城市发展与轨道交通建设

汪光焘

(国际欧亚科学院中国科学中心，北京100107)

城市发展与轨道交通建设

汪光焘

(国际欧亚科学院中国科学中心，北京100107)

轨道交通建设发展是破解交通拥堵、交通污染、绿色出行环境差和停车难等城市病的有效途径。在轨道交通大发展机遇期，有必要探讨如何科学规划城市轨道交通系统，促进城市集约发展和改善城市交通状况。研究总结城市交通的内涵，即城市形成和发展中的内在要素，提出城市交通应服务于人的需求、组织城市高效可持续运行。从车辆技术成熟度与国产化水平、轨道交通制式多样化、轨道交通规划建设规模与城市形态和发展阶段的适配性、认证和标准体系、交通功能与城市功能融合的一体化土地开发、多模式公共交通衔接换乘等角度出发，梳理发展现况并归纳问题及症结。重点针对结合市情的轨道交通基础性问题，就科学规划城市和都市圈的轨道交通系统提出指导思想和具体建议。

城市轨道交通；城市发展；都市圈；公共交通优先发展

《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发[2016]6号)提出城市规划建设管理的总体目标，即实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。在中国以城市群为主体形态的城镇化发展背景下，上述目标的提出对如何深入思考城市与交通的协调可持续发展问题具有指导价值。交通问题研究视角的转型升级迫在眉睫，应当做到三个适应：适应市场机制规律，适应发展目标，适应研究主体。应特别注意，研究城市交通问题不是研究交通(运输)工具，要站在国家参与全球分工合作竞争的高度，俯视城市群、都市圈和城市等各级空间尺度下，研究城市的发展战略目标，以及综合交通运输应当扮演的角色和发挥的作用；交通(运输)工具的研究应立足于为上述战略目标服务。

1 城市交通是城市形成和发展的内在要素

1.1 城市发展的科学问题归纳

1）有期限的规划和工程设计，与城市的可持续发展和必要的有机更新是现实面对的永恒主题。

经济发展是城市发展的前提，二者的有机互动和相互影响是交通研究不容忽略的基本规律，并且经济发展与城市发展具有周期性。技术革命背景下新事物层出不穷，对人的行为的影响具有高度不可预知性，因此不应简单地将城市发展问题归纳为规划滞后或建设滞后。布局理念和经营理念的协调、同步渗透才是积极面对城市有机更新过程中各种矛盾、维系城市与交通可持续发展的应有态度和科学途径。

2）以供给侧结构性改革思考城市和城市轨道交通。

新型城镇化在现阶段的供给侧结构性改革方面面临的关键问题，是存量优化与经验教训总结，这也是城市研究和城市轨道交通研究应立足的重要视角。例如，针对已批准或正在编制的城市总体规划，是否要按照供给侧结构性改革的要求进行调整，即调整相应功能布局，确定优先建设的城市基础设施建设项目安排。国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城、新区超过3 500个，规划人口达34亿人(见表1)。与此同时，新城、新区规划建设也暴露出诸多问题，如规划面积和人口普遍超越现实，地方政府把新城、新区建设作为城镇化的抓手和突破口，导致规划标准高、投资规模大等。因此，应当审慎研究新城、新区规划建设问题，以整合新城、新区与建成区关系为重点，推进布局优化和空间效率提升。

表1 规划建设新城、新区统计Tab.1 Statisticsof planned new townsand new areas

1.2 研究城市交通要从城市发展、城镇化进程出发

城镇化，从劳动力个体行为演化反映即就业岗位和居住地的变化。人在城市中的活动是这一过程中最为复杂，也是研究城市和城市交通最应关注的基本要素。追本溯源，该要素中就业和生活是城市居民的核心需求，并且随着社会的发展，城市各主体之间的相互衔接也被赋予新内涵：就业需求本质是产业发展和就业岗位需求，包括相应的物流；生活需求指基本生活需求和教育、医疗、休憩等社会服务需求。综上，城市交通的基本目标在于：服务于人的需求，组织城市高效、安全、低能耗、低排放运行[2]。

1.3 个性化、机动化需求与有秩序、集约的关系

生活模式多元化是市民对出行个性化诉求的驱动力。这一诉求源于个性化服务(例如私人小汽车)相比组织化服务(例如公共交通)在个人效率方面的绝对竞争优势，与多元化生活模式最为契合。虽然坚持公共交通优先发展是城市发展模式重塑的基本原则，但私人机动化方式占有合理的市场份额也是不容置疑的规律。在对个性化出行服务诉求日益强烈、信息技术快速发展的背景下，应深入研究个体化交通和机动化交通的有机结合，引导私人机动化方式的理性发展。

从政府与社会层面，追求城市整体效率的最大化是终极目标，秩序和集约化程度是应有的体现。其中，集约化不单指在城市客运服务和交通结构上体现公共交通优先发展，同时也包括通过高效组织化的物流配送，从多样化个体出行的交通需求向集约、组织化的生活物流交通需求转换，提升城市空间和交通设施利用水平。

城市公共交通优先发展的重点在于城市空间和交通相关联的各类城市公共交通工具形成的网络的优化。城市公共交通网络应当以落实城市公共交通优先发展为核心任务，以均等、高效为基本原则，以资源的优化配置为重要手段，有利于“引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境”[3]目标。其中，公共交通网络优化的关键在于出行者的选择，即基于可达性和时效代价做出的个人选择。

1.4 城市公共交通系统中的轨道交通

1）正确认识城市公共交通优先发展的内涵。

社会、行业对公共交通优先发展的普遍认知如下：其研究对象包括公共交通行业管理(车辆、道路场站等设施、经营管理体制、票制票价、运营监管、运能、服务水平)、轨道交通建设(投融资)、交通工具节能减排、智能化等方面；其目标从早期的解决出行难到当前的缓解交通拥堵，属于解决城市交通问题的范畴；在评价政策实施有效性方面，多采用公共交通出行分担率、轨道交通里程、客运量等规模化指标。

与之相比，文献[3]认为，城市公共交通优先发展是指在城市行政区域里，通过优先配置资源，构建适应市场机制、政府调控监管的、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型企业等经营机构提供均等和高效公共服务的公共交通体系，引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境。这一理论框架下，关注的不仅是公共交通方式、行业的优先发展，更是城市与交通的协调可持续关系，属城市发展模式范畴。与传统评价指标体系和方法不同，文献[3]认为公交优先并非仅就交通论交通，其最终目标是大力倡导集约节约土地资源、节能减排、改善人居环境等要素于一体的科学城市发展模式，因此高公共交通出行分担率不应成为普适的城市发展目标。

2）体现轨道交通在大城市公共交通中的主体地位。

在超大、特大城市的公共交通系统中，轨道交通应居于主体地位，但同时应注意以下三方面问题：①超大城市、特大城市核心区的活力、繁荣与交通矛盾并存是一般性规律，应当重点研究这类交通需求，探索轨道交通在其中发挥的作用；②发展和改善城市交通，要做好旧城的文化沉淀保护，防止从缓堵视角出发，以提升机动化交通运行效率为目的盲目开展旧城改造；③大城市居民出行目的以通勤为主，应发挥集约化的轨道交通优势，引导城市布局。在此基础上，集约化改善公共交通系统网络效率、换乘、运营组织等。

3）轨道交通发展前景大，但应防止盲目以轨道交通扩大城市规模。

纵览国际大都市和中国部分城市轨道交通网络化建设规模和发展水平(见表2和表3)，轨道交通拥有广阔的发展前景(见图1)，并且发展模式呈现多元化趋势。截至2016年底，国家发展改革委批复的规划建设轨道交通的城市数量达43个，包括一大批省会城市和经济发达的二线城市。预计至2030年中国城镇化达到稳定水平前，城市轨道交通将始终处于快速发展阶段，远期系统里程需求约为3.8～4.0万km。

表2 国际大都市轨道交通网络化水平Tab.2 Levelof rail transitnetwork in internationalmetropolises

表3 中国部分城市轨道交通网络化规划水平Tab.3 Levelof rail transitnetwork planning in severalcities in China

图1 中国城市轨道交通发展现状及远期需求分析Fig.1 Urban rail transitdevelopmentand future demand analysis in China

图2 中国城市公共交通发展趋势Fig.2 Trendsofurban public transitdevelopment in China

图3 2009—2015年全国城市客运量增长趋势Fig3 Grow th ofurban passengervolumes in China from 2009 to 2015

快速发展的代价不容忽视，随着轨道交通规划建设如火如荼地推进，诸多问题日渐暴露。例如，规划建设总量庞大、修建速度惊人、不计代价的发展思路存在巨大隐患；建设运营费用高昂、收支缺口巨大，公共资金使用效率和社会效益面临质疑；网络化运营能力低、规模与质量倒挂，不利于从公交优先向公共交通优势的快速转化，与世界公交都市典范仍存在差距。综上，发展轨道交通要与经济运行状况和城市发展过程相适应，要研究轨道交通建设与城市发展的内在关系。当前发展阶段下应慎重思考两方面问题：①大发展时期如何规划建设轨道交通；②利益和效益的权衡，特别是近期效益和长远效益之间的比较。

2 中国城市轨道交通建设倾向

2.1 中国城市轨道交通发展特点

1）处于城市轨道交通大发展时期。

中国大陆第一条城市轨道交通线路修建于20世纪60年代。2000年前后中国城市建设进入轨道交通快速发展时期，最直接表现为地铁运营里程增加、客运量增加(见图2和图3)。截至2016年末，中国大陆地区开通轨道交通运营的城市已多达30个，运营线路133条，线路总长4 152.8 km，全年累计完成客运量160.9亿人次。在建或已批复的线路总长5636.5 km，可研批复投资累计34995.4亿元，共有34个大陆城市的轨道交通线网规划获批(含地方政府批复的14个城市)，规划线路总长达7 305.3 km[4]。

2）技术成熟、国产化率高。

经过近20年的国产化建设，中国城市轨道交通车辆产业已经形成一定的生产能力和生产体系，可实现100%的B型车和70%的A型车(包括深圳地铁1，5号线，上海地铁1，11号线，上海明珠二期，广州地铁1，2，8号线)自主生产。例如，中车(南车)的技术平台已经涵盖铝合金A(B)型、铰接式轻轨、100%低地板、不锈钢A(B)型车等不同设计车速的类型。另外，中国已具备中低速磁悬浮列车的自主知识产权，可将跨座式单轨列车的车辆和设备造价控制在较低水平(2.5亿元·km-1)。

3）轨道交通制式多样化。

中国大陆城市轨道交通发展模式的多元化趋势较为明显，并不局限于大运量的地铁模式，在建线路还包括轻轨、现代有轨电车、单轨、市域快轨、APM线、磁悬浮铁路等(见图4)。此外，新技术的进步也为轨道交通制式多样化发展创造了条件，如中低速磁悬浮列车、储能式轻轨列车、APM胶轮车、100%低地板车辆。

2.2 城市轨道交通现状问题剖析

1）发展超预期。

2016年中国多个城市进入轨道交通快速建设期，46个城市在建线路228条，总里程5 636.5 km(见图5)。其中，23个城市在建线路超过100 km，5个城市在建线路超过300 km，成都、武汉、广州、青岛在建里程甚至超北京、上海。相比于“十二五”时期轨道交通建设里程，2017年预测“十三五”时期完成年将达到2～3倍增幅，大陆地区将有70～80个城市开通轨道交通，总里程达0.9～1.2万km[5]。

面对轨道交通如此快速的发展，需要重点关注可能存在的问题：①投资巨大，面临投资渠道多样化、投资规范化、财政负债减压等问题；②规模大、建设快，面临安全、建设工人来源等问题；③中小城市面临与大城市不同的投资、制式、线路等问题。

2）新制式缺少引导。

中国7种轨道交通制式多元化发展，地铁仍然是运营和在建线路中的主体(占83%)，市域快轨(7%)、有轨电车(5%)也有一定比例。新制式引发了行业热议，但是尚缺乏适用条件研究、政策引导和标准支撑。例如，市域快轨、有轨电车、单轨等缺少明确的国家政策引导，市域快轨、有轨电车标准编制多年未完成。要鼓励发展轨道交通新制式，但要重点研究其标准和标准体系的建立。

3）用地一体化开发瓶颈。

图4 2016年中国城市轨道交通制式结构Fig.4 Structure ofurban rail transitsystem in China in 2016

图5 2016年中国城市轨道交通在建里程Fig.5 Chinaurban rail transit in construction in 2016

关注地铁上盖物业开发和用地一体化开发的应用问题(例如中国TOD相关研究)，包含经济问题、规划问题以及最终达到的目的问题。一方面，2015年住房城乡建设部印发的《城市轨道沿线地区规划设计导则》受到欢迎，但缺少国家和地方层面的后续落实政策；另一方面，多部门协调瓶颈尚需进一步突破。

4）多模式一体化衔接瓶颈。

发展轨道交通，要综合考虑投资效益、建设周期等，不仅要研究轨道交通独立发展，也须兼顾与其他公共交通方式的衔接，从城市公共交通网络优化的宏观视角出发俯视轨道交通自身的发展。现阶段城市轨道交通换乘衔接主要存在两方面问题：①规划建设换乘站难以满足轨道交通网络化过程中不断增大的换乘客流要求。北京市数据显示，现状运营线路换乘站比例17%，在建线路30%，规划线路27%；②轨道交通车站出入口多沿地面道路交通干线采用“四角式”布设，与城市功能难以实现空间上的有机整合、无缝换乘，与公共汽(电)车站也未能协调对接，换乘效率和秩序面临挑战。

5）认证和标准是轨道交通建设中亟待提高的两部分。

中国认证起步较晚，缺少合格的独立第三方机构。设备认证缺少标准支撑(约70%的标准尚未编制)，且无法进入强制性标准目录(国际经验没有公共装备、设备系统或大型装备进入强制性标准的先例)，认证效果有限。设备认证不等同于安全认证，未解决首要的安全保障问题。

图6 主要城市轨道交通的设施投入产出Fig.6 Investmentand outputofmajor urban rail transit facilities

城市轨道交通标准体系中，工程建设标准体系有90个，产品标准体系有280多个，两部分有近400个标准。但是，目前实施的标准只有60多项，60多项正在编制，剩下70%的标准还处于待编制状态。团体标准缺少政策引导，和国标关系亟须厘清。

3 结合市情的轨道交通基础性问题

3.1 分类型制订不同城市公共交通优先发展的技术政策

从城市的独立发展、强核发展向都市圈、城市群联动的空间尺度升级，是全球城市、城市群发展的一般性规律。这一规律下，服务于新型城镇化发展目标的多层次轨道交通系统建设，城市群为主体形态背景下的大中小城市协调发展，应着眼于产业—城市—交通在空间布局和经营理念上有机融合。

城市交通系统的供给结构应与城市定位、规模、土地利用特征、个性化的城市交通发展政策相结合。城市定位是城市发展和竞争战略的核心，并且定位要有连续性，一旦确定，就必须在较长的一段时间内保持不变，并坚定不移地贯彻、宣传和实施。对于超大、特大城市，应以轨道交通为骨干，大运量快速公交为主体，公共汽(电)车均衡发展，出租汽车为补充。对于大、中城市，应以轨道交通和大运量快速公交为骨干，公共汽(电)车为主体，步行、自行车、出租汽车等方式为辅助和补充。对于小城市及城镇，要积极发展以步行及自行车为主体，以公共汽(电)车作为保障居民出行基本需求的交通方式，以出租汽车为补充。

3.2 将优化城市公共交通网络放在突出地位

城市公共交通网络是由城市功能布局、道路网布局、公共交通线网共同构成，有相应法律法规政策措施支撑，服务于“引导优先选择公共交通出行”[3]，有利于“引导实现城市高效、安全、低污染运行与可持续发展”的服务网络[2]。因此城市发展公共交通的目标应当围绕居民出行选择，实现城市高效、安全、低污染运行，实现城市可持续发展。

3.3 注重社会效益与投资成本效益的互动

在轨道交通大规模建设10余年后，尽管轨道交通整体发展较快，但规模化投入的边际产出效益下降问题已经开始显现(见图6)，且由于未能统筹好二者的协调发展关系，有轨道交通的城市公共汽(电)车出行分担率和投入产出效益自2013年前后在全国范围内呈现下降趋势(见图7)。

从轨道交通运营投资成本效益来看，轨道交通票价难以反映建设运营成本，在政府兜底、负债建设运营轨道交通的模式下，可持续发展和政府财政均面临巨大挑战(见图8)。根据文献[4]不完全统计，2016年城市轨道交通平均车公里运营成本27.6元·车-1·km-1，比2015年下降4.2%，平均车公里运营收入16.3元·车-1·km-1；平均人公里运营成本0.99元·人-1·km-1，平均人公里运营收入0.49元·人-1·km-1；平均单位票款收入0.15元·人-1·km-1。

3.4 促进形成世界级城市群的轨道交通规划建设

中国世界级城市群包括京津冀、长三角、珠三角城市群。城市群中心城市轨道交通发展应当以空间区位自然环境为基础，以有利于构建巨型都市圈强核发展，促进不同等级城市联系密切、共同构成的城市集合体的总体思路，规划建设轨道交通。并且应根据功能定位和服务范围，决定采用相应的轨道交通制式(例如美国东北部城市群、东京都市圈轨道交通系统，见表4和表5)。以日本首都圈为例，轨道交通制式、线网类型和密度是由服务覆盖范围、时效性要求所决定。

4 合理规划城市和都市圈的轨道交通系统

总体指导思想：1)中心城市和都市圈的轨道交通建设应将优化城市公共交通网络放在突出地位；2)坚持以优化通勤出行为主要目标，研究城市公共交通网络优化方案。

图7 主要城市公共汽(电)车投入产出Fig.7 Investmentand outputofmajor urban(trolley)buses

表4 美国东北部城市群轨道交通类型Tab.4 Rail transit types in the clusterofmetropolitan areas in northeastern America

图8 2016年各城市轨道交通车公里运营收支Fig.8 Revenuesof urban rail transitper vehicle-kilometers in differentcities in 2016

表5 东京都市圈不同圈层轨道交通服务模式及时空服务范围Tab.5 Rail transitservicemodesand servicearea in timeand distance in differentzones of Tokyometropolitan areas min

具体建议包括：

1）在枢纽选址问题上，应坚持功能、等级、时序以及区位协同。枢纽等级应与城市中心等级相适应，建设时序与城市空间拓展、功能培育水平保持同步，区位选择要综合考虑枢纽体系与城市圈层结构。

2）推动多功能交通服务体系的建立，将地区建设强度与轨道交通建设方案相结合。对于超大规模城市而言，推动枢纽功能多样化、交通服务层次化、土地利用与交通设施一体化，是促进城市中心高效运转、促进老城有机更新、带动(都市圈范围内)新城繁荣、促进新城与中心城协调发展的最有效途径。

3）关注轨道交通周边用地一体化开发，落实TOD战略。不仅关注空间设施规划，更加关注对市场规律的把握，关注土地综合开发等相关制度和政策在推动交通与土地使用协调中的关键作用。

4）通过多制式轨道交通方式和多层次线路提高轨道交通和城市运行效率。在城市向都市圈发展的进程中，多层次轨道交通网络是确保主城区、近郊圈、远郊圈等各交通圈层出行时间处于可接受范围的前提，大都市区、都市圈轨道交通轴带内多层次线路协调布局是轨道交通网络规划的重中之重。

5）在当前发展背景下应当坚持多制式、多层次公共交通方式协同共存、有机衔接的原则，以满足居民多层次、多样化出行需求。规划建设轨道交通，应将公共交通网络优化放在突出地位。轨道交通加密、成网背景下，公共汽(电)车出行分担率、客运量下降已成为普遍现象，应当反思探讨如何改善。

5 结语

面对轨道交通大发展的机遇，应坚持战略的眼光、务实的精神，科学规划建设城市轨道交通，促进城市集约发展和改善城市交通状况，以功能合理选择制式，防止盲目追求里程发展轨道交通。轨道交通要坚持服务通勤为主，尤其要重视城市公共交通网络优化、重视轨道交通线路间的换乘、重视运行组织效率的提高。

[1]冯奎，闫学东，郑明媚.中国新城新区发展报告[M].北京：企业管理出版社，2016.

[2]汪光焘.论城市交通学[J].前沿科学，2015，9(4)：1-10.

[3]汪光焘，陈小鸿.中国城市公共交通优先发展战略：内涵、目标与路径[M].北京：科学出版社，2015.

[4]中国城市轨道交通协会.城市轨道交通2016年度统计和分析报告全文发布[EB/OL].2017[2017-03-31].http://www.camet.org.cn/hyxw/201703/t20170331_530367.htm.

[5]赵一新.城市轨道交通发展的思考[EB/OL].2017[2017-06-15].http://www.chinautc.com/templates/H_nianhui/X_content.aspx?nodeid=4443&page=ContentPage&contentid=89083.

Urban Developmentand RailTransitConstruction

Wang Guangtao
(The China Science Centerof International Eurasian Academy of Sciences,Beijing 100107,China)

The developmentof rail transit presentsan effective solution to the urban problems such as traffic congestion,traffic pollution,adverse environment for green travel and parking problem.Confronted w ith the great rail transit development opportunities,it is necessary to discuss how to effectively plan urban rail transitsystem,boosturban intensive developmentand improve urban transportation conditions.By summarizing the intention of urban transportation development,this paper pointsout thaturban transportation shouldmeet the need of people,and enable effectiveand sustainableoperations.The paper reviews the existing development problems in several aspects:maturity of vehicle technology and level of domestic production,diversification in rail transitservices,the coordination between the rail transitplanning and urban development level,certifying and standardization systems,land development that integrates transportation servicew ith urban function,and connection and transfer ofmulti-modal public transit,and etc.Focusing on the basic research of urban rail transit in different types of cities,the paper provides suggestions on the scientific planning of rail transitsystems in citiesandmetropolitan areas.

urban rail transit;urban development;metropolitan area;prioritizing public transportation development

1672-5328（2017）04-0001-08

U491

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0401

2017-06-26

汪光焘(1943—)，男，安徽休宁人，高级工程师，国际欧亚科学院中国科学中心副主席，原建设部部长，第十一届全国人大环境与资源保护委员会主任委员。主要研究方向：城市发展、农村建设、城镇化。E-mail:utf_utf@126.com