策

（一）完善信息获取系统

1.制定相应的制度和法律,优化政府危机信息收集处理过程的管理。危机信息的搜集、处理、分析和传输必须规范,使政府危机信息采集和处理公告系统化、科学化,尽可能避免当前分级管理机制下各机构间缺乏信息互通所造成的信息和报告内容受政府各部门的沟通失误而出现的失真、矛盾等情况。

2.充实信息获取渠道。目前政府信息搜集的能力有限,尤其是政府在了解情况后再成立调查组再决策的过程要花费大量时间,而危机处理好坏的关键之一就是反应时间。因此可以建立与个别媒体机构信息交流机制,一旦特定的媒体机构获取有效可靠的信息可以直接交由政府机构进行评审参考,并对信息的真实性负责。另外政府自身的信息获取机构应该适当扩充,可以在其他部门建立危机预备人员机制,一旦危机发生可以直接接受调配。

3.要提高危机信息机构的信息搜集和传递能力。这需要改进危机信息搜集的方法,科学确定样本性质和数量,在传递过程中简化全部信息,提取有效信息,不遗漏重要信息。加强对信息搜集人员新技术使用与在去技术手段下的提取信息能力培训。

（二）建立危机预案及特殊决策程序

1.危机应急预案是预先研究制定的针对某种危机情景的一种对策性处理措施,通过对以前发生过的危机处理经验的总结和预测危机的模拟处理方案制定具体处理步骤,引导决策者进行应急决策。一般步骤是:事前收集有关危机案例,构建预案库,再由政府决策者和特定领域专家设定相应的预案机制,提出最合理的处理措施。一旦遇到真实的危机事件,就可以在危机关键词的指引下找到类似的危机案例,再根据已有的预测方案,进行应急决策,危机过后将有价值的案例充实到预案库中。这实际上是对过往历史经验的不断总结、模拟创新的过程,危机处理与决策关键也就一目了然。另一种方式是对可能出现的危机进行模拟,在不同假设条件下制定决策,因为没有实践锻炼,遇事就容易手忙脚乱。

2.即使现在出现的很多危机与历史相似,但随着环境的变化仍然有一些我们从未遭遇过的危机,在决策方式和程序上必须特殊应对。也就是根据危机的具体情况见机行事,在这个过程中可能需要赋予非最高决策者决策权,立刻执行碎片方案的胸怀,这些突变越权行为都要在危机中有过宽泛的规定,要对有功的越权行为判定为功劳而不是功过相抵,对有失的越权行为从轻处理。

（三）加强决策人员培训与“智库”建设

1.首先，要对决策者进行知识技能培训。我国公共危机决策人员的现状是:危机决策者结构单一,“一把手”负责制比较普遍。然而，很难保证“一把手”具有足够的危机决策知识,政府系统内也缺乏综合型危机决策人才。所以,必须增强决策者的危机决策知识,把应对政府危机相关知识纳入国家公务人员的培训内容中,并进行模拟考核，尽快培养一批合格的危机决策者,提高主要官员的危机应对水平，进而带动整个政府危机决策水平的提高。其次,要对决策者进行心理培训。这其中包含心理素质的锻炼和主观能动性的发挥。勇敢、果断、自控等都是属于心理层面的因素,他们在危机决策中发挥着重要作用。发挥主观能动性要兼顾理性与非理性的作用,理性决策一般是根据现有情形与以往经验的结合选择最稳妥的处理办法，包含着创新性。危机决策过程中,按部就班可以在一定程度上减轻危机却不一定是最优结果。所以在对公务人员的培训中需要采用多种形式的心理课程和户外锻炼加强他们的心理强度。

2.“智库”一般是由一些专业知识过硬，经历经验丰富的专家、学者按照一定的领域或目标组成的智力输出机构。其主要功能有:收集、分析信息，进行科学预测，拟定处理方案；对政府已实施的政策方案进行总结评价；培训、储备决策型人才。它能比较有效地弥补政府决策各个环节的失误。事实上,政府处理危机的能力主要表现在对资源的调配能力。做出的决策尽可能快速吸纳权威人士的建议,就基本是符合高效、科学与民主的决策。

[1]张国庆.公共政策分析[M].上海:复旦大学出版社,2004.

[2]杨彧.中国共产党长期执政的基本原因 [J].党建研究,2009，（09）.

[3]陈秀梅，于亚博.公共危机中的政府决策困境与化解思路[J].云南行政学院学报,2007，（01）.

李新科，男，安徽宿州人，安徽师范大学法学院研究生,研究方向：公共行政理论与实践。

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1008-4428（2017）04-148-02