论秸秆机械化还田补助政策的演化进程

徐春成　陈旭东

自江苏省实施秸秆机械化还田补助政策以来，便有力地促进全省秸秆机械化还田工作的全面开展，秸秆焚烧现象得到有效遏制，然而伴随着补贴政策的诞生，有关补贴对象的问题便争论不休，到底是补给种植户好呢？还是补给机工好呢？在此有必要探讨一下秸秆还田补助政策的演化过程，从补助政策的演化过程中找到合理的答案。

1 机械化秸秆还田的现状

本着谁种植谁受益的原则，江苏省在2009年刚开始实施秸秆机械化还田补助时是直接补贴给农户的，这本是很朴实自然的想法，可是结果发现秸秆机械化还田工作根本无法开展，原因是什么呢？根本原因主要有以下三方面：一是老百姓禁烧意识淡薄，基层部门无钱开展舆论宣传发动工作。二是机工经济实力不足，无力购买大中型拖拉机及配套秸秆还田机具。三是技术力量薄弱，基层因无钱而无法开展技术培训活动，机工对秸秆机械化还田技术不了解而产生强烈抵触情绪。

2 机械化秸秆还田的对策

根据基层部门的强烈呼声，2010年江苏省秸秆机械化还田实施办法做了调整，其重点调整内容：

2.1 安排省补资金5%用于秸秆综合利用试验示范、培训、宣传等。

2.2 实施以奖代补，补贴重点向机工倾斜，以便调动基层积极性。有了省级奖补资金及地方配套资金助力，全省各级农机部门如虎添翼，全力推动秸秆机械化还田工作向纵深发展，全省各级农机部门主要做了以下几方面工作：

2.2.1 通过电视、报纸、广播等新闻媒体大力开展秸秆综合利用宣传活动，逐步提高农民的秸秆禁烧意识。为此全省按照“电视有图像、广播有声音、报纸有文章、网上有影响、路上有车子、田边有横幅、镇村有现场、镇镇有培训”的形式抓好宣传培训工作。全方位、多形式、高密度宣传秸秆机械化还田的意义，宣传秸秆机械化还田的好处与奖惩措施，将宣传覆盖到每个角落，深入到每个家庭，做到家喻户晓、深入人心，营造了良好的工作氛围。

2.2.2 充分调动机工购机积极性和发展壮大农机服务组织。为了解决机具严重不足问题，各地免费为收割机用户安装切碎装置，对机工购买各类大、中、小型秸秆还田机具加大补贴力度，并且将秸秆还田作业奖补资金直接发给机工，这些综合施策的结果是促进了全省秸秆还田机具爆发式增长，促进了一大批农机服务合作组织的发展壮大，为全省秸秆机械化还田工作的全面开展打下坚实的物质基础。

2.2.3 各地农机部门及时组织开展不同类型、不同层次的技术培训，进一步加快了秸秆综合利用实用技术的普及。

2.2.4 全省各级农机部门根据各地实际情况结合江苏省农机技术推广站和江苏省作物栽培技术指导站联合发布的《麦稻秸秆机械化还田技术指导意见（试行）》，研究制定适合本地特点的技术路线和作业标准，推进良法良机配套。有效指导全省各地秸秆还田工作的顺利开展。以上各级农机部门采取的综合措施，使全省秸秆还田工作取得明显成效，促进了农业的良性发展。

3 秸秆还田补助政策及演变

2016年及2017年江苏省个别县秸秆还田补助政策发生变化，改为直接补助给种植户，这就带来了很大的争议，到底补给谁才是合理的呢？仔细分析补助给种植户背后的原因一是“好了伤疤忘了痛”，现在老百姓秸秆还田意识提高了，秸秆还田机具数量也足够了，很多人就忘了当初秸秆还田工作推动的艰难，忘了秸秆还田工作为什么由农机部门来实施，忘了农机部门的工作职能。秸秆还田补助给种植户的第二个原因便是反腐因素的考慮，有关部门看到了秸秆还田补助给机工存在的一些弊端，为了转移压力，减免责任，将资金直接补给种植户，出了问题与已无关，可是补给种植户也会存在很大的问题：

3.1 很难做到公平、公正，群众满意度低，自从资金补助到种植户以后，便存在项目资金挪用、少数人多报还田面积套取资金、部分村组干部随意滥报等现象，结果造成群众上访事件较多。

3.2 降低了秸秆机械化还田作业质量，自从个别县（区）将秸秆还田补助政策对象改为实际种植农户后，秸秆机械化还田作业技术路线不达标的问题突显出来，由于农户数量庞大，但规模种植户少，很多小面积种植户并没有按照文件规定作业技术路线标准进行秸秆机械化还田，比如麦秸秆留茬种玉米，但也享受到省级作业补贴。这样就不是秸秆机械化还田补贴，而成了秸秆不烧就有补贴，违背了秸秆机械化还田补助政策的初衷。

3.3 打击了基层农机工作人员的积极性，由于缺少经费来源，基层农机工作人员无力开展宣传，技术培训、资料台帐、业务核查等具体工作。

3.4 抑制了机工购机的积极性，秸秆还田基本无利可图，缺少项目资金推动，必然影响机工购机积极性。

3.5 使农机部门失去应有的职能、担当，各级农机部门应当利用一切项目来促进本地农机化水平上台阶，将资金补贴给农户，从而放弃促进机具数量发展及农机服务组织进一步发展壮大的机遇实在有些可惜。长期以往，必然影响秸秆机械化还田工作的开展，甚至会出现倒退现象，这应当引起有关部门的思考。

综上：关于秸秆还田补助政策的退出问题，秸秆还田补助政策不可能永远实施下去，那么退出的标准是什么呢？只要达到以下两个标准便可以退出，一是老百姓禁烧意识的全面提高，只要老百姓认识到秸秆还田的好处，到时你想让他烧他都不会烧。二是实现秸秆还田机具全覆盖，有了认识、有了机具便不愁秸秆还不了田。明白了这两个标准，便明白了秸秆还田补助资金今后该用在什么地方，才会明确下一步秸秆机械化还田的工作方向。

（作者单位：224300江苏省射阳县农机推广站）endprint