浅谈PPP模式下的城市综合管廊项目建设

王卫利 / 新疆建筑科学研究院（有限责任公司）

浅谈PPP模式下的城市综合管廊项目建设

王卫利 / 新疆建筑科学研究院（有限责任公司）

探讨PPP模式下的城市综合管廊项目的融资及建设，总结了PPP项目的操作模式及城市综合管廊项目的运营管理及经济评价，希望对于城市综合管廊项目在PPP模式下操作运营有一定的借鉴。

PPP模式；城市综合管廊

1.引言

近年来我国基础设施建设领域引入PPP模式，促进了中国基础设施建设项目的民营化，具有极其重要的现实价值。综合管廊建设在国内是个新型理念，实现城市基础设施功能集聚、消除“城市蛛网”的视觉污染，创造和谐的城市生态环境，项目具有很大的特殊性及深远意义。但由于地下综合管廊建设前期需要大量资金的投入，政府为了缓解巨大的资金缺口压力，正在积极探索采用PPP模式进行地下综合管廊建设。

2.PPP模式的发展

2.1 PPP的含义

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，就是政府和社会资本合作。

PPP是为了建设基础设施项目或提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与社会资本以特许经营和政府购买服务的方式，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务，提高质量和供给效率，最终实现比预期单独行动更为有利的结果。

2.2 国外PPP的发展

在国外PPP实践中， 1992年英国最早应用PPP模式。加拿大自1991至2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元。澳大利亚是世界上PPP模式应用体系最为成熟的国家之一,配以现行的政府和社会资本合作政策,为国内实施PPP项目提供了统一的框架。

从国际PPP的实践来看，PPP项目成功的核心在于三点：契约精神、风险共担和利益共享。

2.3 我国PPP的发展和特点

2.3.1 发展过程。

自十九世纪八十年代中期PPP引入我国以来，已经在诸如能源、通信等各大领域得到了广泛应用。PPP在我国的发展历程可以分为四个阶段：萌芽阶段(上世纪80年底至1993年)、探索阶段(1993年至2002年)、发展阶段(2003年至2013年)、热潮阶段(2013年至今)。

2.3.2 PPP的优点及面临的困难。

与其他运作模式相比，PPP模式有显而易见的优点：公共部门和私人部门可以发挥各自优势，充分利用有限资源，建立长期合作关系实现共赢；可以弥补公共部门资金不足的缺陷；节约管理成本和资金成本，提高建设和运营效率；提升基础设施建设和服务水平。

PPP模式又是一个十分复杂的系统工程，参与者众多，组织结构和形式非常复杂；同时PPP模式一般周期较长，对风险分担机制要求很高。

2.3.3 发展PPP项目的意义和前景。

PPP作为一种创新型政企合作模式，将成为撬动财政的支点，对基建投资的拉动作用将越来越明显。

PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，发展前景非常广阔。

3.我国城市综合管廊建设高速发展

3.1 城市综合管廊的定义

综合管廊的定义为：“建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施。”其实就是地下城市管道综合走廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通讯，燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体，保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。

3.2 城市综合管廊项目的建设背景和发展意义

随着我国经济建设的高速发展和城市人口增加，城市规模不断扩大，出现建设用地紧张、道路交通拥挤、城市基础设施不足、环境污染加剧等问题。城市发展迫切地向地下寻求空间。综合管廊避免了由于埋设或维修管线而导致路面重复开挖的麻烦，同时由于管线不接触土壤和地下水，避免了管线的腐蚀延长了使用寿命，为规划发展需要预留了宝贵的地下空间。

推进城市地下综合管廊建设，是党中央、国务院为适应国家新型城镇化建设要求，对于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、节约土地资源、促进城市集约高效和转型发展具有重要意义。

3.3 PPP模式下城市综合管廊项目的融资、建设及运营管理

3.3.1 国家政策的支持。

《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。财政部、住房城乡建设部也特别指出了对采用PPP模式的地下综合管廊建设项目的财政补助方式及金额比例。

2015年国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)，部署推进城市地下综合管廊建设工作，到2020年计划建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。

3.3.2 以PPP模式进行城市综合管廊项目的融资及建设运营。

采用PPP模式运作综合管廊项目，可以缓解政府资金压力、引入专业化的运营管理团队。以PPP模式运作综合管廊项目，有如下优势：1、资金方面：采用特许经营的方式，与社会资本合作成立项目公司，项目公司通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资，可以缓解地方政府债务压力；2、技术方面，由于地下综合管廊涉及电力、通信、给排水、热力等各类管线，建设期、运营维护期间很可能会遇到各类技术问题，需要较强的专业能力，政府通过PPP模式可引入专业的管理运营团队对地下综合管廊进行运营维护，政府行使监管职能，对社会资本定期进行绩效评价，使得其回报与绩效挂钩，督促其高效、高质地运营地下综合管廊。

3.3.3 项目的实践经验。

从部分试点城市开展PPP项目的实践经验来看，地下综合管廊建成后，可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费，减少环境污染；同时，在融资方面：在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。发挥开发性金融作用，将管廊建设列入专项金融债支持范围，支持管廊建设运营企业通过发行债券、票据等融资。在回报机制方面，采用入廊管线单位交纳适当的入廊费和日常维护费，确保项目合理稳定回报。

3.3.4 项目建设运营中需要注意以下几点问题。

在实施综合管廊PPP项目初期，通过政府充分授权，相关部门代表政府主持地下综合管廊的建设工作，负责统筹协调管网规划、建设及管理相关事宜。

其次，确保电力、排水、燃气各管线使用单位的多方协调配合，明确入廊要求。根据“保本微利”原则，事先拟定好科学、合理的定价方案，从而吸引社会资本来参与。

在综合管廊项目中，社会资本可以通过征收入廊费、收取管理维护费用等方式来收回投资并实现一定盈利。仅通过入廊费、管理维护费用无法回收投资，政府应适当设立可行性缺口补贴机制，保证社会资本的基本投资收益。

同时应重视中介机构的作用，中介咨询机构可弥补政府部门在经验和专业知识上的欠缺，帮助政府理顺项目边界条件，保障政府部门的正当利益。

3.3.5 保持财政可持续性的对策建议。

综合管廊项目属于公益性项目，其中只有很少部分可以量化，可量化的部分又因规划区内许多因素尚待确定，而无法进行定量的经济评价。

针对这一特点，提出以下建议：

1.从国内工程实际案例来看，技术上一般不存在不可解决的问题。实施综合管廊涉及政府部门特别是垄断行业的权力和利益问题，对现有的部门条块分割体制冲击很大，需要政府强有力的协调。

2.综合管廊作为一种市政基础设施，所有权为国有。在明确地下空间权属关系的基础上，解决地下空间的规划联通问题。

3.政府应以“经营城市”的理念，将综合管廊作为提升城市形象，提高城市基础设施建设水平、改善投资环境的工程项目进行统一规划，并制订相应的政策。

4.在目前建设资金紧张的情况下，整合社会资源，引导社会基金、企业和个人资本介入，政府对投资的个人或企业予以融资和税收上的优惠，尽可能形成综合管廊完整的投资、融资、建设、运营和管理运作机制。

5.综合管廊前期投入额巨大，要避免管线单位将其费用转移到管线用户身上。因此,在公共管廊的建设、运营过程中应该由政府采取必要的措施进行监控。

6.综合管廊的收费定价应该是兼顾考虑多种因素的定价方法。收费定价机制的合理性应以保障社会总体效益最大化、相关各方的享受的权利与承担的义务相匹配为最终判断标准。

建设城市综合管廊，实际上是一个以新的社会化的管理方式、管理体制代替旧有的管理制度的变革，目前正处于探索、试验阶段。

[1]城市综合管廊工程技术规范．中国计划出版社，2015

[2]王恒栋,薛伟辰著. 综合管廊工程理论与实践.北京: 中国建筑工业出版社, 2012

[3]王亦虹,潘敏，尹贻林主编. 双赢之道.天津大学出版社, 2016

[4]《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》国办发〔2014〕27号

[5]《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》财建[2014]839号

[6]《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》国办发[2015]61号