城市综合交通体系规划回顾与展望

王继峰

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

城市综合交通体系规划回顾与展望

王继峰

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

回顾改革开放以来中国城市综合交通体系规划在规划定位、规划目标、内容体例、技术方法、规划实施等方面的实践和探索。总结规划编制工作的基本特点：以问题为导向、融合城市总体规划、提倡以人为本理念、广泛应用定量技术方法。指出规划编制和实施过程中存在的不足：规划地位和作用认识不清、价值理念与实际行动脱节、规划实施评估环节缺失、规划管理体制机制缺乏、相关法规技术标准陈旧。结合城市交通发展新趋势，展望未来城市综合交通体系规划的重点方向：强化多规融合、强调以人为核心的规划、加强规划评估和滚动编制、加强技术创新与行业规范、深化政策保障机制研究。

城市综合交通体系规划；实施评估；技术创新；行业规范；政策机制；以人为本

0 引言

自20世纪80年代现代城市交通研究的理论和方法由西方传入中国以来，城市综合交通体系规划作为一项单独编制的规划形式得以建立并逐渐推广，对不同时期城市交通设施建设和行业发展均起到指导和促进作用[1]。

近40年，中国城镇化进程不断发展、机动化水平不断提高，城市交通发展模式和面对的问题发生了翻天覆地的变化，城市综合交通体系规划的目标定位、内容体例、技术方法也处于持续不断的探索和调整过程中[2]。因此，系统地总结城市综合交通体系规划在不同阶段的发展脉络，将有助于完善城市综合交通体系规划的编制方法，更好地体现规划的理论和实际意义。

面对当前城市交通发展的新趋势、新理念和新要求，现有的城市综合交通体系规划编制和实施环节出现了不少亟待解决的问题和不适应的方面，迫切需要在规划理论、编制办法和实施保障等方面明确未来发展方向。

1 历程回顾

1.1 探索期：1980—1989年

这一时期开展的探索性研究和实践奠定了城市综合交通体系规划编制工作的基础。

以1984年《深圳市交通规划咨询报告》(以下简称《报告》)为例，该报告的突出特点是采用规划咨询形式，对深圳市交通发展中的重要问题提出专业意见[3]。具体内容包括：道路系统规划、干路车流量预测及通行能力检验、发展轻轨交通、设计广九铁路与深南路立交桥等。《报告》从城市发展的实际需要出发，以具体问题为抓手，应用现代交通规划的理论和方法，采用模型定量分析技术，属当时国内领先。在规划理念方面，《报告》结合深圳原特区的带型城市特征，根据交通需求预测结果(见图1)，提出在主要客流走廊发展轻轨的方案，提出干路与地方性道路分层布局原则，即干路保证通行效率，地方性道路自成一个小系统。同时，《报告》提出在核心区建设步行区的设想，避免行人和自行车交通相互影响，反映了当时的城市交通结构特征。

在这一时期，城市综合交通规划逐渐形成相对稳定的内容结构。例如，《十堰市交通规划》[4](1985年编制)、《贵阳市综合交通规划》(1989年编制)的主要内容包括：综合交通调查、交通现状与矛盾、交通发展战略、交通量预测、道路交通规划、公共交通规划、近期建设规划等。上述规划报告中，定量分析内容占规划报告较大篇幅，对机动化发展水平有充分估计(年均增长13%)，以四阶段需求分析结果作为规划方案的量化支撑(见图2)，带有交通需求决定交通设施布局方案的倾向。

1.2 完善期：1990—1999年

这一时期城市综合交通规划的技术流程和规划内容得到进一步完善。规划强调要应对机动化发展带来的交通挑战，重点加强道路建设、公共交通、停车设施等方面的方案编制，同时要求综合交通体系规划以城市总体规划为依据，道路网要与土地利用相协调。

以1996年编制的《洛阳市交通规划》为例，该规划的技术流程(见图3)详细说明交通设施规划与交通调查、需求预测、城市总体规划的逻辑关系，特别强调交通战略测试在规划中的作用，采用情景分析方法评估不同的机动化发展水平下城市路网的负荷度[5]。为应对机动化带来的挑战，规划还提出大力发展公共交通，保障公共交通路权，但这些措施并未上升到城市交通战略高度。

图1 1984年深圳原特区机动车和自行车出行OD预测Fig.1 OD forecasting for vehicleand bicycle tripsof Shenzhen Special Econom ic Zone in 1984

图2 十堰市交通规划定量分析流程Fig.2 Quantitative analysis framework in Shiyan Transportation Planning

1.3 推广期：2000—2009年

以2000年公安部、住房城乡建设部“畅通工程”为契机，众多城市通过编制综合交通规划，意在解决交通拥堵问题，提高交通发展现代化水平。这一阶段各个城市根据自身特点和实际问题，结合区域一体化发展态势，有针对性地开展城市综合交通体系规划编制工作，取得了良好成效。

例如，苏州市于2006年启动的《苏州市交通规划》[6]针对全域城镇化的发展特征，提出在全市域范围内编制综合交通体系规划，结合长三角区域一体化的发展趋势，提出城市交通与区域交通相互衔接的策略，并围绕客运枢纽提出TOD模式发展要求。《厦门市城市综合交通规划》[7]立足于海湾型城市特征，提出构建与厦门岛城市特色协调、可持续的交通运行环境，坚持公共交通优先发展，实施以人为本的交通发展政策。同时，该规划结合海峡西岸经济区发展战略，充分考虑厦门、漳州、泉州区域一体化背景下的交通系统整体发展和重要交通设施的战略布局。

图3 洛阳市交通规划工作流程Fig.3 Flowchartof Luoyang Transportation Planning

1.4 成熟期：2010年至今

以《城市综合交通体系规划编制办法》(建城[2010]13号)(以下简称《编制办法》)及《城市综合交通体系规划编制导则》(建城[2010]80号)发布为标志，城市综合交通体系规划编制进入成熟期。这两份文件对城市综合交通体系规划编制工作提出规范性要求，特别强调交通体系组织的内容，并将规划名称统一为“城市综合交通体系规划”。

2014年编制完成的《西安市城市综合交通体系规划》[8]按照编制导则的要求，以大西安(西安、咸阳、西咸新区)一体化发展为抓手，统筹交通与城市空间、产业发展和历史遗址保护的关系，强调综合交通体系一体化组织，提出分区、分层的交通体系组织模式(见图4)，构建西咸一体化的快速道路、轨道交通和枢纽布局方案。

1.5 规划演变特点

综上所述，在历经不同阶段的探索、完善和规范化过程中，城市综合交通体系规划编制工作具有以下突出特点：1)始终坚持以问题为导向，从解决现实交通问题入手，通过系统地梳理和部署，实现城市交通可持续发展；2)不断强化与城市发展融合，以城市总体规划为依据，谋划长远方案，并对土地利用规划进行反馈；3)自始至终重视量化分析，开展综合交通调查，建立交通模型，预测交通需求，评估规划方案；4)逐步落实以人为本理念，规划重视公共交通、步行和自行车交通优先理念。

2 问题与局限

尽管城市综合交通体系规划已进入相对成熟、稳定的阶段，但是在规划编制和实施过程中仍存在一些问题和局限，导致规划实施无法达到预期效果。

2.1 规划地位和作用认识不清

《编制办法》中第三条明确提出：“城市综合交通体系规划是城市总体规划的重要组成部分，是政府实施城市综合交通体系建设，调控交通资源，倡导绿色交通、引导区域交通、城市对外交通、市区交通协调发展，统筹城市交通各子系统关系，支撑城市经济与社会发展的战略性专项规划，是编制城市交通设施单项规划、客货运系统组织规划、近期交通规划、局部地区交通改善规划等专业规划的依据。”第五条指出：“城市综合交通体系规划应当与城市总体规划同步编制，相互反馈与协调。”可见，城市综合交通体系规划是战略性、指导性、综合性的规划，应当与城市总体规划同步编制。

但是实际工作中，城市综合交通体系规划在城市规划体系的地位和作用并不明晰，经常出现以综合交通体系规划代替交通专项规划、交通改善规划或缓堵行动计划的现象，或者反之将各类专项规划内容强加于综合交通体系规划之中。

2.2 价值理念与实际行动脱节

在某些城市综合交通体系规划中，存在规划理念与实施方案相互脱节的问题。例如：规划理念强调以人为本，而规划方案却以车为本，规划宽马路、高架路，对城市发展产生割裂作用；规划倡导交通与城市一体化和TOD理念，方案中却呈现脱节状态，某些铁路客运枢纽与周边用地脱节，交通组织十分困难；规划号称落实公共交通优先战略，但是在方案中却无从体现，缺乏路权保障，也没有提出公共交通服务水平要求。

2.3 规划实施评估环节缺失

城市综合交通体系规划的实施评估没有纳入规定程序，也没有明确实施评估的具体期限和内容要求。在已开展规划实施评估的城市，评估报告中存在一定问题，例如：注重设施建设规模完成度，忽视交通发展质量以及政策保障措施评估；注重交通拥堵指数表象特征，忽视拥堵成因分析；规划主管部门事权内项目实施较好，跨部门或部门事权之外项目实施状况不理想。此外，某些规划实施评估结论与规划修编脱节，新编规划另起炉灶，缺少规划延续性。

2.4 规划管理体制机制缺乏

缺乏全周期规划管理机制，部门分割、多头管理现象十分严重(见表1)。以停车管理为例，停车管理部门在法律上应有的职责和权力未被有效确认，且执法主体不明确，形成事实上的多头管理，使得停车管理协调性差，管理手段落后，管理效率低。

2.5 相关法规技术标准陈旧

图4 西安市城市综合交通体系规划提出的分区、分层交通体系组织策略Fig.4 Strategiesof functionaldivision and hierarchical layout in Xi’an Comprehensive Transportation Planning

城市交通方面的法律法规不健全，仅有一部《中华人民共和国道路交通安全法》，主要用于规范交通运行秩序，缺乏独立、系统的城市交通法律法规。城市交通相关规划技术标准体系不健全，不能及时反映城市交通规划理念、规划技术的发展趋势。《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)年代久远，不适应当前发展要求。

3 新形势与新要求

3.1 树立更加先进的规划理念

规划理念要体现并落实中央政策要求。在中央城镇化工作会议、中央城市工作会议召开之后，2016年2月发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，指出城市工作要“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，要求优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，进一步强调优先发展公共交通，以提高公共交通分担率为突破口，缓解城市交通压力。

同时，规划还要借鉴国内外成功的发展经验和良好实践。公交都市、公交引导城市发展、精明增长、完整街道、活力街区、交通需求管理等一系列先进的理念和做法要根据因地制宜原则为规划编制工作所用。

3.2 识别表象背后的发展规律

中央城市工作会议要求城市工作要认识、尊重、顺应城市发展规律，城市综合交通体系规划同样如此。

城市综合交通体系规划编制要遵循交通与空间、土地使用相协调的基本规律[10]，识别交通方式供给与城市结构、空间尺度、开发强度和出行需求的关系，要在经济、社会、资源和环境可持续发展框架下，兼顾公平、效率和效益，从交通需求和供给两个方面同时采取措施，促进综合交通内部各子系统良好衔接、协同发展。

3.3 应对更为复杂的利益诉求

城市综合交通体系发展坚持以人为核心，满足不同阶层的人的出行需求。利益多元化、复杂化，导致人们对城市交通发展的诉求不同，对实现发展目标所采取的措施和手段的态度也大不相同，这些差异性可能导致规划方案难以落地，无法实现预期效果。因此，规划编制必须妥善处理和协调不同利益群体的诉求。

城市综合交通体系规划的工作内容之一是合理确定城市交通结构，对有限的资源进行分配，这是处理不同交通方式相互关系的核心问题。路权划分的原则应该坚持公平优先，兼顾效率，根据人的数量而不是车的数量进行分配，保障所有交通参与者的道路通行与使用权利。

表1 城市交通相关部门职能概览Tab.1 Main dutiesofurban transportation-related institutions

3.4 探索日新月异的技术创新

技术进步不断刷新人们对出行速度的期望。高速铁路网络化运营对区域和城市发展产生深远影响。磁悬浮、电动汽车、自动驾驶等新技术对城市交通发展的各种影响也逐步显现。基于互联网的共享出行方式，深刻改变城市交通服务的供需模式，提供个体化、定制化、需求响应的城市交通服务。

以大数据分析技术、多元数据融合为代表的技术方法，为建立在传统交通调查和建模基础上的交通规划编制工作提供更广泛、更直观的分析展示功能，正在不断地影响和改变规划编制的技术方法和方案理性。

4 未来展望

4.1 强化多规融合，完善规划体系

按照《编制办法》以及《城市总体规划编制审批管理办法(征求意见稿)》的要求，城市综合交通体系规划应当与城市总体规划同步编制，围绕“一张图”，做好多规融合。完善城市综合交通相关的规划体系，加强城市综合交通体系规划对分区规划、控制性详细规划中交通部分和交通专项规划的指导作用，体现城市综合交通体系规划的战略性、指导性、综合性。同时，强化城市综合交通体系规划的政策属性，作为制定城市交通政策的基本依据。

4.2 以人为核心理念贯穿规划全过程

城市综合交通体系规划全过程应贯彻以人为核心的理念，从规划理念到规划方案，再到规划实施和项目运营，全周期体现以人为本、公平共享的基本价值观念。扭转城市交通问题的认识误区，坚决杜绝以车为本的落后思想，避免过于简单地采用工程思维编制规划，为项目投资建设而规划。同时，应综合考虑交通相关各个群体的差异化诉求，满足不同阶层的人的出行需要，将以人为核心的理念落实到对相关利益群体的关注上。

4.3 加强规划实施评估和滚动编制

将规划实施评估纳入规定程序，明确实施评估的时限、评估方法、评估内容、报告体例和资料收集等要求。建立规划动态更新机制，设立固定年限(例如每5年一次)开展规划评估和更新工作。例如，美国南加州都市区规划委员会(Metropolitan Planning Organization,MPO)按照法律要求，以20～25年作为规划期限编制区域交通规划，在长远战略目标指导下，每4年开展评估并更新规划，体现了规划的延续性和科学性。

4.4 加强技术创新与行业规范

修订完善城市交通行业发展的标准规范体系，尤其是当前迫切需要而又缺失的标准规范，包括城市群(都市区)交通规划规范、城市综合交通体系规划规范(征求意见中)，以及城市停车、公共交通、步行和自行车交通等与缓解城市交通拥堵直接相关的技术规范，全面促进和指导行业技术发展。加强针对新趋势、新技术和新方法的前瞻性和基础性研究，及时总结具有创新性的成果，编制行业技术指南，普及应用。

4.5 深化政策保障机制研究

强化城市交通发展的综合管理，建立规划决策、执行运行、监督管理三方相互协调的管理体制机制，最大限度地降低交通措施之间的对立和冲突。在规划编制工作组织方面，探索“城市政府主导、综合交通体系规划+行动计划分解落实”的模式，最大限度地保证规划的落地性和可实施性。采用远近结合、综合调理的城市交通发展路径，以综合管控和方式集成为主线，构建多层次的城市综合交通系统。优先发展公共交通、步行和自行车交通，优化城市交通结构，加强交通需求管理，以公交优先和停车管理为手段，引导小汽车合理使用。

5 结语

城市综合交通体系规划在不断的变革过程中与时俱进、日益完善，发挥对城市交通系统建设和管理的指导作用。在规划工作重心由宏大叙事转向精细设计、由条块推进转向综合协调、由技术探索转向政策制定、由蓝图描绘转向落地实施的大背景下，城市综合交通体系规划需要进一步提升和完善，坚决贯彻以人为核心的规划理念，积极探索和应用新技术，注重规划目标及其实现路径的设计。然而，由于城市交通的系统性、复杂性和参与主体的多元性，未来城市综合交通体系规划的内容和深度仍需进一步探索并加以规范，同时城市交通的基础理论和方法也有待进一步研究。

[1]马林.城市交通规划事业的回顾与发展[EB/OL].2004[2017-04-01].http://www.ccmetro.com/newsite/readnews.aspx?id=4995&text=%b3%c7%ca%d0%bd%bb%cd%a8%b9%e6%bb%ae%ca%c2%d2%b5%b5%c4%bb%d8%b9%cb%d3%eb%b7%a2%d5%b9.

[2]孔令斌.新世纪前10年城市交通规划发展回顾[J].城市交通，2010，8(2)：1-12.Kong Lingbin.Development of Urban Transportation Planning in the First Decade of the Century[J].Urban Transportof China,2010,8(2):1-12.

[3]中国城市规划设计研究院.深圳市交通规划咨询报告[R].北京：中国城市规划设计研究院，1984.

[4]中国城市规划设计研究院.十堰市交通规划[R].北京：中国城市规划设计研究院，1985.

[5]中国城市规划设计研究院.洛阳市交通规划[R].北京：中国城市规划设计研究院，1996.

[6]中国城市规划设计研究院.苏州市交通规划[R].北京：中国城市规划设计研究院，2006.

[7]中国城市规划设计研究院.厦门市城市综合交通规划[R].北京：中国城市规划设计研究院，2007.

[8]中国城市规划设计研究院.西安市城市综合交通体系规划[R].北京：中国城市规划设计研究院，2014.

[9]薛露露，张海涛.中国城市交通管理体制改革初探[R].北京：世界资源研究所，2014.

[10]中国城市规划设计研究院.城市发展规律：知与行[M].北京：中国建筑工业出版社，2016.China Academy of Urban Planning&Design.Understanding Sustainable Urban Development:Ideas and Practice[M].Beijing:ChinaArchitecture&Building Press,2016.

Review and Prospectof Urban Comprehensive Transportation Planning in China

Wang Jifeng
(China Academy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

This papermainly reviews the roles,objectives,contents,methodologies and implementation of urban comprehensive transportation planning in China after the economic reform.The characteristics of planning process are summarized as follows:problem-oriented planning,coordination w ith urban general planning,people-oriented concept,and extensive application of quantitative techniques.Meanwhile,the shortcom ings are also identified:m isunderstanding about legal authority and roles of the planning,inconform ity of presented ideas and practical actions,lack of effective evaluation to promote implementation,shortof institutionalmechanism,and out-lagging regulations.Alongw ith the new trends in developmentof urban transportation system,the paper outlines the future developmentof urban comprehensive transportation system planning:strengthening the integration ofmultiple plans,implementing people-oriented planning,enforcing implementation evaluation and rolling planning,developing methodological innovation and standards,and deepening on policiesand institutions.

urban comprehensive transportation planning;implementation evaluation;methodological innovation;codesand standards;policiesand institutions;people-centered

1672-5328（2017）04-0018-07

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0404

2017-04-27

国家自然科学基金项目“城市交通、城市群交通以及都市圈交通特征研究”(71641003)

王继峰(1981—)，男，辽宁朝阳人，博士，高级工程师，注册城市规划师，城市交通研究分院综合交通所副所长。主要研究方向：城市综合交通体系规划、区域交通体系规划、交通与城镇化等。E-mail:wangjifeng@gmail.com