体育场馆公私合作项目的风险平衡*

樊贤进

(巢湖学院体育学院，安徽 合肥 238000)

体育场馆公私合作项目的风险平衡*

樊贤进

(巢湖学院体育学院，安徽 合肥 238000)

公私合作伙伴关系是发展公共体育场馆越来越受欢迎的机制，在公共部门缺乏建设资金的情况下，更是如此．在公私合作伙伴关系模式约定下，公共和私营部门按照合同份额分担公共体育场馆项目建设及相关业务的成本和风险．公共和私营部门合理的风险分配是项目成功的关键因素，而向私营部门分配更多风险的项目容易遇到执行困难或失败．对公私合作伙伴关系模式下公共体育场馆项目建设风险的合理分配，进行了阐述．

公共体育场馆；公私合作；项目风险；风险分配

引言

陕西省高校利用闲置空间，建设一批体育服务综合体系的体育场馆．由私营企业设计、建造、运营和维护等，为期30年后将该建筑将归还学校．公共部门提供土地和基础设施资本补贴，以抵消建设大部分的成本[1]．

北京奥运会所使用的国家体育场——鸟巢，是采用公私合作伙伴关系(Public-private partnerships，缩写为PPP)，PPP模式建设的体育设施，由政府和中信联合体共同投资建造．然而，在2008北京奥运会后不到一年的时间，PPP合作终止，鸟巢的经营权重新交还给政府．一些新闻媒介对鸟巢PPP模式夭折的原因进行了猜测，推测中信联合体经济压力巨大，按照最初签订的PPP协议难以回收成本，采取了过度开发鸟巢的商业手段，引起了政府的强烈不满．

广州体育馆是由政府与企业联合投资、企业经营管理大型体育馆设施的PPP模式，在国内为首例．工程建设及场馆经营管理的招标于1998年揭晓，经过公开招标和竞标，广州珠江实业集团有限公司一举中标，被广州市政府定为建设经营管理单位[2]．

上述例子表明，PPP机制下，不同公共体育场馆项目权利分配的不同，导致私营部门和公共部门的风险分担存在很大的差异性．

1 公共体育场馆项目风险与风险管理

公共体育场馆项目PPP模式下建设相关的风险有三大类：国家风险、行业风险、项目风险．

与某一特定区域投资有关的国家风险，可细分为与政治气候、经济表现、信贷风险、金融市场状况和社会条件有关的部分．国家风险是私营部门投资者特别关注的问题，因为这些风险基本上无法控制．这些风险在一定程度上可以通过各种保险产品、金融工具(例如汇率风险)或部分风险担保如世界银行提供的风险加以减轻[3]．但私营部门仍然受国家风险的影响．

与公共体育场馆行业有关的部门风险，主要归因于该部门的资本紧张和运营维护方面的大量持续支出，导致公共体育场馆项目的投资成本需要很长的时间来弥补．公共部门和私营部门都有一系列管理风险的选择[3]．它也可以通过促进融资和政策及其他方法减少风险．反过来，私营部门可以通过创新的融资机制减少其部门风险．然而，行业风险将永远是公共体育场馆项目所固有的．

项目风险，包括：长期体育消费者的风险；实施风险(成本超支在设计和施工阶段)；操作风险(比预期更高的运营成本、维护成本、经营负债等)；融资风险(财力不足或比预期更高的融资成本风险)．项目风险是影响公共体育场馆项目成功与否的重要因素．然而，项目风险可以说是最容易管理的风险．这并不是说公共和私营部门能够同样妥善地管理这些风险．某些项目风险可以由公共部门更好地管理，而其他项目可以由私营部门更好地管理．通过对项目风险的公共和私营部门的合理分配，项目整体风险可以更好地管理和降低，从而促进公共体育场馆项目成功．

1.1项目风险分配

某些类别的风险由公共部门承担和管理更好，而其他一些则由私营部门承担和管理更好．项目风险应根据公共或私营部门是否有能力承担和管理风险进行分配．

对于私人投资者，最受关注的是公共体育场馆项目股权投资回报率的权衡，即最大的感知风险；然后是长期体育消费者的风险．当然，私人投资者、运营商对未来的经济状况影响不大，可能会影响消费者的需求．而公共部门可以通过更好地整合城市交通系统，促进场馆的客流、费用控制等机制．因此，长期的消费者风险最好分配给公共部门[4]．

实施、运营和融资风险基本上属于私营部门的控制范围．私营部门在管理这些风险方面可能比公共部门有更多的经验，私营部门可能更有效地管理它们．建议将实施、运营和筹资风险最好分配给私营部门．不过，应当指出，公共部门的资本成本通常比私营部门低，因为公共部门可以比私营部门低风险溢价借款．对公共体育场馆项目发展的理想结构，是PPP项目的风险分配给最适合承担和管理的部门．基于这种认识的公共体育场馆项目风险分配，见表1．

表1 项目风险管理最适合部门分配

1.2项目适宜风险分配的益处

合理地分配项目风险，是公共体育场馆项目成功与否的关键因素．

首先，通过向处于最佳位置的部门分配风险并进行管理，减少了项目的总体风险，进而降低整个工程造价．这是公共部门经常忽略的一个重要问题．把所有的项目风险都转移到私营部门，并不是“让政府摆脱困境”[5]．相反，这种方法只会抬高项目的总成本，降低成功实施的可能性．

私营部门对公共体育场馆项目投资，需要有更大的回报．尤其是在承担无法控制风险的时候．例如，一个承担长期消费者风险的私营部门将要求其投资获得更高的回报，最终会提高公共部门项目的成本，要么需要更高的补贴，要么支付更低的特许权费．相反，如果公共部门承担风险，其处理风险的经验要少得多，整体项目成本也可能会增加．此外，如果私营部门不受实施和运营风险的影响，私营部门将不会有更多的动力来提高实施和运营的效率．

其次，在PPP机制下建设公共体育场馆，风险在于公共和私营部门的合理配置，使项目具有竞争力，促使项目更好的完成．使用PPP机制招标竞争公共体育场馆的项目，根据购买力平价策略，将长期的消费者风险和其他风险更好地分配给公共部门．如果私营部门不能感受到投资回报，就会导致公司或财团不愿意提交报价，从而阻碍项目的成功．

1.3PPP机制下公共体育场馆风险分配诱因

私营部门不会接受购买力平价设定，因为感知风险会超过感知回报．感兴趣的私营部门，公共体育场馆项目必须具有与项目风险相称的回报潜力．在这方面，私营部门所需的回报率在很大程度上是一种感知风险水平的特征，即项目的感知风险越高，所需回报就越高．

对于任何特定的公共体育场馆项目，潜在的投资者会有一个最低要求的收益率，该项目投资前，他们会认真考虑投标的满意度[6]．这个最低回报率是对风险的感知反映．一个有足够兴趣的项目，必须超出潜在投资者的最低回报率．为了超越潜在投资障碍，公共部门可以使用两种策略：降低整体项目风险和增加潜在回报．

首先，公共部门可以通过承担风险，特别是那些由公共部门管理更好的风险，从而降低项目的整体风险水平．由于私人部门所要求的回报率是感知风险水平的反映，因此，如果整体风险可以降低，所需的投资回报率也可以降低，从而提高项目的吸引力和项目成功的可能性．公共部门应避免添加无关紧要的风险项目，这只会增加项目的成本．

其次，补贴是另一种可能的诱因，但这不利于私营部门，因为它会提高非支付风险，反过来又会增加收入风险(特别是在国家风险较高的国家)．更好地为商业发展和其他创收活动提供机会，一般来说，在项目风险高的地方，公共部门必须为项目提供额外的补贴，使其在经济上可行并使私营部门感兴趣．补贴包括该项目所有用于商业开发的更多土地征用费．

最后，定价机制是一个不稳定的因素．如果公共部门允许私人经营者增加票价，其票价增加的幅度将受到价格弹性功能的影响，这可能产生更大的收入．在任何情况下，它可能会依据公共部门的利益来控制定价，这样公共体育场馆项目的经济效益可以最大化．在这种情况下，公共部门应当准备承担收入风险，并对项目作出额外的财政许诺，以确保私营企业经营者可以接受的回报．

2 公共部门对公共体育场馆项目的承诺

PPP机制下招标公共体育场馆项目之前，公共部门必须问自己是否愿意承担主要风险和实施必要的财政资源，使项目吸引私人部门，确保项目的成功．公共体育场馆项目造价昂贵，他们几乎总是需要政府的支持．如果公共体育场馆系统是政治或经济原因优先，公共部门必须随时准备提供必要的财务支持．

然而，公共体育场馆项目财务成本往往低于项目中获得的预计经济效益．对公共体育场馆项目的财务成本和经济效益进行深入分析，以确定合理的PPP结构，可以实现双赢．私营部门在适当的项目条件下，可以合理地获得回报，实现项目的经济效益．公共部门必须权衡预期的经济效益，对项目有必要的财务承诺．如果结构得当，PPP项目实施，适当分配风险和财政，政府可以实现预期的经济效益．

3 公共体育场馆项目投标过程的结构化

在公共体育场馆的项目招标中，私营部门要承担税收风险，但是，由于收入在很大程度上是根据收入预测设定的，因此导致投标人对未来的收入过于乐观．当然，“最高费用”的出价导致溢价．由于私营部门对未来收入的控制有限，过度的出价将很快证明是不可持续的．这可能要求合同的重新谈判，可能使得公共体育场馆项目失败．为避免这种情况，公共部门可承担长期消费者风险，投标人可以根据项目总成本提交投标书．根据最低成本的建议，满足预先设定的标准和要求将被视为赢家．另外，收入预测可以在建议书和预置投标时分配承担．这也将有效地成为竞争成本的因素．

4 结语

总之，在PPP模式下建设公共体育场馆项目，项目风险的管控，缓解风险分配是一个重要的考虑因素．一般来说，公共部门最终要支付风险成本，直接或间接承担风险．通过了解风险的性质(国家、行业和项目)、调整措施和适宜分配，可以降低整个项目的成本和最大化一个公共体育场馆成功建设的可能性．

[1]江广和. 陕西高校体育场馆供给侧改革研究[J]. 体育文化导刊,2017(6):134-138.

[2]屈胜国,屈萍,谢琳,等. 公私合作伙伴关系模式在我国公共体育场馆市场化改革中的应用——以广州体育馆为例[J]. 武汉体育学院学报,2014,48(8):37-43.

[3]Behrendt L.Responsibility in Governance: Implied Rights, Fiduciary Obligations and Indigenous Peoples[J].Australian Journal of Public Administration,2002, 6 (2)：106-118.

[4]Clear T,Karp D R. Toward the Ideal of Community Justice[J].NIJ Journal, 2000，2(4)：21-28.

[5]Brown K,Ryan N. Redefining Government-Community Sector Relations Through Service Agreements[J].The Journal of Contemporary Issues in Business and Government, 2003, 9(1)：21-30.

[6]Carter J,Claudie D,Smith N. An indigenous role in partnerships for sustainable homelands occupation in Australia [J].Sustainable Development, 2015, 14(3)：162-176.

RiskBalanceofPublic-privateCollaborationProjectsinGymnasium

FAN Xian-jin

(Institute of Physical Education, Chaohu University, Hefei Anhui 238000, China)

Public-private partnership is an increasingly popular mechanism for the development of public stadiums and gymnasiums, especially in the absence of construction funds in the public sectors. Under the public-private partnership model, the public and private sectors share the cost and risk of public stadium project construction and related business in accordance with the contract share. Reasonable allocation of risk in the public and private sectors is a key factor in the success of the project, while projects that allocate more risks to the private sectors are prone to difficulties or failures in implementation. This paper expounds the reasonable allocation of the risks in the construction of public stadiums and gymnasiums under the mode of public-private partnership.

public stadiums; public-private partnerships; project risk; risk allocation

1673-2103(2017)05-0105-03

2017-09-23

教育部人文社会科学研究规划基金项目(17YJA890006);安徽高校人文社会科学研究重点项目(SK2016A062)

樊贤进(1975-)，男，安徽合肥人，副教授，硕士，研究方向：人文科学与运动训练．

G818.2

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