城市控规视角下土地集约利用的影响机制研究

吴佳+邓旭晖

摘 要：该文在土地利用总体规划和城市总体规划衔接问题的基础上，探讨了两规在指标控制上衔接最为密切的城市控规与城市土地集约利用之间的耦合关系，并从城市控规视角指出了城市土地集约利用的影响机制。

关键词：城市土地集约利用；城市控规；影响机制

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）22-0004-03

Abstract：On the basis of the connection between general land use planning and urban master planning， the paper discusses the coupling relationship between the regulatory plan and intensive urban land use. Finally， the paper points out that the influence mechanism of intensive urban land use on the perspective of the regulatory plan.

Key words：Intensive urban land use； Regulatory plan； Mechanism

土地利用總体规划和城市总体规划均对我国城市建设发挥了重大作用，在实践操作中的衔接问题也一直是学术界关注的焦点，随着1999年新一轮的国土资源大调查开展以来，以朱才斌为代表的诸多学者从规划工作方式和城镇建设用地规模等方面对“两规”协调开展了大量研究[1-3]。

随着新版《城乡规划法》的出台，两规中城乡建设用地标准已统一，在指标控制上衔接最为密切的则是土地利用规划中的城市土地集约利用和城市规划中的城市控规。因此，基于城市控规视角来研究城市土地集约利用的影响机制，可为我国城市土地集约利用研究提供有益的参考。

1 城市控规和城市土地集约利用

城市控规是极富中国特色的概念，在形成与发展中大量借鉴并吸取了国外相关经验，在国外，同我国城市控规较为接近的概念是区划法、土地使用管理法等。早在20世纪初，伴随着西方发达国家城市化进程加快，城市建设急剧展开，私有土地的滥用开发严重损害城市市民的公共利益，为了解决城市发展中滋生的问题与矛盾，城市规划师开始在实践中积极探索相关理论，以美国为代表的西方发达国家为了保护公众利益，实现建设有序，开始用法律手段来管理土地的开发和利用。我国城市控规的产生则是伴随着改革开放逐步建立起来，随着城市经济结构的变化以及城市土地使用制度变革的背景下逐步明确和形成的[4]。2008年施行的《城乡规划法》从国家法律的高度明确了城市控规与建设管理的羁束关系，由此奠定了城市控规不容再质疑的法律地位。

《城市规划编制办法》中指出：编制城市城市控规，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据[5]。城市控规是政府部门对城市土地实施规划管理的核心层次和法定依据，同时也是政府部门积极引导城市土地市场，达成城市建设总体目标的最直接的手段。

城市土地集约利用的概念是从农业土地集约利用借鉴过来的[6]，虽然我国学术界对农用地集约利用的认识一致，但对于“城市土地集约利用的本质是什么”仍是仁者见仁，智者见智。在我国“十二五规划纲要”和新的《城乡规划法》颁布后，城市土地如何集约利用也进一步受到理论界、规划界和政府部门的高度重视。由于城市集约用地相比农业用地涉及城市更多方面的影响，鉴于此，城市土地集约利用的影响机制研究是今后科学界定城市土地集约利用的起点。

从规划编制层面而言土地利用总体规划和城市总体规划侧重从土地用途上对土地开发利用与管理进行管制，而对土地的开发强度的管制则主要通过城市控规来实现。城市土地集约利用的根本问题在于城市土地利用集约度，而城市土地利用集约度的指标控制则有赖于城市控规；城市控规不仅从控制指标上直接影响城市土地集约利用，而且也从用地布局上对城市土地集约利用产生影响[7]。

2 城市控规视角下土地集约利用的影响机制

2.1 城市自然条件

2.1.1 地质条件 城市土地的地质条件影响着城市土地集约利用效果。在城市土地上进行各种城市建设工程，首先要分析与城市用地选择和工程建设相关的地质条件。充分了解城市土地的地基承载力情况，有助于合理考虑城市用地的选择、建设项目的分布和施工的经济性。如城市土地在开发利用时，应尽可能选择地基承载力大的土地进行高强度开发，从而提高城市土地利用强度，促使城市土地集约化利用，相反，对于一些不良地质现象诸如滑坡与崩塌等地段则应尽可能避免进行城市土地利用。

2.1.2 水文与水文地质条件 地下水含量与水体污染直接影响市民生活与工业发展，进而影响着城市用地的选择和城市发展规模的确定。城市用地规划首先要了解其水文地质情况，如地下水利用不能过量，否则容易使地下水位大幅度下降，形成“漏斗”状，使得漏斗外围的污染物回流至漏斗中心，导致水质变坏，甚至水源枯竭引发地面沉陷。

2.1.3 气候条件 气象条件与城市用地布局与建设关系密切。如太阳辐射影响着建筑的日照标准、间距与朝向的确定，进而影响城市土地的建筑密度；城市盛行风向主要影响城市用地结构布局，通常是将工业区布置于城市盛行风向的下风向以减少工业废气对城市与居民生活的影响；而降水量与降水强度则对城市排水设施影响突出，尤其在城市竖向设计与排水处理要多给予考虑。

2.1.4 地形条件 地形条件对城市土地利用的影响则是多方面的，城市控规的用地功能布局、道路交通规划、给排水规划和竖向规划等都受到地形的影响。由于城市土地的建设是在土地的地形地貌之上进行，城市土地的用途各异将使其对地形的坡度和高程要求不一，从而形成各具特色的城市土地利用结构布局[8]。endprint

2.2 城市社会条件

2.2.1 城市发展规模 城市在社会发展中要求相对聚集，而聚集的结果就是城市范围不断拓展，故城市发展规模也影响着城市土地集约利用[9]。通常在一定的城市发展规模下，由于区位竞争的引导，城市发展规模越大，土地价格越高，为了获取最大的聚集利益，对城市土地的利用将更倾向于空间上的集中发展，从而带动城市土地利用效率进一步加强。但超过一定规模，聚集经济的报酬是递减的，会产生一系列诸如城市土地成本提高，居住环境恶化等负面影响。

2.2.2 城市人口密度 城市土地利用集约度与城市土地资源总供给量及人均土地资源拥有量直接相关，也就是说，城市人口密度也影响着城市土地利用集约度。通常在城市发展初期，由于城市人口密度较低，城市土地资源供应充沛，人均城市用地相对较大，投资者更倾向于用城市土地来替代资本，从而使得城市土地利用集约度较低。而随着城市不断发展，城市人口密度不断增加，在土地资源总量有限的情况下，人地关系将变得紧张，致使城市土地稀缺性程度抬高，城市土地价格上涨，投资者为摊薄城市土地成本，更倾向于增加建筑高度、容积率等控制指标，从而使得城市土地利用集约度较高。

2.2.3 城市技术水平 城市土地利用集约度还受到城市技术水平的限制，随着科技的进步，城市土地利用将不断由粗放型向集约型转变。城市技术水平对城市土地集约利用的影响有以下2个方面：一方面，只有在一定程度的城市技术水平下，人们才能够对集约利用度相对较低的土地进行改造，突破原有的用地建设高度和地下开发深度的限制，从而提高城市土地利用集约度；另一方面，城市土地利用集约度伴随着科学技术水平的发展也不断变化，如以前集约型利用的城市土地在技术水平提高之后评价时可能变成粗放型利用土地，它是一个相对动态的过程。

2.3 城市经济条件

2.3.1 城市经济水平 经济发展总是建立在一定的投入的基础之上，而投入可大体分为土地资源的投入和非土地资源的投入（如资金、技术、劳动力等）。城市土地利用方式与经济发展水平的高低有着密切联系。在城市土地资源相对稳定的基础上，随着区域经济的不断发展，社会的总产出进入更高层次水平，只有加大资金、技术、劳动力等非土地资源的投入才能实现更高水平的经济产出。也就是说，经济发展水平会制约城市土地的投入与产出，进而影响着城市土地集约利用水平。

2.3.2 城市产业构成 城市是由若干不同的产业部门构成，每个产业部门所提供的产品或服务性质存在差异，而产业的经济活动又是以城市土地为其承载体，不同产业的城市土地利用方式和结构均不相同，因此，当城市产业构成发生变化时，如第一产业、第二产业与第三产业的比重彼此消长时，都将对城市土地集约利用带来一定的影响。城市产业构成的优化是城市经济长期稳定发展的基础，而城市土地集约利用则是产业构成优化的具体表现。一般而言，产业等级越高则城市土地集约利用程度越高，反之亦然。

2.4 城市政策制度

2.4.1 城市规划制度 伴随着我国城镇化（下转27页）（上接5页）进程步入中期加速阶段，城市发展规模不断扩大形成了对城市土地资源的巨大需求，而城市土地资源的匮乏又同时制约了城市化的发展，故城市土地的利用必须严格按照城市规划的用途安排。城市规划是对一定时期内城市的经济与社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。它从宏观规划上影响着城市规划区范围内不同地块的城市土地集约利用，如果在城市规划中行政中心位置选择发生改变，则必然带动新的行政中心周边土地的升值，从而吸引人口的聚集和资金的投入，进而影响该片区城市建设用地的开发利用模式和产出效益。

2.4.2 城市政策管理 由于我国土地市场机制不够成熟与完善，政府往往通过制定相关土地管理政策来保证城市土地市场的健康运行，从而在一定程度上影响城市土地利用效果与资源配置。政府对城市土地利用的管制政策又可分为以下2种：其一是通过直接规定城市土地利用的容积率、建筑密度以及单位面积土地的产出值等硬性指标来强制提高城市土地利用的集约程度，如国家在《开发区土地集约利用规程》（2008年7月试行）中，对开发区土地利用强度制定了相应的用地强度指标综合容积率、建筑密度、和绿地率等；其二是通过制订相关的政策如农地保护政策对市场的供求关系和土地利用进行干预，抬高农地占用的成本，从而间接促使人们集约利用存量土地。

3 结论

本研究在土地总体规划和城市总体规划协调的宏观背景下，以城市控制性详细规划为切入点来研究城市土地集约利用的影响机制。结果表明，城市土地集约利用是以其资源条件为基础，同时受到城市自然条件、城市社会条件、城市经济条件和城市政策制度等城市各种因素的影响。其中城市自然条件是决定城市土地集约利用的基础，城市土地的自然属性决定了不同的城市土地具有不同的土壤及地貌特征，从而具有相对的地理优势或劣势；城市社会条件促使城市土地利用由粗放型利用向集约型利用转变，分别从城市发展规模、城市人口密度和城市技术水平上影响着城市土地集约利用；城市经济条件为城市土地集约利用提供物质基础及资金保障，从经济增长方式和产业构成上影响着城市土地集约利用；而城市政策制度则通过一定的制度与政策来诱导或强制干预人们的行为，从而影响城市土地集约利用。

参考文献

[1]朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制[J].城市规划汇刊，1999（4）：10-13.

[2]张颖，王群，王万茂.关于城市总体规划与土地利用总体规划协调问题的探讨[J].南京农业大学学报（社会科学版），2007，7（1）：59-63.

[3]刘辉，谢天文.城市扩展特征下的城市土地集约利用研究——以福州市为例[J].福州大学学报（自然科学版），2014，42（2）：290-298.

[4]衣霄翔，吴潇，肖飞宇.美国的“区划变更”及其对我国“控规调整”的启示[J].城市规划，2017，41（1）：70-76.

[5]中华人民共和国建设部.城市规划编制办法[S].2005

[6]吳佳，邓旭晖，黄雅丹，等.抚州市教育园区土地集约利用研究[J].安徽农学通报，2013，19（6）：156-159.

[7]戚冬瑾.城乡规划视野下多维土地利用分类体系研究[D].广州：华南理工大学，2015.

[8]吴志强，李德华.城市规划原理（第四版）[M].北京：中国建筑工业出版社，2015.

[9]杨传俊.城市土地集约利用研究——以河南省平顶山市为例[D].重庆：西南大学，2008. （责编：张宏民）endprint