文辽宁省土地整理中心 赵亮
对规范辽宁省建设项目节地评价工作的几点思考
文辽宁省土地整理中心 赵亮
节约集约用地是由我国人多地少、后备资源不足、建设用地粗放、土地利用结构和布局不合理、利用集约度不高,土地闲置比较突出等基本国情决定的。对节约集约用地中央提出了:“加强土地资源节约和管理工作,十分珍惜和合理利用每一寸土地,促进经济社会发展与土地资源利用相协调,为经济发展提供可靠的土地资源保障”,“坚持各类建设少占地、不占或少占耕地,以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”,“坚持开源与节流并重,把节约放在首位”等重要的指示。节约集约用地逐步上升为国家发展战略,为落实节约集约用地政策要求,国土资源部制定了一系列节约集约用地政策,建设项目节地评价就是其中之一,节地评价是深化土地节约集约利用的必然要求,是经济社会发展到生态文明建设新阶段的必然选择。
建设项目节地评价是实现节约集约用地的一种途径,从政策提出到落实具体工作中,经历了约10年的历程。2005年,党中央首次提出建设节约型社会;2008年,十七届三中全会上提出要实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。这一提法与坚持最严格的耕地保护制度并称为“两个最严格”的土地管理制度,明确了节约集约用地和耕地保护重要性并重;2012年,国土资源部发布《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》,明确建设项目审批时要严格执行土地使用标准,要求做到节约集约用地。2014年,国土资源部发布《节约集约利用土地规定》,将现有节约集约用地制度规范提升为法律制度,这是我国首部节约集约用地的部门规章,标志着节约集约用地迈上了法制化轨道,在制度建设上具有里程碑意义。为充分发挥土地使用标准对建设项目用地的控制作用,规范超标准、无标准建设项目节约合理用地,2015年,国土资源部下发《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》,针对超标准、无标准建设项目开展节地评价工作,实现土地使用标准在建设项目审批环节的全覆盖,在建设项目审批源头上把好节约集约用地第一关。
建设项目节地评价包含评价和论证两个核心内容,是指采用综合分析的方法对项目用地的必要性、合理性提出合理诉求,由专家组评估用地方案是否可行、规模是否优化,进而为超标准、无标准项目申请用地提供科学决策的过程。
1.建设项目节地评价是土地使用标准体系的必要补充。
土地使用标准是土地管理的控制制度,在建设用地审批、土地供应、土地利用评价考核和供后监管等方面发挥重要作用,有效促进了土地节约集约利用。但由于国民经济行业类别多,新兴产业不断涌现,使得现行国家标准或地方标准不能覆盖全部行业和产业;同时某些建设项目由于安全生产、地形地貌、工艺技术等特殊要求,需要突破土地使用标准控制要求。因此,有必要对无标准、超标准建设项目开展建设项目节地评价,进一步规范设计单位规划用地、建设单位申请用地的行为,为国土部门科学判定无标准、超标准建设项目用地的合理性和是否节约集约用地提供途径和依据。同时,通过典型案例评估分析,补充完善了项目的用地标准。
2.建设项目节地评价是缓解建设占用耕地压力的手段。
辽宁省土地管理利用仍处于粗放态势,实现“十三五”全省单位国内生产总值建设用地下降16%目标难度加大,盘活利用存量建设用地、城镇低效用地再开发等节约集约用地措施效果还不明显,新型工业化、城镇化继续深入推进,新增建设用地不可避免还要占用一定数量的耕地,耕地保护和占补平衡压力持续加大。开展建设项目节地评价,不仅可以避免随意占地,优化建设项目用地结构布局,降低企业生产成本,还可以促进不占或少占耕地,避让优质耕地,从建设项目审批环节实现节约集约用地和落实耕地保护目标。
3.建设项目节地评价促进了节约集约用地评价和考核体系建设。
土地节约集约利用评价是一个系统性评价,需要从区域到具体项目,开展多层次的全面评价,这样评价成果在考核时才更有说服力。近几年,辽宁省已经形成了宏观层面的区域建设用地评价体系,中观层面的城市、中心城区、开发区建设用地评价体系,并在建设用地总量和强度控制、低效地再开发等方面取得了较好的应用成果。而针对具体建设项目的节约集约利用评价尚未建立。开展超标准、无标准建设项目节地评价工作,是对评价考核体系的补充和完善。
1.合理界定节地评价项目是开展建设项目节地评价的首要环节
界定建设项目是否需开展节地评价,需要项目用地单位和国土部门共同认定。判断项目是否应纳入节地评价范围时,可以从以下四个方面把握。一是“超标准”项目,即国家和地方已经颁布土地使用标准和建设标准,但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求,确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目,例如某发电项目采用新工艺,需要突破容积率控制标准。二是“无标准”项目,即国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目,例如太阳能光伏发电项目在2016年之前没有用地量化控制标准。三是基于提高建设项目用地审查报批效率实际需要,水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地等虽属于“无标准”项目,但不列入建设项目节地评价范围。四是已在建设项目用地预审阶段开展建设项目节地评价的,但属于超过建设项目用地预审有效期,以及建设项目用地位置、规模、功能分区发生变化等情形之一的,在建设用地审查报批环节,仍须重新开展节地评价。
2.科学编制节地评价报告是建设项目节地评价的关键成果。
节地评价报告核心任务是采用定性和定量结合的方法,统筹考虑区域经济发展、耕地保护红线、生态文明建设等要求,对超标准建设项目用地总规模和功能分区用地规模超标准原因、申请用地规模依据的必要性、合理性作出综合评价,对国家未颁布土地使用标准的建设用地总规模和功能分区用地规模合理性,以及是否体现节约集约用地要求作出充分有效说明。
编制节地评价报告时,应注意几个重点环节。一是要采取科学的组织方式,用地单位可以自行组织技术力量进行评价,也可以委托技术力量较为雄厚的单位进行评价,尤其要发挥一线工程技术人员的专业优势,多方位、多角度、多层次地开展科学评价。二是要严格遵循评价原则。应根据综合性原则、差异性原则、节约集约原则,实事求是地对项目用地总规模和各功能分区规模的合理性开展自我评价和自我审核。三是要采用合理的评价方法。定性评价应着重分析项目建设用地规划布局的合理性,工艺技术水平先进性或经济性,节地技术措施等;定量评价可以结合实际采用比较法,优化法,多因素综合评价法等量化项目节地程度。四是要正确划分项目功能区,防止功能区叠加和项目外夹带用地。
3.严格专家评审论证是保证建设项目节地评价质量的关键途径
节地评审论证是引进第三方评估方式,即专家评审论证,充分发挥行业专家在节约集约用地中的专业优势,提交独立的专家意见,由专家组集体决策,对节地评价报告的相关论述作出客观、公正、科学、合理的评判,为国土管理部门用地决策提供依据。
严格开展节地评审论证,能够有效避免行政干预,促进建设项目合理用地。笔者提出以下几点建议。一是明确责任主体和分工。按照规定节地评价和评审论证应由有具有法定审批权限的国土管理部门组织,即国土管理部门是责任主体。具体分工则是报国务院、省政府批准用地或报国土资源部、省国土资源厅预审的建设项目,在土地用使用标准审核中确认属于超标准、无标准的,由省级国土部门组织评审论证;报地方人民政府或国土部门批准的建设项目或建设用地预审项目,属于超标准、无标准的,由地方国土部门组织评审论证。二是加强专家库管理。构建建设项目节地评审论证专家库和相应的动态管理机制,对专家的准入、评价、审核和退出等实施有效管理,明确组织开展专家论证的工作方式以及专家的权利、义务,并根据开展工作情况实施综合评估,有利于更好发挥专家队伍的建设,提高论证水平,保证节地评价质量。三是国土管理部门应发挥好服务和监管作用,引领评审论证工作健康推进。国土管理部门要组织做好评审论证工作,做好服务,同时作为论证成果应用方,监督论证结果既要满足用地的合理诉求,又要落实节约集约用地政策要求,坚决避免走过场、为评价而评价,对评审结果明显异常的,要坚决予以纠正。
4.大力推进评价成果应用是促进建设项目节地评价提档升级的有效方法
节地评价为土地的更加高效利用注入了新的动力,通过自我评价和评审论证规范管理,并归纳、总结、提炼典型案例的用地分析,不仅可以为今后类似项目用地提供有效参考,大力推广节地技术和节地模式,也能积极促进土地使用标准的修订与完善,提升土地利用科学管理水平,更能深入推动节地评价达到建设项目全面覆盖目标,这样节地评价对于土地资源的节约集约利用、经济社会绿色健康发展和生态文明建设才更加有意义。