四川省幸福美丽新村建设规划中的关键问题思考

常 洁，杜兴端，2 ，李 晓*

(1.四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所，成都 610066；2.四川省农业科学院博士后科研工作站，成都 610066)

四川省幸福美丽新村建设规划中的关键问题思考

常 洁1，杜兴端1，2，李 晓1*

(1.四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所，成都 610066；2.四川省农业科学院博士后科研工作站，成都 610066)

幸福美丽新村，是社会主义新农村建设的升级版，是美丽乡村建设在四川的探索和实践。幸福美丽新村建设规划涉及到的空间尺度、规模等级不一，诉求多元，目标综合，技术整合要求高，目前逐步转向重乡村治理协同的规划导向。幸福美丽新村建设规划要解决好需求、特色、协调、落地四大关键问题。

幸福美丽新村；乡村规划；关键问题

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，这是党中央为解决三农问题，统筹城乡发展和全面建设小康社会提出的重要战略举措。2013年，四川省提出了建设“幸福美丽新村”的构想，并于2014年出台了《四川省幸福美丽新村建设行动方案》。方案明确提出，到2020年全省要建成“幸福美丽新村3万个，覆盖全省80%以上行政村”的宏伟目标。幸福美丽新村，是社会主义新农村建设的升级版，是“美丽乡村”建设在四川省的探索、创新和实践。

基于我国三农问题的复杂性，当前我国的新农村建设也面临着科学认知、科学评价、科学规划和决策等一系列理论问题，理论和实践上都存在许多问题需要进一步探讨[1]。要全面有效地推进幸福美丽新村建设工作，必须从实际出发，坚持规划先行。科学规划，是幸福美丽新村建设的起点，也是关键。

1 四川省新幸福美丽新村建设规划的基本历程

1.1 社会主义新农村成片推进示范片建设规划期(2007～2011年)

围绕社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡村文明、管理民主、村容整洁”的20字方针，四川省先后出台了《四川省社会主义新农村建设规划纲要(2006～2020年)》和《关于以现代农业产业发展为支撑推进新农村建设示范片工作的意见》等。2009年提出了以优势特色产业为支撑，成片推进、以片带面的新农村建设规划新模式。该阶段规划的基本特点是，20～30个示范村为1个示范片，选择1～3个优势特色产业为支撑，以农业农村建设重点项目整合为抓手，通过3年建设和资金整合，实现社会主义新农村建设的20字方针和目标。这一阶段的规划是典型的自上而下式、项目整合式规划。

1.2 产村相融新村建设为载体的规划期(2012～2013年)

这一阶段中，四川省的新农村建设探讨最多的是农民的安居问题，围绕“安居才能乐业”的基本思路，四川省政府出台了《关于做好第二轮新农村建设成片推进示范县和四川省现代农业林业畜牧业建设重点县申报确定工作的通知》，提出了突出抓好新农村聚居点建设，加强产村相融、成片推进新农村建设的基本思路，提出了建成到2015年建成新村聚居点3.5万个、新农村综合体500个的目标。该阶段规划的特点是，突出新村建设和产业发展的核心任务，新村是载体，产业是支撑，产村相融是提升农业农村现代化水平的有效途径。这一时期，农房改造和聚居点的建设成为了该阶段的重要工作，规划技术指标方面增加了对集中居住度的要求。

1.3 多目标综合系统化规划期(2013年至今)

2013年，四川省提出了“幸福美丽新村”的构想，明确了“业兴、家富、人和、村美”基本目标和“扶贫解困、产业提升、旧村改造、环境整治和文化传承”5大行动计划。这一阶段的特点是，出台了《四川省幸福美丽新村规划编制管理办法及技术导则》，以村域为基本规划单元，初步构建了幸福美丽新村规划体系，规划的系统性、科学性逐步增强。

2 四川省幸福美丽新村建设规划的基本特征

2.1 规划涉及到的空间尺度、规模等级不一

从规划空间体系而言，四川省幸福美丽新村建设涵盖了县(市)域、示范片、镇(乡)域、村域、村庄(聚居点)等多个空间等级。不同的空间层级、规模等级，其规划的内容、技术要求均不同。

2.2 规划诉求多元，目标综合，技术整合要求高

从规划编制内容而言，幸福美丽新村建设包括“业兴、家富、人和、村美”4大基本要求，涵盖产业、新村、基础设施、公服设施、村级治理等多项内容，涉及了农业、旅游、建筑、环保、水利、文化等多个领域，诉求多元、目标综合，是一项综合性高、系统性强的规划。这也决定了幸福美丽新村规划必须需要有农业经济、农村社会、乡土文化、城乡规划、农田水利、风景园林等多项技术和专业力量的整合。

2.3 从重项目重乡村建筑及设施建设转向重乡村治理导向

规划逐步从自上而下式的规划向以农民为主体，以农村需求为导向的参与式规划体系转变，且更加注重乡村基层的建设和治理。以成都市为例，2009年就开始在培养村级自治方面进行了有效的探索，通过设立成都市村级公共服务项目管理资金专项财政预算，要求村级必须建立自治管理机制，充分调动广大农民的积极性，培养乡村自治能力和自治水平，逐步实现乡村民主管理。就规划而言，除了村级设施、建筑的建设外，村民自治机制、制度、模式的探索也是规划中必须要解决的问题，规划逐步从重项目、建筑、设施的村庄建设规划转向重乡村治理协同的规划导向过渡。

3 四川省幸福美丽新村建设规划的4个关键问题

从四川省推进幸福美丽新村建设的实践经验看，规划中关键是要解决好需求、特色、协调、落地这4大关键问题。

3.1 需求问题

规划的科学性首先体现在需求判断的科学性。第一，明确需求是科学规划的前提。必须从空间层级、规模等级、目标诉求、基本内容等多方面明确需求。其次，真实需求调研是科学规划的关键。只有真实需求才能满足调研客观性、真实性的要求，才能接地气。这就要求规划的微观基础工作必须要充分，否则难以有效支撑顶层设计。真实需求的调研中除了采用广泛的调研方式和方法外，对真实需求对象的准确选取是调研工作成败的关键。

幸福美丽新村的建设，不只是片面地强调经济增长，农房改善等，同时还包括了农村文化、公共事务和社会组织的建设[2]，这些都离不开农村的“人”。因此，幸福美丽新村的建设，首要工作原则之一就是强调农民主体作用的发挥，这与以往政府性自上而下式的发展性规划或刚性标准规范式的建设性规划有本质的区别。如何发挥农民的主体作用，在规划中主要体现在对农民这一核心主体真实需求的调研。

3.2 特色问题

根据《现代汉语词典》的解释，特色，是一个事物或一种事物显著区别于其他事物的风格和形式，是由事物赖以产生和发展的特定的具体的环境因素所决定的，是其所属事物独有的色彩、风格、特征等。

长期以来，一部分规划者和实施者对“特色”的认识存在两大误区：一是特色化等同于唯一性；二是特色是绝对的特色。首先，从资源价值论的视角，唯一性是由资源的稀缺性程度所决定，并非由特色所决定，因此一村一品不等于每村一品。其次，乡村的资源不可能全然相同，但按照地域分异规律，特色的差异性有大有小。因此，特色化是一个相对概念。

从特色化角度出发，规划要体现地方特色，就必须要注意到农村之“特色”的形成基础以及特色化所必须围绕的根本的目标及相应的功能[3]。因此，特色化首先需要对乡村特色的形成基础之特色性进行挖掘和整合，其次，特色化需要对乡村的生产、生活、生态之功能进行完善和提升。

特色的形成基础，即特色主要依托于农村的自然环境、社会文化、人、产业等基础之上。借用台湾在“社区总体营造”对特色基本构成要素，乡村的特色，须从人、文、地、产、景这个5个要素和基础去寻找[4]。这就要求规划者必须做好乡村基础要素的调查和乡村生活的观察，做好乡村基本要素的特色和开发潜力的挖掘。

乡村建设目标的实现和功能的提升，则需要对乡村的生产经营、传统乡土文化、活态生活景观以及乡村生态进行进一步的提升。从特色化而言，产业的特色经营和创新、活态的生产、生活、文化景观、传统的文化遗产保护和复兴都是构成乡村建设特色化的主体内容。

3.3 协调问题

幸福美丽新村建设的建设目标，虽然重点是围绕乡村和农民的“产业、农房、环境、治理”等目标，但在实际的规划目标实现中，涉及到政府、农户、投资者、消费者等多个参与主体，在这些参与主体之间，利益、诉求各不相同，这就需要规划必须构建适用的经济共赢发展机制、设计好乡村社区和谐发展机制、做好利益相关者的利益协调机制研究，探索基于多元主体利益协调、行动导向的乡村规划技术创新。

幸福美丽新村建设规划，保障乡村农户利益必须优先，因此规划必须强化公众参与，特别要强化农民参与和主体作用，分享现代化成果。为此，要做好农民/社区的实质性参与模式(机制、体制)的设计，出台激发农户内生动力的针对性政策措施，鼓励农村居民主动参与社区的建设。在参与模式的设计中，经济发展是基础，产业要先行，因此产业参与模式是农民分享成果的关键。

表1 台湾社区总体营造之基本面向

3.4 落地问题

规划要具有落地性，必须要在规划技术上有所创新。幸福美丽新村建设，具有系统性、长期性、艰巨性和复杂性[5]。当前四川省参与进幸福美丽新村的规划设计主体以城乡规划行业为主导，但乡村规划远不止一个专业和学科就可以完成，乡村规划也不是单纯的空间物质规划或农房改造整治、公共设施市政等建设性规划，乡村规划急需发挥地理学、社会学、资源与管理科学、产业经济学等多学科综合的研究。因此，规划的落地和实施，首先需要的是规划技术的整合和创新。幸福美丽新村建设中，需要以发展目标为导向，从多个视角探讨农房的功能和风貌建设，探讨农村道路的美观性、实用性和多功能性兼容等实际的技术问题。而当前，规划要落地的难点之一，就是如何打破部门各自为政，行业规划、专项规划之间脱节甚至冲突的现状。其次，规划要落地，需要对规划的角色认知和规划协同方法上创新。立足乡村治理的视角，幸福美丽新村的规划需要与乡村治理进行协同，以治理为引导，村民为主体、规划为协助、多元参与型(NGO、基金会、艺术家、规划师团队等)的乡村规划设计模式[6]。第三，规划的落地性，与地方政府的规划管理效率密切相关。作为一个综合性的规划，幸福美丽新村建设规划需要部门之间高度协调通力合作。综合性的规划，涉及多部门协同，构建适用的协调机制是关键。规划的落地同时需要各级政府具有较强的执行力，需要有规划管理科室的专业技术过硬，能够将规划文件转化成管理文件。规划的执行需要有一套规划层级管理方法，进行监管和目标考核。

4 结语

当前，我国乡村建设正面临巨大的发展机遇，村庄发展需要规划先行。本文立足四川省幸福美丽新村建设规划划编制的阶段特征，探讨了现有规划编制工作所面临的需求如何调查、特色如何突出、规划目标及利益主体如何协调和规划如何落地等关键问题，虽对关键问题提出了一些相应的应对措施，但后续还需要做进一步的研究。

[1]罗建军.社会主义新农村建设规划的若干问题探讨[J].科技情报开发与经济，2006(8):98-99.

[2]赵雪芳.建设社会主义新农村必须解决的几个问题—访中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军[J].中国金融，2005(22):19-20.

[3]王小章.特色小镇的“特色”与“一般” [J].浙江社会科学，2016(3):46-47.

[4]王桂亭.台湾社区营造政策20年发展刍议[J].台湾研究集刊，2016(1):96-102.

[5]刘彦随.中国新农村建设创新理念与模式研究进展[J].地理研究，2008(3)，479-480.

[6]文剑刚，文翰梓.我国乡村治理与规划落地问题研究[J].现代城市研究，2015(4):16-26.

2017-08-31

国家社科基金项目(16BJY095)；四川省社会科学研究规划项目(SC15B053)；四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所青年科技创新基金项目(2016CXJJ001)；四川省财政创新能力提升工程项目(2017QNJJ005)；四川省软科学项目(2017ZR0307)。

常洁(1983-)，女，山西运城人，助理研究员，研究方向为休闲农业与乡村旅游规划发展，E-mail：150467084@qq.com。*为通讯作者。