美国土地利用问题探析

房源晟

摘 要：20世纪60年代末70年代初是美国城市发展和郊区化形成的重要时期，由此引发的土地利用问题成为美国社会发展的制约因素。在城市和郊区的不断发展过程中，由于土地利用政策和政府监管的不完善，导致了土地滥用问题在城市、郊区和农村普遍存在。由于土地滥用，城市空地越来越少，郊区生态环境遭到破坏，农村耕地减少。美国政府以环境质量年度报告的形式揭露了土地滥用问题，呼吁政府和社会关注土地利用并采取了一系列措施控制土地利用。

关键词：环境质量；土地利用；环境史

中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.020

土地是人类生存发展重要的物质基础，是人类社会物质与精神财富的重要来源。美国幅员辽阔，国土总面积约为23亿英亩。美国大陆上相连的48个州占据近19亿英亩的土地。土地利用作为美国生存与发展的重要内容受到广泛关注。20世纪60年代至70年代是美国环境史和土地利用史上的重要阶段之一。美国国内关于土地利用问题的研究成果在70年代中期就已较为丰富，而中国学界还鲜有高质量的学术成果。本文通过阐述环境质量年度报告产生的背景，利用环境质量年度报告分析这一时期美国土地滥用对城市、郊区和农村造成的影响，论述美国政府针对土地滥用问题采取的政策，以丰富学术界关于这一领域的研究。

1 美国土地滥用问题的缘起

美国对于环境问题的关注由来已久，其节奏也在60年代大大加快。早期的环境保护运动主要目的是阻止自然资源的开发并保护野生动物和重要的自然地区。到20世纪50年代，联邦空气和水污染法已经制定，环境立法的步伐也在随后的十年中不断加快。到70年代，环保运动的领域已发展到对人类生存环境的全面关注，重点涉及污染、人口、土地利用和生态环境。

1970年1月1日，美国总统理查德·尼克松（Richard Milhous Nixon）签署了《国家环境政策法》（National Environment Policy Act），揭开了一个新十年乃至新时代的序幕。该法案申明了国家将致力于保护和恢复环境质量，要求政府官员对联邦项目提交环境影响评估报告，设立国家环境质量委员会（Council on Environmental Quality，简称CEQ）以便为总统提供咨询。在美国各界环保主义者的推动下，总统更是表现出了对环境问题的高度重视。1月22日他在向国会递交的国情咨文中抛出一个“七十年代的重大问题”，即“我们应该向周围的环境投降，还是我们与大自然和解，并开始弥补我们对空气、土地和水造成的损害呢？”，他认为应该“让自然界恢复其自然状态已变成全体美国人民的共同目标”。1970年2月尼克松又向国会提交了关于环境问题的咨文，提出了37点关于环境保护的建议。尼克松此举开创了美国总统每年就环境问题向国会提交咨文的先例。

8月3日，尼克松总统向国会递交了国家环境质量委员会的第一份年度报告。这份年度环境报告审查了联邦、州和地方政府以及非政府组织或个人的计划和行动及其对环境产生的影响，對其中的缺陷提出可行的建议。报告的出台，使过去未受重视的土地滥用问题成为全国关注的焦点。1969年全国土地利用情况调查结果显示，美国50个州占据了22.64亿英亩的土地。其中，19亿英亩土地位于毗邻的48个州。美国有58%的土地用于栽种农作物和饲养牲畜，22%以上是禁牧的林地。不到3%的土地用于城市和交通，但这一部分正在快速增长。用作公园、休闲娱乐、野生动物保护区和公共设施的土地约占5%。剩下的12%主要是沙漠沼泽、苔原、和被人们有限使用的其他土地。

二十世纪六七十年代美国环境问题主要有三种类型：环境污染、土地滥用和自然资源遭受破坏。滥用土地是美国这一时期环境质量面临的最严峻挑战之一。美国的土地利用仍然缺乏统一的标准和规范的指导，土地滥用问题随着城市化和郊区化的发展而变得日益普遍。滥用土地对当时美国城市、郊区和农村的环境都产生了十分恶劣的影响。

2 土地滥用对美国城市环境的影响

美国建国后，随着工业革命的推动和西部大开发，美国的城市体系逐渐形成。1920年，美国城市人口达到全国人口的一半以上，基本实现了城市化。在60年代末有四分之三的美国人住在城市中，美国成了一个高度城市化的国家。

20世纪60年代末70年代初，美国中心城市正面临着日益窘迫的困境。美国城市的郊区化已将贫困人口集中到中心城市，郊区的贫困人口则越来越少。同时，高度的城市化使得中心城市的环境日益恶化，交通拥堵、房屋破旧、缺乏城市空地、种族问题、居高不下的犯罪率和城市生态环境恶化正困扰着美国人。1969年美国的中心城市贫困人口有950万，占城市人口的14.9%，到1976年这一比例增加到了15.8%。中心城市的财政困境是众所周知的。穷人的涌入、中产阶级和富人的外流，以及其他因素，使城市的收入来源枯竭了。美国有170万老旧房屋都在中心城市，而在一些大城市的贫民区，废弃住房率高达15%。

城市化和郊区化引起的土地滥用问题造成了美国城市空地和公共空间的减少。随着郊区居民对汽车的依赖程度提高，人们去市中心的交通方式被汽车所替代。城市中心兴建了一大批高速公路、停车场和许多奢华的用户空间。而公共交通正面临着成本提高、郊区蔓延和人们对私家车依赖等问题的挑战。土地购置的成本增加和拥挤的城市环境中不断增长的空地需求将城市空地的买卖变成一项长期的经济实践。在美国，人们对良好的城市生态系统的需求日益迫切。

3 土地滥用对美国郊区生态环境的影响

自十九世纪以来，城市和乡村的融合就代表了最佳的居住环境。郊区居民寻求一个无犯罪的社区，那里有清新的空气、开阔的草坪以及宁静而不拥挤的生活。二战后，联邦政府通过提供房屋抵押贷款援助加快了城市人口向外流动，这使得许多中心城市居民成为郊区的业主。随着工业现代化，流水线生产的推动使得制造企业将工厂从城市转移到郊区。endprint

20世纪50-60年代是美国郊区的爆炸式发展阶段。从1950年到1969年，当中心城市人口仅增加12%时，郊区人口已猛增了91%。到了1969年，美国有7100万郊区居民人和5900万中心城市居民。1970年的人口普查表明，郊区人口研究超过了中心城市和乡村人口，达到7560万人，占全国人口总数的37.2%，成为美国社会生活的主体。有学者认为“从某种意义上讲，美国在20世纪60年代末和70年代初就已经成为一个郊区化的国家”。

经过战后几十年的快速发展，美国的郊区化给全国的土地利用造成了诸多问题。郊区的土地滥用造成了土地资源的快速损耗，郊区的自然生态环境受到破坏。

城市区域每年向外扩展要消耗约42万英亩土地，城市交通线路、生活用水和污水管道的发展迅速分割了农田。由于郊区住宅到城市办公室间距离的拉大，郊区居民通勤往返使得高速公路变得拥挤，并缩短了郊区居民与其家人共处的时间。国家环境质量委员会在报告中写道：“尽管农村向郊区的转变过程中的土地利用的影响在全国范围内呈现出不同的变化，但这种变化的影响往往有某些相同之处。公共空间通常被住宅所吞噬，郊区发展所需的其他设施同样减少了空地。购物中心和公路占用了大部分土地，机场的规模和数量不断增长并吸引了大量的轻工业和住房，造成了更大规模的土地占用问题，导致郊区人口增加而公共空间减少”。

房地产开发及施工、城市快速发展的步伐以及土地分区制带来的后果往往是土地的滥用。建筑工地对树木植被的破坏会导致水土流失，在地下含水层补给区上方修建房屋会加剧洪水泛滥并导致水资源短缺。郊区开发者在陡峭的山坡上修建房屋会影响土壤的稳定性，导致严重的水土侵蚀并破坏地基。政府很少严格控制洪泛区、陡峭山坡和地下含水层补给区的开发。关于蓄水层、底层土壤的构成、植被、湿地和野生动物这些重要数据，往往被许多规划和分区委员会所忽略。

4 土地滥用对美国农村的影响

尽管民意测验一直显示美国人对小城镇和乡村生活的强烈偏好，但在战后的二十几年里，大量的人口涌向城市中心地区。全国3000个县约有一半是农村，在1960年到1970年这十年间出现了大量的人口流失。居住在农村的5300万美国人中，生活在农场的人数已经下降到了1000万以下。其余40万农村居民居住在人口不到2500人的村镇或者小块土地上。

土地滥用给美国农村带来的问题主要是农业耕地面积的减少。美国农业部估计，每年有200万英亩的土地向非农用途转变。其中有一半土地被用作荒野、公园、休闲娱乐用地和野生生物庇护所，每年城市发展占用土地达42万英亩，修建机场和高速公路占用了16万英亩土地，修建水库和防洪设施占用了42万英亩土地。全国每年有约一半的土地用作城市开发，这部分大多是草地牧场和农田，其余则是森林和其他土地。1967年美国农民的粮食和纺织品产量比1950年增加了38%。然而在同一时期，农场的数量减少了250万，产粮区面积下降了3400万英亩。1969年全国约三亿三千四百万英亩的土地生产了供国内消费和出口的全国所有的农作物，另有9800万亩耕地闲置。1970年美国48个州的耕地面积比1950年减少了4570万英亩。从1944年到1964年，美国东部还没有城市化的地区，大量的荒废耕地变为牧场，这也成为耕地面积减少的另一原因。

从全国范围来看，虽然美国农村耕地面积在快速减少，但随着农业机械化程度的不断提高和其他因素的影响，美国粮食产量不降反升。但如同郊区的情况一样，农村土地滥用还是对生态环境造成了一定影响，只是这种影响要小得多。

5 美国政府控制土地利用的政策

美国第一份年度环境质量报告中关于土地利用问题的内容无疑对美国70年代开展的土地利用管制革命产生了重要影响。1970年佛蒙特州和缅因州相继通过了全州性的土地利用管制条令，1972年佛罗里达州通过了一项新的全州性的土地利用法令，随后有几个州也纷纷效仿，以不同的形式授权政府对关键区域的土地利用实施管制。到1975年，已经有23个州颁布法令保护湿地和滨水区的土地。

实行土地分区制（Zoning）是控制土地利用的主要行政手段。它按照土地使用许可来对土地进行分类和隔离。细分控制（Subdivision controls）是控制城市发展的最有前途的手段之一。这种方法包含了所有的地方法规和条例，对土地所有者能否对他的土地进行分割、出售或开发做出了明确规定。在供水和下水道服务（Sewer and water permit）可以扩展到新的住房和其他设施之前，大多数社区需要认证公共能力足以提供服务，设备和设施要符合当地规范。当对水井和化粪池有足够的控制时，这些许可可以决定城市发展的方向和步伐。此外，政府还可通过行使土地征用权（Eminent domain）来控制土地利用。从理论而言，政府机构购买或收购有限的土地权利是控制城市蔓延的有效途径，但到1970年为止，将几块地组合起来进行适当的开发或保留空地的做法在全美范围内还不普遍。除这些手段外，政府还可采用功能区划分、私人协议和许可证、税收政策等手段来控制土地利用和开发。

1970年度报告指出美国有必要开始制定国家土地利用政策。环境质量委员会提出了十条建议供美国政府考虑：（1）联邦政府应该鼓励土地利用项目审批，广泛使用组群分区（cluster zoning）和定时发展（timed develorment）等手段；（2）关注城市建筑的质量和历史意义并制定一项全面的战略；（3）应控制冲积平原，湿地，含水層补给区，不稳定的地表和地下结构、有观赏价值、野生动物价值和娱乐用途地区的开发；（4）联邦政府严格控制给排水项目、开放空间的收购；（5）政府应使用住房抵押和利息补贴计划来鼓励环境兼容性高的住宅；（6）国会应采取立法行动来扭转沿海地区的退化；（7）国家级的荒野地区应尽快划定，联邦机构应遵守1964年《荒野法案》的精神；（8）国家公园管理局应加快试验游客控制系统，以防止国家公园内游客拥挤和交通拥堵；（9）应通过现有方案收购城市附近的小公园和自然区域；（10）联邦政府应建立一个国家级登记机构来研究具有特殊生态价值的区域。上述建议在20世纪70年代开展的土地利用管制革命中部分得到了落实与完善，美国土地利用的结构和内容也因此发生了实质性的改变。endprint

二十世纪六十年代，面对日益严峻的环境问题，美国掀起了一场轰轰烈烈的环境保护运动，到了七十年代，土地滥用问题十分严重，美国政府和全社会的关切促使各州开始相继通过立法和制度性建设对在城市化和郊区化发展过程中带来的土地利用问题进行管控，逐步扭转或改变美国土地利用的困境，使土地利用向因地制宜、科学有序、生态和谐的方向发展，在一定程度上解决了美国城市化和郊区化进程中出现的环境问题，为美国国家与社会的健康发展奠定了基础。

中国目前正处于城市化快速发展的重要阶段，城市化引发的土地滥用和生态环境危机同样成为制约我国经济和社会发展的瓶颈。尽管中美两国在地理环境和基本国情等方面差异较大，但两国在经济和社会发展中遇到的一般规律是相同的，所以中国在未来的发展中应当充分吸取美国土地利用历史上的经验和教训，形成一套有序、规范、科学的土地利用体制机制，通过土地利用的供给侧改革，真正实现我国土地的永续利用。

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