昌吉市土地利用总体规划实施的空间吻合度评价研究

陈虹+高敏华

摘 要：该文采用空间吻合性度量模型，分别从规划实施过程和实施结果2个方面来分析地类图斑、土地用途分区、区域3个层面的昌吉市2009—2014年以来的空间吻合度，评价昌吉市土地利用总体规划的实施情况。结果显示：（1）规划实施近半，规划实施过程的空间吻合度普遍优于规划实施结果，且不符合规划的面积会逐年积累，导致实施结果空间吻合度处于较低水平；（2）从规划实施过程可以看出，昌吉市不符合规划面积最大的是城乡建设用地和交通水利用地，且其吻合度最低，需加强监管或结合城市规划、交通水利发展规划做出调整，严格控制非农建设占用农用地；（3）规划实施结果显示，规划实施以来，规划未实施的面积所占比重大于不符合规划的面积，说明此次规划的引导性次于规划的控制性。最后，针对规划实施过程和结果中出现的问题，提出了相应的参考建议。

关键词：土地利用总体规划；空间吻合度；规划实施过程与实施结果；昌吉市

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）22-0006-06

Abstract：Using the degree of spatial goodness method，this paper evaluated the implementation process and results of general land use planning of Changji City，which was built from three levels：land class spot，functional zoning，and region，since 2009-2014.The results showed：（1） Half of planning implementation，the spatial goodness of implementation process is superior to results.The lower spatial goodness resulted from the cumulative change of unimplemented land in a small scale year by year.（2） As the implementation process showed that the urban and rural construction land and transportation and conservancy land accounted for the largest proportion of unimplemented land.Therefore it is great important to strengthen regulation or make reasonable adjustments combined with other planning.And try to avoid illegal occupation of agricultural land.（3） According to the results of implementation，a large number of the unimplemented land in planning accounted for the lower spatial goodness.This went to show the guidance of planning is inferior to its controllability.Then，in view of the planning implementation problems，put forward the corresponding advice.

Key words：General land use planning；Spatial goodness；Implementation process and results； Changji City

1 前言

土地利用總体规划是指在各级行政区域内，根据社会经济发展要求和土地资源特点，对今后一段时期内（通常为10年）土地利用的总安排[1]。即对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排[2]，是借助法定权威对土地利用及其变化的控制来协调人地关系、协调土地利用空间冲突的重要手段，通过优化生产力布局来实现土地资源的可持续利用。土地利用总体规划实施评价能够分析土地规划实施的效果，并找准存在的问题，避免在新一轮土地利用总体规划修编中出现类似的问题，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用[3-4]。

空间吻合度是表示2个事物或者事物内部各因素在数量和空间变化上的匹配程度，反应的是事物内部各因素或者事物之间的符合度、相似性和一致性[4]。起初，国内外学者将空间吻合度先应用到城市总体规划评价研究中，对城市建设用地的“一致性和不一致性”进行评价；随后有部分学者将其用于评价研究土地利用空间结果和空间变化等方面，目前逐渐开始将其应用到土地利用总体规划中，从多个层次分别对规划实施过程和实施结果进行评价[5-8]。

本文根据前人的研究基础结合空间吻合性度量模型，使用ArcGIS的空间分析功能[9-15]，结合昌吉市2009—2014年规划目标推进情况和土地利用变化情况，分析《昌吉市土地利用总体规划（2010—2020年）》（以下简称《规划》）的实施过程与实施结果的规划空间吻合性，了解《规划》的实施成效和存在问题，根据分析结果，优化规划实施措施，提出下一步实施建议，以增强《规划》的可操作性、科学引导、提高土地利用效率，为于2016年开始编制的以2014年为基期年的《昌吉市土地利用总体规划（2010—2020年）调整完善》（以下简称《规划调整完善》）提供更加科学、合理的参考意见、建议和措施，促进规划的有效实施。endprint

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况 昌吉市地处亚欧大陆中心的天山北麓、准噶尔盆地南缘，地理位置处于东经86°56′15″～87°33′45″，北纬43°50′00″～44°25′00″。昌吉市地处天山北坡经济带的核心位置，是乌昌一体化中的核心区域。全市土地总面积7971km2（地方7227.2km2），2014年末总人口37.3万人（地方36万人），市辖6镇4乡6个街道办事处，和1个国家级高新技术产业开发区和1个国家级农业科技园区。2014年，社会生产总值359.0亿元，其中第一产业实现增加值38.19亿元，第二产业实现增加值186.47亿元，第三产业实现增加值134.34亿元，城市经济占到国民经济总量的90%。《昌吉市土地利用总体规划（2010—2020年）》，是以2009年为基期年，昌吉市辖区土地面积797103.33hm2，规划范围为的土地面积722717.83hm2，未包括境内兵团使用的土地74，385.5hm2。规划期限为2010—2020年，截至2014年底已实施近半。

2.2 研究区土地利用情况

2.2.1 土地利用规划情况 2020年为规划目标年，根据上级下达指标的落实情况，到2020年，耕地保有量地面积不低于93033.59hm2，农用地占总面积的56.71%。建设用地总规模达到23848.95hm2，其中城乡建设用地应控制在20809.46hm2之内（表1）。

2.2.2 土地利用现状情况 本文所使用的土地利用现状数据是规划实施5年以来2009—2014年的土地利用现状数据（表2）。由表2和图1（a、b）可知，2009—2014年农用地面积占比重最大，较规划基期2009年减少1245.04hm2，占全市土地总面积的56.71%；其中耕地占全市土地总面积的11.52%。建设用地面积较2009年增加4930.36hm2，占全市土地总面积的2.89%；其中城乡建设用地占全市土地总面积的2.40%，且由图2（a、b）可看出，中心城区的土地利用变化更为明显，主要表现在建设用地的增加。其他土地301403.65hm2，较2009年减少2662.26hm2，占全市土地总面积的41.70%。

2.3 数据来源与处理 本研究的数据包括：昌吉市2009—2014年历年的土地利用变更调查数据，以及规划末期地类图斑。其中，土地利用变更调查数据来源于昌吉市实施第二次土地调查以来连续更新到2014年的矢量数据，数据格式为*.shp，坐标系为1980年西安坐标系；规划末期地类图斑主要来源于昌吉市土地利用总体规划（2010—2020年）数据库中的期末地类图斑，数据格式为*.shp，坐标系为1980年西安坐标系。基于ArcGIS10.2.2平台，采用空间分析方法，将历年土地利用变更调查数据叠加期末地类图斑，结合数理模型分析评价2009—2014年历年图斑变换与规划目标的空间吻合情况。GIS空间分析方法的信息处理过程包括GIS系统的图形数据编辑、数据转换、空间分析、空间统计分析等功能。

3 规划实施评价的方法

本文所使用的评价模型及计算公式主要参考王婉晶等2013年提出的空间吻合度度量模型。该模型提出：对土地利用总体规划实施的空间吻合度进行评价时会受到空间尺度的影响，需从地类图斑层面、土地用途功能区层面和区域层面分别对土地利用总体规划的实施过程和实施结果进行评价[4]。

3.1 规划实施过程空间吻合度度量模型及其评价分级标准 根据变量定义，空间吻合度为P，从地类图斑、用途分区和区域3个方面测算。其中设定规划实施过程的空间吻合度为P1，时间跨度为规划初期至评价目标年，即2009—2014年。其数学模型为：P1=1-己变化且不符合规划部分的面积/规划目标的面积。规划实施过程空间吻合度值P1的大小表示该评价年吻合程度的高低，数值在0～1，越接近1，规划实施空间吻合性越大。当规划实施过程中3个层面的空间吻合度值都为1时，才认定发生变化的地块符合土地利用总体规划。

3.2 规划实施结果空间吻合度度量模型及其评价分级标准 规划实施结果评价主要是分析实施结果与规划目标的空间吻合度。设定规划实施结果的空间吻合度为P2，评价时点为T2，即2014年。其数学模型为：P2=（現状面积-已变化且不符合规划部分的面积-规划未实施部分的面积）/规划面积。规划实施结果的空间吻合度评价就是根据吻合程度判断土地利用现状与规划目标之间的差距。根据逐级标准（详见表3），将规划实施结果的空间吻合度从地类图斑、用途分区和区域3个层次分别进行分级，层次越高，分级标准越严格。

4 结果与分析

4.1 规划实施过程空间吻合情况分析

4.1.1 规划实施变化过程中地类图斑空间吻合度 通过ArcGIS的空间分析功能，利用吻合度P1度量模型，计算得到2010—2014年昌吉市各个地类图斑逐年空间吻合度变化趋势。结果显示，昌吉市2010—2014年各个地类之间变化过程空间吻合度（P1）的变化趋势差异较大，因此分别对各地类不同时间段的吻合度进行分析，其中：（1）耕地、林地、牧草地、其他建设用地、水域以及自然保留地的P1较为稳定，基本保持在0.99～1.0，吻合度较高，波动较小。（2）园地、其他农用地和建设用地的P1主要分为两个阶段：（1）2010—2012年，P1变化趋势呈“V”型，表明2011年的这3种地类图斑的吻合度较低；（2）2010—2014年，P1均稳定在0.99～1.0，只有其他农用地在2013年的吻合度略低为0.975。（3）交通水利用地的P1变化最大，在2010年的空间吻合度略低仅有0.55；2011—2013年，吻合度迅速提高，最高到达0.99；2014年略有下降，到0.81。详见图3。

结合历年各个地类图斑变化不符合规划的面积来看，农用地和未利用地的空间吻合度相对更高和符合规划情况更好，但其中林地，在2011年不符合规划面积骤增，是由于从2009年开始落实的退耕还林项目占用了大量的耕地和牧草地，但因为其同属农用地，在进行土地利用总体规划时未能明确体现出来，导致在地类图斑层面是不符合规划情况严重。其他农用地，在2011年不符合规划面积增大，主要是由于在规划实施过程中自然保留地向耕地转换时，先变更成了其他农用地。建设用地，空间吻合度相对偏低，不符合规划情况相对复杂，其中2011年城乡建设用地不符合规划情况严重，一方面是由于规划实施过程中建设用地之间不协调，比如城乡建设用地和交通水利用地；另一方面是由于部分建设用地出现违规占用园地、自然保留地等。交通水利用地在2010年和2014年的不符合规划情况严重，是由于昌吉市“十二五”农村公路计划的建设占用了大量的农用地和未利用地，导致了《规划》的交通水利用地的空间吻合性较差，不符合规划面积较大。endprint

4.1.2 规划实施变化过程中土地用途分区空间吻合度

根据P1模型测算得到的2010-2014年昌吉市土地用途分区空间吻合度变化趋势图（详见图4），可以判断昌吉市9个土地用途功能类型区内部地类的变化过程中是否符合土地用途分区管制规则。

结果显示，各个用途分区P1的变化趋势大致分为以下3类：（1）一般农地区、基本农田保护区、其他农地区、牧业用地区和林业用地区：从2010-2014年的P1变化趋势不明显，基本保持在0.99左右，其中基本农田保护区和牧业用地区的P1均为1，说明变化过程完全符合规划。（2）城镇建设用地区和村镇建设用地区：其P1从2010—2014年呈现“W”型的变化趋势，P1值在2012年最高可到达0.9904和0.9998，最低值在2011年也只有0.8554和0.9083。（3）独立工矿区和风景旅游用地区：2010年二者P1都处于极低值，其中独立工矿用地区为0.8233，而风景旅游用地区为0，变化过程完成不符合规划；2011—2014年，二者P1均增长至正常状态并均保持在0.98以上，最高达到1。

根据历年土地用途分区地类变化过程中不符合规划的面积而言，土地用途分区层面的空间吻合度相比地类图斑层面更高一些，尤其是一般农地区、基本农田保护区、其他用地区、牧业用地区和林业用地区，一方面是因为这几个用途分区面积基数大，不符合规划面积占比相对较小，另一方面是因为这几个用途分区都是属于限制建设区域且受保护，受经济发展建设的影响较小。

4.1.3 规划实施变化过程中区域空间吻合度 通过P1模型，测算得到昌吉市历年规划实施变化过程中区域的空间吻合度，图5显示，在《规划》实施过程中，2010—2014年变化的图斑中不符合规划的面积（其中包括已变化且不符合规划的面积和规划未实施且不符合规划的面积）总数呈现出先增加，再减少，后缓慢增加的变化趋势：2010—2011年不符合规划面积陡增；2012—2013年不符合规划面积骤减；2014年不符合规划面积出现小幅度增加。相对应的规划实施过程中区域P1大致呈现先减，再增，最后后趋于平稳的趋势。

从区域角度来看，由于昌吉市规划区域总面积基数大，因此历年规划实施的P1较高，基本保持在0.997以上，规划实施效果相对较好。由此可看出，《规划》实施过程中，2011年的土地利用变化最为强烈且多样化，不符合规划面积大且空间分布零散，导致区域整体规划空间吻合度较低。最主要是由于规划安排布局的项目基本为预期性项目，在规划编制时项目建设的准确位置、功能分区均具有不确定性，导致昌吉市建设用地的不定向、多元化使用，不完全符合规划。

4.2 规划实施结果空间吻合度情况分析

4.2.1 规划实施结果地类图斑的空间吻合度 通过空间吻合度P2度量模型测算得到2014年末规划实施结果各个地类图斑的空间吻合度，如表4所示。根据表3的分级标准，2014年末各个地类图斑的P2大致可归为以下3个级别：（1）Ⅱ级：包括园地、林地、牧草地、其他建设用地、水域和自然保留地，吻合度高；（2）Ⅳ级：耕地，吻合度偏低；（3）Ⅴ级：其他农用地、城乡建设用地和交通水利用地，吻合度较低。其中其他农用地，包含设施农用地、农村道路、农田水利用地等，城乡建设用地、交通水利用地从规划实施的目标来看总量控制效果较为明显，但在空间上的吻合效果较差。

对比2009—2014年各地类发生变化的图斑以及未发生变化的图斑中不符合规划面积的比例，除交通水利用地以外，其他地类不符合规划的面积以规划未实施为主尤其是耕地、园地、林地、牧草地、水域和自然保留地，其规划未实施面积占全部不符合规划面积的99%以上。大部分地类的利用方式尚未按照规划目标加以实施，由此可见规划对这些地类的引导性不强。交通水利用地已变化且不符合规划面积的比重也相对较大。

4.2.2 规划实施结果土地用途分区的空间吻合度 通过P2模型测算得到2014年末各个土地用途分区规划实施结果的空间吻合度，如表5所示：至2014年末各个土地用途分区的规划实施结果在空間上都不完全符合规划要求。依据分级标准，昌吉市土地用途分区的空间吻合度主要呈现3个等级：（1）Ⅱ级：林业用地区、牧业用地区、其他用地区，吻合度较高。（2）Ⅳ级：村镇建设用地区，吻合度偏低。（3）Ⅴ级：基本农田保护区、一般农田区、城镇建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区，吻合度较低，其中独立工矿用地区和风景旅游用地区的仅有0.1656和0，几乎完全不符合规划。

对比2014年土地用途分区现状地类中不符合规划的面积比例。可以看出，除了风景旅游用地区和独立工矿区以外，其他各个用途区主要以规划未实施且不符合规划面积为主，比例均在90%以上。截止2014年规划已实施近半，但规划未实施部分占不符合规划面积的主要部分，说明规划实施进展稍显缓慢，需加快规划实施，或在《规划调整完善》编制中做出相应调整。而独立工矿用地区和风景旅游用地区由于《规划》前后地类划分不一致的问题导致这两个用途区的数据偏差较大。

4.2.3 规划实施结果区域的空间吻合度 通过P2模型测算得到的2014年末区域规划实施结果的空间吻合度，如表6所示：2014年昌吉市区域总体的空间吻合度为0.9684，从区域角度来看，吻合度属于Ⅳ级，级别偏低。

对比昌吉市2014年规划实施现状的P1和历年规划实施的P2可以看出：昌吉市每年的空间吻合度都高达0.9970，但2014年的空间吻合度为0.9684，相差不大，是由于昌吉市面积基数大，但整体不符合规划面积较大导致昌吉市规划实施现状区域空间吻合度级别相对较低，只达到Ⅳ级。由此可见，在空间上规划实施过程中区域整体每年规划完成情况较好，但评价末期规划实施结果的吻合性较低。

5 结论与讨论

本文从地类图斑、土地用途分区、区域3个层面，采用规划实施的空间吻合度度量模型，从规划实施过程和实施结果2个方面来评价昌吉市土地利用总体规划的完成情况。结果如下：（1）总体上，昌吉市规划空间吻合度均小于1，实施结果并不理想，且P1度高于P2。（2）规划实施过程可以看出，不符合规划面积最大的是城乡建设用地和交通水利用地，吻合度最低；2010—2014年的变化趋势中，2011年规划实施的空间吻合度较低，之后几年有逐渐提高；在地类图斑层面，城乡建设用地和交通水利用地之间违规转化较大。（3）规划实施结果显示，规划不吻合的原因主要来源于未到规划末期规划未实施面积较大。endprint

根据结果总结如下：（1）规划的弹性和刚性不足，导致不同地类和用途分区层面不符合规划的程度和具体原因不同，具体体现在城乡建设用地和交通水利用地之间违规转换，交通水利用地违规占用农用地。（2）整体来看，规划截止2014年实施以来，规划未实施的面积比重比不符合规划的面积比重更大，可见规划的引导性次于规划的控制性。（3）小范围的不符合规划面积，会逐年积累导致区域空间吻合度较低。（4）随着社会经济展以及城市建设的步伐加快，各种建设用地需求旺盛，现行规划不能完全满足这些需求。

根据规划实施中存在的问题，提出以下几点建议：（1）为适应昌吉市经济社会发展的新形势，解决规划实施过程出现的用地矛盾和突出问题，建议上级部门同意昌吉市对《规划》进行局部修改或开展《规划调整完善》的编制工作，调整各项规划用地布局和空间管制区范围，为昌吉市未来6年的经济社会发展提供更有力的用地保障。（2）进一步强调用途管制，切实保护耕地，即在土地利用总体规划中应对土地利用分区、建设用地空间管制等方面深入研究，以消除土地利用的外部不经济性、实现土地配置最优效率的目标。（3）应建立建设用地节约集约利用考核评价制度，通过考核评估，反映集约利用水平，有针对性的采取调控措施。（4）按照行业监督和社会监督相结合的原则，加大规划实施管理力度。

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（责编：张宏民）endprint