公共停车场经济属性的思考

戴继锋，王继峰，张 宇

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

公共停车场经济属性的思考

戴继锋，王继峰，张 宇

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

中国大多数城市中心区公共停车场的规划建设管理都存在一定的障碍，根源在于对公共停车场的经济属性认识模糊。首先，分析当前公共停车场存在的主要问题及其产生根源，认为经济属性界定不清晰导致政府和市场分工不明确，同时增加政府内部管理的复杂度。提出把公共停车场的经济属性明确界定为以市场供给为主体的准公共物品这一结论，并以公共停车场经济属性为基础，提出在解决停车问题上政府和市场的权责界定。最后，对规划阶段的停车设施分类和功能定位、建设管理和运营阶段公共停车场的市场主导等关键技术问题进行研究并提出建议。

城市交通；公共停车场；交通政策；经济属性

1 停车位短缺问题严峻

近年来，城市停车供需矛盾突出，大中城市尤其集中。国家发展改革委公布的数据显示，中国城市停车位与小汽车比值大约为0.5～0.8，远低于发达国家水平(约1.3)[1]。保守估计，中国停车位缺口超过5000万个。至2014年底，北京市停车位缺口超过270万个；深圳、上海、广州、南京等城市均超过150万个；停车难问题不断向三四线城市蔓延，海口市停车位缺口高达45万个[2]。

面对停车难问题，国家相关部门密集出台指导意见，希望尽快缓解当下的矛盾和压力。国家发展改革委、财政部等七部委2015年8月3日发布《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础[2015]1788号)[3]，提出适度满足居住区基本停车和从严控制出行停车，营造良好的市场化环境，加快推进停车设施建设。住房城乡建设部2015年9月1日发布《城市停车设施规划导则》[4]，从规划层面指导各地停车设施规划工作，提出城市停车设施规划的目的、原则、主要内容、技术要点及编制程序，并明确规划成果形式和要求。

公共停车场一直是城市停车设施规划、建设、管理、运营方面的难点问题。尽管在很多城市规划中都明确了公共停车场的用地边界和范围，但是能够按照规划实施的公共停车场却凤毛麟角，尤其在城市中心区。原因之一是停车用地的出让金明显低于商业、住宅等用地，而且停车物业收益回报大大低于其他类型物业。城市决策者在建设一个盈利很少甚至亏损的公共停车场和开发一个经济效益更高的楼盘之间，往往很难做出抉择。现状得到实施的公共停车场往往是与交通枢纽、城市绿地相结合的地下空间，位于市中心独立用地的公共停车场很少按既有规划实施。

2 问题根源分析

造成上述困境的原因有很多，但是根源在于决策者对公共停车场的经济属性认识不清晰。关于公共停车场的经济属性之争由来已久，尤其是近年来停车供需矛盾凸显后，这种争论更加激烈。有人认为公共停车场属于城市基础设施，就像道路、公园一样，应该由政府主导建设，满足需求，甚至免费提供；有人认为公共停车场占用的是珍贵的土地资源，服务对象主体却是开小汽车出行的人，政府不应该为这些人买单，应该由使用停车位的人负担成本，且包含其带来的社会、环境等外部性成本[5]。

根据经济学理论，物品经济属性划分为公共物品、准公共物品和私有物品三类。公共停车场的经济属性直接影响土地的获取方式、建设主体、收益模式、收费定价等后续相关对策[3]。

经济属性界定不清晰，首先会带来政府和市场的分工不清晰。如果公共停车场经济属性被确定为公共物品，其用地则应采取划拨形式，政府在规划、建设、管理、运营等方面都要起主导作用。在过去相当长的一段时期内，这也是中国大多数地方政府普遍采取的做法，但是效果并不理想，公共停车场的供给远远追不上停车需求的增长速度。

经济属性界定不清晰，也会进一步提升政府内部管理的复杂度。以北京市为例，2013年颁布的《北京市机动车停车管理办法》[6]中涉及的管理机构包括交通、发改、公安、规划、住建在内的十多个部门(见图1)，架构非常复杂，增加了管理成本和协调难度。

3 解决思路

3.1 公共停车场的经济属性

公共停车场显然不属于私人物品。公共停车场在消费者达到一定数量以前(车位没有停满以前)具有非竞争性，但是当停车数量趋于饱和后，又表现出一定的竞争性和排他性，因此不能因为其名称中含有“公共”二字就将其作为公共物品。实践表明，以公共物品定位公共停车场并不符合中国城市发展的实际情况，公共停车场的经济属性应该按照准公共物品来考虑。

准公共物品的供给包括政府供给和市场供给两种主要形式。按照准公共物品的特性，根据经典的经济学分析模型(见图2，A是公共物品，B是私人物品)，竞争性接近公共物品、排他性接近私人物品时，应该以市场供给为主要形式，即图中D点的情形；而竞争性接近私人物品、排他性接近公共物品时，应该以政府供给为主要形式，即图中C点的情形。

图1 北京市停车管理组织机构Fig.1 Structure of parking administration in Beijing

公共停车场的竞争性更接近公共物品，而排他性更接近私人物品，与图2中的D点情形接近，因此应该以市场供给为主要形式。因此，公共停车场的土地应该以招拍挂为主获取，建设应该以市场为主体，后期管理、运营、收费等形式也应按照市场化规律考虑[8]。

现代产权理论认为，公共物品之所以导致市场失灵，是由于产权不明确。如果产权完全确定并得到充分保障，则某些市场失灵现象将不会发生。北京市2014年颁布的《关于鼓励社会资本参与机动车停车设施建设的意见》[9]中明确规定：除利用自有用地、规划停车用地、城市边角地以及部分地下空间建设停车场可以采取划拨方式供地外，其他停车用地原则上采取招拍挂方式获取。这一规定准确地体现了公共停车场的经济属性。

南京市在确定公共停车场产权方面开展了较好的实践。南京中山路地下车库项目依照市场化规则，对公共停车场按照房地产开发模式规划建设，并对单个停车位进行产权登记，停车位可以销售，也可以作为不动产进行抵押贷款[10]。

综上所述，公共停车场的定位应为市场供给为主的准公共物品。

3.2 市场和政府的权责界定

经济属性定位明晰后，才能有效地进行政府和市场的权责界定。以北京市为例，2015年以前，北京市历年的“为群众拟办的重要实事”工作中，每年都有一项明确提出为市民建设停车场解决停车难问题[11]，而事实上北京市停车供需矛盾不但没有减缓，反而有逐渐激化的趋势。因此，北京市在2015年不再强调完成多少停车位的建设任务，而是在“2015年为群众拟办的重要实事”的第五项中首次提出停车自治的模式，鼓励居住区通过自下而上的方式缓解停车供需矛盾。

图2 公共物品与私人物品属性对比Fig.2 Comparison in propertiesbetween public goods and privategoods

北京市这种从政府主导到居民自治的转变，尽管还停留在试点阶段，而且面临着大量的规划、建设、管理方面政策和法规的问题，但是这种自下而上的居民自治措施是在清楚认识公共停车场经济属性基础上，进行市场和政府权责关系的重要探索。

在明确公共停车场经济属性的基础上，按照市场规律考虑其规划、建设、管理、运营，才能理顺政府与市场在推进停车发展中的关系。一方面，政府应在顶层政策设计方面承担主导责任，尤其是政策制定、总量控制、基本保障、引导监督等方面。由市场筹集社会资本、承担公共停车场建设和运营管理、制定价格等。另一方面，政府还要对资金回报低、市场参与热情低的片区提供保障，如各级基层组织应该在老旧居住区的停车改善中起到主导作用，通过居民自治等政策创新方式来改善小区环境和停车条件。

3.3 技术建议

3.3.1 规划阶段

规划阶段的关键问题是停车设施分类和功能定位。《城市停车设施规划导则》[4]中将停车设施分为三类：建筑物配建停车场、城市公共停车场、路内停车位。而在多数城市交通规划中，停车场的功能定位基本上都是配建停车场为主、独立建设的停车场为辅、临时停车场为补充。

这种分类和功能定位对公共停车场规划布局产生很大误导，无法适用于所有城市，尤其是中小城市。有的小城市根据出行特征，可能只有建筑物配建停车场和路内停车位两种形式。即使同时具备这三种类型的停车位，相互间的功能定位也应该是配建停车位为主、路内停车位为辅、公共停车位为补充。

即使在一个城市的不同片区，这三类停车设施的功能定位也有差别。例如，在老城区的医院、学校附近，由于空间资源有限、历史欠账等多种原因，停车供需矛盾确实很大，通过地下空间建设公共停车场很有必要。在这样的片区，公共停车场在解决停车问题方面会发挥很大作用，甚至是主体作用，而路内停车位应被取消或者限制提供，即使设置也应以临时停车位为主。在城市新建片区，应该鼓励配建停车场对外开放，并通过智能交通手段鼓励停车位共享。在此情况下公共停车场和配建停车场之间的界限就会模糊化，难以区分。在保证大规模配建停车场能够对外开放的情况下，独立的社会公共停车场用地的必要性也是值得探讨的问题。

3.3.2 建设、管理和运营阶段

建设、管理和运营阶段应该以市场为主导的原则确定建设业主，多渠道筹措建设资金，而不是完全依赖政府。公共停车场通过招拍挂获取土地，并将项目产权清晰化，根据产权构成和项目区位，由政府定价向市场定价转变，同时确定清晰的收益分配机制，引导社会资本逐渐进入公共停车场的建设领域，还可以避免大量公共停车场被挪作他用。

例如，杭州市为停车场项目整体办理产权证；南京市为每个停车位办理产权证。这些措施均需要突破现有的政策瓶颈。

4 结语

公共停车场是市场为主供给的准公共物品，这一经济属性是解决停车规划、建设、管理、运营等一系列问题的本质所在和出发点，政策制定应紧紧围绕这一点。在公共停车场经济属性明确的基础上，首先需要清晰界定政府和市场的边界，让政府归位，让市场发挥积极作用，制定规划、建设、管理和运营一体化的协调机制。

有必要对停车设施的分类和功能定位进行重新梳理，针对不同类型的城市以及城市的不同功能片区进行精细化的研究。在保证配建停车场对外开放、共享的情况下，可以模糊公共停车场和配建停车场的界限，甚至不再单独设置独立的公共停车场用地。

[1]网易汽车.我国停车位缺口超5千万个停车设施规划难落地[EB/OL].2015[2017-05-01].http://auto.163.com/15/1119/10/B8PEBHSS00 084IJ2.htm l.

[2]李雪梅，许红.北京停车业的经济分析与政策建议[J].综合运输，2016，38(6)：6-13.Li Xuemei,Xu Hong.Economic Analysis and Policy Suggestions of Beijing Parking Industry[J].China Transportation Review,2016,38(6):6-13.

[3]中华人民共和国国家发展和改革委员会.关于加强城市停车设施建设的指导意见(发改基础[2015]1788号)[EB/OL].2015[2017-05-01].http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201508/t20150811_744963.htm l.

[4]中华人民共和国住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于印发城市停车设施规划导则的通知(建城[2015]129号)[EB/OL].2015[2017-05-01].http://www.mohurd.gov.cn/w jfb/201509/t20150906_224668.htm l.

[5]尚炜，戴帅，刘金广，等.城市停车政策与管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

[6]北京市住房和城乡建设委员会.北京市机动车停车管理办法[EB/OL].2014[2017-05-01].http://www.bjjs.gov.cn/bjjs/xxgk/fggz/315016/index.shtm l.

[7]周自强.准公共物品的政府供给与市场供给比较分析[J].征信，2005，23(6)：97-101.

[8]北京市发展和改革委员会.关于印发鼓励社会资本参与机动车停车设施建设意见的通知(京发改规[2014]8号)[EB/OL].2014[2017-05-01].http://www.bjpc.gov.cn/zwxx/tztg/201412/t9777956.htm.

[9]李长波，戴继锋，王宇，汤文倩.城市停车产业化政策的核心问题及对策[J].城市交通，2016，14(4)：9-12.Li Changbo,Dai Jifeng,Wang Yu,Tang Wenqian.Policy on Parking Industrialization:Key Issues& Countermeasures[J].Urban Transportof China,2016,14(4):9-12.

[10]中华人民共和国住房和城乡建设部.城市停车设施建设指南(建城[2015]142号)[EB/OL].2015[2017-05-01].http://www.mohurd.gov.cn/w jfb/201509/t20150925_225056.htm l.

[11]首都之窗.北京市2010—2017年历年为群众拟办重要实事[EB/OL].2017[2017-05-01].http://www.beijing.gov.cn/szfbgt/zyss/.

Analysis on Economic Attribute in Public Parking Lots

Dai Jifeng,Wang Jifeng,Zhang Yu
(ChinaAcademy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

Due to an insufficientunderstanding to public parking lots’econom ic attribute,mostmetropolis in China have obstacles in planning,constructing andmanaging public parking lotsw ithin centralurban areas.By analyzing the existing public parking facilities,this paper points out that an insufficientunderstanding about economic attribute in public parking lots leads to the ambiguity between governments and markets.The situation further grows up w ith the complexity to governmentmanagement.The paper suggests thatpublic parking lots should be categorized to public goods butamarket-orientedmode.A boundary between governments andmarkets is also defined to better solve parking issues depending on the economic attribute in public parking lots.Finally,the paper provides suggestionson the developmentof public parking lots in several aspects:clarifying on the categorization and functionalities of parking facilities at planning stage,and usingmarketorientation atconstruction and operation stage.

urban transportation;public parking lots;transportation policy;economic attribute

1672-5328（2017）04-0080-04

U491.7

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0411

2017-05-01

戴继锋(1976—)，吉林柳河人，硕士，教授级高级工程师，城市交通研究分院副院长，主要研究方向：交通规划设计。E-mail:daijifeng2004@163.com