中国大城市交通问题的空间解读与对策

孔令斌

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

中国大城市交通问题的空间解读与对策

孔令斌

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

城市交通大多从城市人口平均特征出发进行研究。然而在市场的作用下，受收入、职业等因素的影响，不同社会阶层在城市空间中的居住和就业选址(城市的社会空间)存在差异。这是改善公共交通服务、缓解交通拥堵等很多大城市交通问题的根源之一。从中国快速城镇化过程中大城市新增人口和中低收入人口的居住空间分布入手，分析大城市通勤出行距离快速增长导致的交通拥堵、公共交通服务水平提高困难等大城市交通问题的成因。提出大城市空间应基于分区模式构建多中心的城市空间，并提出对应的交通系统，实现大城市交通低碳和公平的目标。

大城市；交通问题；社会空间；城市空间；通勤出行；出行距离

0 引言

2000年以来，中国城市面临快速机动化和城镇化发展现状，在城市政府土地财政的助推下，城市规模迅速扩张，城市交通问题也日益凸显。总体来讲，中国各大城市普遍存在的交通拥堵、公共交通发展乏力、公共交通出行比例提高困难等问题成为城市政府面临的巨大挑战。虽然每年各城市在交通设施建设和公共交通补贴上投入巨大，但收益却渐趋减少。

为解决城市交通问题，从中央到地方的各级政府纷纷出台公交优先发展、城市缓堵、需求管理等各类政策和措施，甚至发布限行、限购等行政命令。然而，城市交通问题并未得到有效缓解。究其原因，在快速城镇化和城市快速扩张阶段，许多从交通入手治理交通问题的措施并未触及城市空间和社会空间(城市中社会阶层在空间上的分布)层面的问题。平均化的思维和政策忽略了城市中人的差异和需求的差异，导致城市开发策略和交通设施建设策略与解决大城市交通问题的本质相矛盾。本文从城市空间，特别是社会空间分布的角度出发，关注人的差异，对大城市交通问题的成因和解决对策进行探讨。

1 地价分布以及对社会空间分布的影响

进入21世纪，中国城市发展政策明显倾向于优先向大城市配置资源①，使大城市的空间发生了显著变化：

1）城市规模扩张，表现为大城市人口规模迅速膨胀以及产业经济快速发展，带来城市空间范围的迅速扩张。城市形态空间的改变促进了2000年后以城市空间战略为核心的城市空间结构调整。

2）在土地成为资本的政策下，政府通过交通基础设施和城市公共服务的大规模投入，促进大城市土地的迅速增值，形成从土地财政到公共服务投入的发展循环，推动了城市经济空间的改变。

3）由于大量人口进入城市，加上城市经济和产业的快速变化，市民的收入差距拉开，在住房市场化背景下，城市不同社会阶层产生社会空间分离，与计划经济和住房计划供应时代完全不同。

现行城市规划更多地关注城市形态与经济空间的变化，对社会空间的变化关注较少。城市交通规划和研究也是如此。近年来，随着城镇化的推进，中国开始关注人的城镇化，考虑城市中不同人对城市服务需求的差异。但是，目前的交通系统规划仍然延续着传统的以城市形态空间、经济空间为核心，以城市人口、就业岗位等平均化的指标作为依据。尽管不少研究已明确城市中不同社会属性的人群对城市交通服务的需求差异巨大，目前规划中对不同社会空间中社会人的考虑还是相对较少。而这正是大城市交通问题中拥堵和公共交通不尽如人意的主要空间表现。

图1 北京市优质公共服务资源分布Fig.1 Distribution of high-quality public service resources in Beijing

大城市作为人口流入的主要接纳地，大量新市民对地价的敏感性很高，大城市的地价和分布便成为城市阶层空间分布的天然筛选器。人们的社会地位、经济水平、生活方式、消费类型以及居住条件等方面的分化在城市地域空间上最直接的体现是居住区的地域分异[1]。社会空间的分异应是城市提供交通服务的依据，使交通服务真正贴近人的需求。

1.1 地价影响因素及空间分布

大城市的地价空间分布主要取决于城市公共设施的投入。一般而言，城市公共服务、交通服务分布密集的地区，土地价值相对较高。从宏观上讲，由于城市中心有较好的公共服务积淀和高密度的公共交通服务，土地价值一般高于外围。土地价值反映在城市开发上，即土地价值高的地区开发密度高、人口密度大。

图2 北京市道路与轨道交通网络规划布局Fig.2 Roadway and rail transitnetwork planning in Beijing

图3 大城市房价分布Fig.3 Distribution of housing prices in largemetropolitan areas

图4 西安市不同收入人口的空间分布Fig.4 Spatialdistribution of differentincome groups in Xi'an

例如，北京市的优质教育、医疗等资源主要分布于中心城区(见图1)，环形+放射的道路与城市轨道交通网络大大提高了中心城区的公共交通可达性(见图2)。两者相结合，抬升了中心城区的土地价值。

其他大城市的公共服务资源与交通资源布局也基本相同。土地价值高的中心区为平衡开发成本，提高开发密度，由此带来的交通需求又进一步促进中心区的公共服务设施投入和公共交通改善，成为推动大城市中心区房价持续走高的主要因素之一(见图3)。

而从城市局部的土地价格分布看，公共服务设施(如公园、学校)、轨道交通车站覆盖范围内的土地价格显著高于影响范围外的其他地区，是城市局部区域内土地价格的峰顶。根据国内外的相关研究，轨道交通对房地产价格为正影响，特别是对于城市近郊区的房地产价格影响更显著。轨道交通车站周边1 km范围内房价比1 km以外地区平均高20%[3]，而在100m范围内甚至高出37.8%[4]。同样，优质教育资源对房地产价格的影响也超过20%[5]，而且资源越优影响越大。

1.2 地价对社会空间的影响

大量城市新增人口处于收入的中下层，选择居住地时对住宅价格较为敏感。许多有关居住空间分异的研究均指出，外来人口、低收入人口的居住空间分异随城市购房价格的升高而提高；低收入人群，甚至许多房价高企的特大城市的中等收入人群对购房价格(包括租房价格)的敏感度都比较高[6]。

购房价格升高和城镇化中城市新移民的大量出现，使大城市中低收入人群和新增人口在城市中的空间分异显著。从城市宏观的空间尺度看，高企的住宅价格将大量的中低收入居民和新增人口挤向城市外围地价相对较低的新开发地区，导致城市外围地区的年轻人和中低收入人群比例迅速提高。例如，天津市人口空间分布出现外围年轻化、中心老龄化趋势；西安市综合交通规划研究中也发现，中低收入人群在城市外围新开发地区围绕中心区集聚的现象(见图4)。

大城市外围地区人口的迅速增长推动了大城市放射形轨道交通和道路系统建设的高潮，以解决外围地区人口的通勤问题。而中心放射形的轨道交通网络又进一步改善了中心区的交通可达性，促进了中心区的城市更新和再开发，并进一步推动城市外围靠近中心地区的地价提高，将后进入城市的中低收入人群推向离中心更远的地区。

近年来，随着大城市功能的提升，第三产业比例提高(例如北京市2004—2013年城市经济构成中第三产业比例提高了13%)。许多大城市中心区新的第三产业就业人口增加弥补了中心区人口疏散带来的居住人口减少，而中心区城市再开发带来的建筑空间增加也大多由就业填充，使大城市中心的实际人口(居住+就业岗位)增加，导致人口与就业岗位分离的趋势愈加明显。例如，对比北京市2005年与2010年的人口与就业岗位分布发现，二者分离的趋势越来越显著。中心城以外地区的人口增长超过中心城区，而就业岗位的增长主要集中在中心城区，比例由71%提高至72%[7]。如果将中心城区的空间再细分，将会发现就业岗位集中的趋势更加明显。这一趋势普遍存在于近年来产业升级的大城市中，而且随着大城市地价的进一步走高，职住分离现象还会进一步加剧。文献[8]提出，从北京市人口、就业岗位的发展来看，常住人口的增量继续向城市外部扩展，而就业岗位向心聚集程度持续增强，城市职住分离强度进一步增大。

此外，在土地财政的影响下，城市政府也将城市的廉租、经济适用房等布局于土地价值相对较低的城市外围地区[9]。

从城市的局部地区看，城市轨道交通车站周边地区作为城市公共交通设施投入的主要受益地区，公共投入迅速转变为地价提升，转移至周边拥有土地的开发者和房屋所有者手里。对购房价格和租房价格的影响大致相同，因此轨道交通车站周边地区中低收入人群选择居住空间也往往在距离车站较远的弱影响范围内，既可以较为便捷地到达轨道交通车站，又不用支付过于高昂的房屋租金。

2 交通问题的空间解读

城市规模的扩大往往带来交通需求的成倍增长。从中国城市的交通调查数据看，城市规模的扩大并不带来出行次数的增长，大城市居民的出行次数反而较小。城市交通需求是居民出行次数与距离的乘积，即交通周转量，特别是机动交通周转量，才是城市交通问题的根源。居民出行距离增长，占用交通设施的空间就会随之增加。城市交通用地与城市规模同比例增加，而规模扩大会带来出行距离增加，同时长距离出行的机动性需求提高，机动化出行比例提高，单位需求(人公里)占用的交通设施面积增加。因此，随着城市规模的扩大，交通设施空间的增长与交通需求(人公里)的比值越来越小。这就是一般情况下规模越大，城市交通问题越严重的主要原因。

根据中国各大城市公布的交通年报，相同规模城市的交通问题并非完全相同，原因主要在于出行需求(主要是出行距离)的差异。考虑不同目的出行，通勤出行距离增长对城市交通的影响更大。因此，出行距离控制是大城市交通问题的关键点，特别是通勤出行。缩短出行距离，一方面可以降低交通需求，另一方面可以降低机动交通需求，从而使城市交通的供需矛盾缓解。

图5 北京市不同地区居民平均出行距离Fig.5 Average traveldistance of residents in differentareasof Beijing

2.1 社会空间分布对通勤距离的影响

大城市中低收入人群和新增人口大量分布在城市边缘。近年来，随着城市中心区土地价格越来越高，新增人口居住地距离城市中心区越来越远。加之大城市作为产业升级的先锋，原来在城市外围地区的第二产业就业岗位减少，新增加的第三产业就业岗位主要集中于中心区。许多城市外围新城成为名副其实的卧城，在特大城市外围甚至形成几十万人的大型居住区，职住分离现象越来越严重。同时，随着中心区外放射形交通设施的建设以及多数城市热衷打造通勤交通圈和都市区内同城化发展目标的落实，凭借大城市在发展资源上的优势，城市外围地区进出中心区的出行越来越多，通勤距离越来越长，甚至超过通勤出行的正常范围。例如，北京市2010年由外围进入中心区的出行量比2005年增长4倍多，早高峰期间许多外围轨道交通车站均超负荷运行；城市通勤圈的范围越来越大，30 km内的新城被纳入中心城区的通勤范围[7]。从各大城市在生活出行距离越来越短的情况下城市平均出行距离仍快速增长的数据也可以窥知，城市通勤距离的增长速度之快。

图6 北京市中心城区与外围地区之间的居民出行分布变化Fig.6 Changes in residents'trip distribution between the centralareaand surrounding areasof Beijing

在同城化的发展过程中，大城市的通勤距离越来越长。根据北京市的交通调查，中心城区的内部出行距离增长并不显著，但外围组团和新城的出行距离增长迅速(见图5)。甚至出现大于20 km的超长距离出行，在城市东部、西部、南部、北部的出行中分别占1/3，1/5，1/7，1/10。此外，还有大量跨城市边界居住在河北省的通勤交通。上海市外围新城的平均通勤时间也大于70m in。

2.2 社会空间分布对出行方式的影响

根据国内外不同城市和地区的交通研究，城市居民的收入与其选择的出行方式密切相关[10]。中低收入人群选择公共交通出行的比例高于中高收入人群。但在城市交通系统的建设过程中，城市外围地区的公共交通无论是网络密度还是服务水平均严重不足，大量中低收入人群对公共交通的需求与有限的公共交通服务之间落差巨大。一方面，巨大的需求对有限的公共交通运力造成冲击，公共交通内部拥挤不堪。另一方面，大城市的公共交通出行比例难以提升，使大幅度提升中心区公共交通服务的投资收效甚微。虽然经过多年快速发展，公共交通服务水平有了长足进步，但公共交通长距离出行和外围进入中心的巨大交通量仍然导致公共交通车内服务水平较低。根据文献[7]，2013年5月北京市早高峰期间，56%的公共交通线路最大断面满载率大于1，16%的轨道交通车站限流，而限流车站主要在城市外围地区。同时，大城市中心区高企的房价决定中心区居民普遍收入较高，私人机动车的拥有水平也较高，优越的公共交通设施并不足以吸引此类居民。这使得私人机动车无论是在城市外围还是城市中心，相比公共交通均有较强的吸引力。

城市外围新增人口趋于年轻化，接送小孩就学的需求、公共交通服务不足和超长的通勤距离叠加，导致大城市外围地区的被迫机动化，造成城市外围地区机动车拥有量迅速提升。根据文献[11]的小样本调查数据，2010年北京市天通苑和亦庄两个新城，平均每个家庭小汽车拥有量为0.79辆，82.3%的居民有驾驶执照，小汽车出行比例达37%。中国大城市中低收入家庭的小汽车拥有比例相对较高，其带来的城市外围地区进出中心区的机动交通出行比例高，成为大城市机动车出行距离(行驶里程)居高不下的主要原因之一。

图7 城市空间分区示意Fig.7 Urban spatialzoning

外围地区进出中心区的私人机动交通出行比例较高，加之出行距离超长，造成城市放射线的交通拥堵越来越严重。北京市2008—2013年整体道路拥堵呈现南移和向外围扩散趋势，并且交通拥堵趋势持续增长[7]。近年来，城市政府在机动车需求管理和道路系统建设上投入巨大，但由于外围居住人口庞大、公共交通服务水平较低，新建道路设施除提高私人机动交通出行比例外，并不能有效遏制放射线的交通拥堵趋势。

2.3 潮汐交通对交通设施建设的影响

城市社会空间分异导致大量的外围居住人口长距离通勤进入城市中心，配合城市环形+放射的交通网络，通勤交通的向心性日益强化与突出(见图6)，在向心交通加强的同时，城市中心与外围之间交通联系潮汐性也大大增加。根据北京的调查，早高峰时段，进城方向的高峰小时断面流量压力明显，城市轨道交通进出四环路断面的流量比为4.4:1.0，这成为大城市交通问题中难以解决的顽疾。

超长距离的向心潮汐交通使大城市中放射形交通设施的能力损失巨大，投资效益很低，特别是公共交通设施。一方面，高比例的潮汐交通使道路和公共交通双向使用极不均衡，尽管近年很多大城市开辟了大量的潮汐车道，平衡了一部分道路资源的不均衡现象；但公共交通则很难平衡，特别是投资巨大的轨道交通，这注定公共交通面临效益与服务水平的两难抉择，多数城市只能选择牺牲服务水平。另一方面，城市外围居民超长距离通勤出行使得这些地区居民的平均出行次数远远低于其他地区。例如，上海市外围大型居住社区的居民日平均出行次数只有1.5～1.7次·人-1·d-1，主要为通勤出行，而中心城内部往往为2.5次·人-1·d-1。集中的通勤出行导致城市外围居民通勤出行的高峰系数很高，高峰与平峰出行量差异巨大，这造成公共交通运力配置的巨大难题，也成为外围地区城市公共交通运营效益低的重要原因。

基于此，国际上潮汐交通现象严重的大城市，交通放射线的交通服务水平往往比较低，道路拥堵和公共交通的车内拥挤无法避免。

3 交通问题的空间对策

要缓解大城市形态空间、经济空间与社会空间的错配问题，必须改变大城市空间规划中按照主副中心和圈层布局形成一定规模分区的理念，而应将大城市变成若干合适规模分区构成的组合城市。每个分区内部按照独立城市布局完善的公共服务和城市功能，尽可能在分区内满足日常生活需求，减少跨区出行，形成真正的多中心发展模式。如果城市各区域配置功能各异、分布不均衡，并不能有效降低城市的交通需求，甚至可能会加大城市的交通需求。

在城市规模较小时，组团功能分区能够有效组织城市运行。但随着城市的发展，小的组团难以发挥城市的集聚效益，造成公共服务成本提高。因此，在组团的基础上进行合并，形成规模适度的分区，既能发挥城市的集聚效益，又不致带来难以解决的大城市交通病。

分区发展可提高城市的可扩展性。多分区形成的多中心城市使地价更加均衡，是城市社会空间、经济空间融合的基础。由此，城市的交通网络也需要围绕多分区布局，调整围绕单一中心的环形+放射网络，避免城市中心与外围地区交通服务失衡与错配。

近年来，在重庆市交通发展战略和西安市城市综合交通规划中，针对城市经济与社会空间错配现象，结合城市地理环境和空间特征，提出了城市空间分区(见图7)与综合交通系统调整规划。

1）根据《重庆空间发展战略》的研究，传统的组团规模较小，导致重庆市的集聚效应难以发挥，成为小城市聚合的大城市，各组团公共服务范围内人口少、服务成本高，但是城市交通的发展已经可以突破城市组团的限制。因此，城市分区既能发挥城市的集聚效应，城市公共服务成本适宜，又可以有效避免大城市交通病。一般可以按照200～300万人口作为城市分区的基础。

2）城市根据分区确定道路与公共交通的层次与布局，城市交通设施划分为分区间联系与分区内组织两类。跨分区设施由城市的高等级道路与公共交通设施承担，每个分区内交通网络自成系统。

3）城市的对外交通服务应按照分区提供全方向的服务，鼓励公路、铁路等对外交通枢纽按照分区多点布局。

4）城市加强跨分区的交通需求管理，减少跨分区的出行。特别是对已经形成交通网络的城市，更可以通过改变城市交通服务达到引导城市出行转变的目的。

4 结语

中国大城市交通问题日益严重，究其原因，核心还在于城市中经济空间、社会空间与交通基础设施错配。在这种错配的局面下，城市的空间发展和交通建设如随着这种错配的思路延续，城市交通问题将愈发严重，城市的宜居性将大打折扣，城市运行的成本也会越来越高。解决城市空间和交通设施错配带来的交通问题，必须首先从空间调整入手，引导城市经济空间和社会空间布局的转变，其次是交通供需平衡的考虑。认为只要建设大容量的公共交通就可以解决城市交通问题的思路是与道路建设可以解决拥堵一样的简单工程思维。如果不从城市经济、社会空间的角度介入，城市交通问题将会随着建设的深入越来越严重。

中国正处于城镇化高速发展的时期，正是城市错配空间调整的大好时机。如果在城市空间定型后再进行调整，不仅需要高昂的经济成本，城市也会付出高昂的社会成本。

注释

①中国政府从“十五”时期以来的城市发展政策修改了以往对大城市规模的控制，突出大城市的引领和率先发展作用。

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[5]中国报告大厅.全国学区房溢价超20% 优质教育资源总量有待增加[EB/OL].2016[2017-04-20].http://www.chinabgao.com/info/88799.htm l.

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[8]王鸿春.健康城市蓝皮书：北京健康城市建设研究报告(2016)[R].北京：社会科学文献出版社，2016.

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[10]毛海虓.中国城市居民出行特征研究[D].北京：北京工业大学，2005.

[11]申悦，柴彦威.基于GPS数据的城市居民通勤弹性研究：以北京市郊区巨型社区为例[J].地理学报，2012，67(6)：733-744.Shen Yue,ChaiYanwei.Study on Commuting Flexibility of Residents Based on GPSData:A Case Study of Suburban Mega-Communities in Beijing[J].Acta Geographica Sinica,2012,67(6):733-744.

Spatial Analysis and Countermeasures of Transportation Problem s in Large Metropolitan Areas in China

Kong Lingbin
(China Academy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

Most of the urban transportation researches are conducted based on the average characteristics of urban population.However,under themarket influence,there are differences in selecting residence and job locations(urban social space)among peoplew ith different income and occupation,whichmustbe considered in solving transportation problems in largemetropolitan areas.The solutions should improve public transportation services and alleviate traffic congestion.Based on the spatial distribution of new population and populationw ith low-medium income groups in largemetropolitan areas during rapid urbanization,this paper analyzes the causes of transportation problems in largemetropolitan areas such as traffic congestion and difficultiesof improving the levelof service of public transitw ith the increase of commuting traveldistance.To achieve low-carbon and equality of transportation in largemetropolitan areas,the paper points out that it isnecessary to developmulti-centralurban space and corresponding transportation system based on the zoning concept.

largemetropolitan areas;transportation problems;social space;urban space;commuting travel;traveldistance

1672-5328（2017）04-0010-08

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0402

2017-05-15

孔令斌(1965—)，男，山西阳泉人，博士，教授级高级工程师，副总工程师，主要研究方向：交通规划。E-mail:konglinb@caupd.com