我国法律援助制度的完善对策

刘腾飞

[摘要]对于责任主体即国家来说，法律援助制度是以国家强制力为后盾的一种国家义务行为，对于受援主体来说，法律援助制度是一种受国家保护的诉讼权利保障手段，而从整体法治的层面上看，法律援助制度是人权司法保障的重要组成部分，它体现的是一个国家的法治程度和对人权保障的重视程度，已经成为了衡量一个国家法治的重要尺度。因此，文章从法律援助制度的立法与实践的角度，以依法治国为思考背景，紧扣法律援助的现行问题，对法律援助制度问题的解决进行探讨。

[关键词]法律援助制度；援助范围；援助对象

中共中央办公厅和国务院发布的《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》）是我国深化司法改革，推进依法治国方略的重要举措，同时也是评价我国的法治文明建设的一个关键标准。因此，完善法律援助制度是司法体制改革的关键环节。

一、健全法律援助的法律体系

（一）《宪法》中规定公民的法律援助权利

法律援助制度是移植西方法律制度而来。目前，全球共有140个国家和地区实施了法律援助制度。这些国家的《宪法》或者宪法性文件中对于法律援助制度都作出了相应的规定。当前，我国签订了众多的国际条约，比如《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》等，对于法律援助作出了明確的规定，而这项义务都是缔约国所必须承担的。《世界人权宣言》中就规定了缔约国要履行法律援助的义务，保证公平的权利。根据我国的实际情况，笔者认为有必要结合我国《宪法》第23条的规定，也就是法律面前人人平等，以及《宪法》第125条被告人享有辩护权的规定。结合我国的法律援助制度的实际，在《宪法》中明确规定我国法律援助制度。因为，宪法是我国根本大法，具有最高的法律效力。法律援助制度作为司法救济制度中的重要组成部分，理所应当要由宪法进行直接规定。

（二）制定专门的《法律援助法》

现行的《法律援助条例》是国务院颁布实施的。虽然既结合了我国法律援助制度的实践经验，也结合了各国的法律援助制度运行经验，但是，这部条例毕竟只是行政法规，不是我国的基本法，在法律效力上还是难以保障法律援助制度的实施。法律援助制度与刑诉案件和其他部门之间的关系，尚未理顺。

第一，要尽快立法。由全国人大或者全国人大常委会进行立法，制定基本法，即《法律援助法》。基本法的效力可以保证法律援助制度能更好地贯彻落实，因为基本法具有普遍性的适用效力，对于本国任何地域，对于任何公民与机关都有当然的法律效力。第二，要明确法律援助制度的各项细则，使其更加具有操作性。同时，对于法律援助资金的规定也要明确。第三，法律援助法要与我国现行的部门法进行整合配套。尤其是关于刑诉与民诉方面的法律规定。当然，还有其他部门法的衔接问题，就不一一指出。要将法律援助制度的条文与其他部门法之间进行梳理，将互相冲突的法律条文予以删除，不合时宜的予以修改，做到各基本法互相衔接。

二、扩大法律援助的适用范围

（一）进一步扩大法律援助适用的对象范围

查找法律援助的实际工作问题，首要的问题就是援助的使用对象较窄，因此，有必要进一步扩大法律援助的受援主体的范围。笔者认为不能只局限于经济上有困难的当事人，必须要扩大至社会弱势群体。并且法律有必要对弱势群体的概念进行合理地界定。法律援助事关国家司法公正及法治中国的建设，有必要扩大受援主体的范围，维护广大人民群众的切身利益，维护社会公平正义。同时，还要进一步明确申请的条件。现有的审查方式，主要是对经济条件的审查，应当进一步扩大，对老弱病残和妇孺放宽条件，让他们更容易有机会获得法律援助的资格。

（二）科学合理地界定经济困难标准范围

对于法律援助的范围，也就是通常所说的受援面，需要通过具有一定可操作性与执行性的规定去界定。尤其是对于经济困难的标准需要进行统一，要根据财力资源的状况，以及人力资源状况去综合考虑。现行的《法律援助条例》中，条文明确规定各地方政府可以因地制宜，也就是根据本地的实际发展现状，以及公民需要受法律援助的实际需求，去综合界定经济困难的标准。并不需要做到全国各地一个标准，一个评定方式。在具体的工作中，界定经济困难要综合考虑本地的经济发展现状，做到量力而行，尽力而为。要尽可能的地满足群众的法律援助需求，又要结合本地的财政收入的可承受范围。要根据本地实情，合理、科学地制定方案。在制定过程中，注意不能发展脱节，不能故意抬高门槛，而是尽可能地满足群众的需求，让广大人民群众能够在需要的时候得到救济。

但是，在法律援助的实践过程中，部分地区对经济贫困的标准界定上出现了偏差。同时，在沿海等经济发达地区，每年都会根据经济发展的实际情况制定出最低工资标准。那么，在法律援助的实际工作中，也要根据经济社会发展的水平，适时地调整经济贫困的标准，要与社会经济发展相适应、相协调。

三、加大法律援助的人力、财力支持

（一）建设高素质的法律援助队伍

在法律援助机构的工作者、社会律师、基层法律工作者以及社会组织人员等法律援助案件的主要工作人员中，根据司法部法律援助中心年办案数统计，法律援助机构的法律援助专职律师的办案量最多。要实现有效、专业的法律援助，律师成为了法律实施主体的主力军，然而现实是，律师的稀缺与律师对于法律援助的热情度不够都阻碍了现实中法律援助制度的有效运行。

对于如何解决这一问题，《意见》中明确要求：“加强对经济欠发达地区和律师资源短缺地区法律援助工作扶持，针对一些地区律师资源短缺的问题，多渠道解决律师资源短缺和无律师地区法律援助工作力量不足问题。”其提出的解决渠道大致包括这样几个方面：一是充实县（区）法律援助机构专职办案人员；二是注重发挥基层法律服务工作者在农村乡镇的作用；三是合理调配本行政区域内律师资源丰富地区律师支持律师资源短缺地区法律援助工作：四是选派优秀法律专业大学生志愿者到无律师和律师资源短缺地区服务，满足当地群众法律援助需求。endprint

此外，从人员自身角度而言，要提高法律援助的案件数量和质量，就要不断强化办案人员的专业素养，调动所有法律援助办案工作人员的积极性。

第一，建立一支稳定而专职的法律援助队伍。应当将专职法律援助律师纳入到公职律师序列中，可以探索建立专职法律援助律师从事业编制向行政编制的转化，更加妥善地解决法律援助律师在医疗养老等福利方面的问题。加强对法律援助律师的培训，进一步提升其法律素养和业务水平。第二，可以进一步提高对于参与法律援助的律师的补助。可以探索建立合理的补助增长机制，应该是随着社会经济发展不断增加补贴，吸引更多的社会律师参与到法律援助中去。第三，建立起全国统一的法律援助系统。由于我国地域辽阔，各地法律援助律师的水平与力量参差不齐。只有将现有的法律援助力量整合起来，根据各地的实际需要，合理地分配有限的资源，让法律援助力量发挥到最大的用处。第四，进一步加大宣传，建立一支稳定的法律援助律师队伍。尤其是对于中西部地区及急需法律援助律师的地方，要安排更多的律师参与到诉讼中。

（二）完善法律援助经费保障机制

由于法律援助制度是国家的一项应尽义务，是法治国家的必然要求，因此，国家理所应当要建立起一套完整而科学的保障机制。而法律援助制度最大的保障机制就是要在资金投入上进行落实。由于我国的法律援助机构是按照行政层级成立的，分别是中央、省、市与县四级体系。而我国的财政体制又与行政层级紧密相连。行政层级越高，其财政可支配的资金越多。由于中央财政与地方财政之间的差距较大，地方财政之间因地域的关系，各地之间的财政收入又有着十分大的差距，这也就直接决定了法律援助制度所获得的财政投入存在较大的地域差距。中西部地区与东部地区会有较大的差距，因此法律援助制度的效果也会有差别。法律援助制度的经费投入，是由各级地方政府的财政拨款，现实中，地方政府的财力有限，难以全部满足法律援助制度的需求，因此，笔者认为有必要建立起一套完善的保障機制，在最低限度的情况下满足法律援助制度的资金需求。四、建立符合我国国情的公设辩护人制度

（一）充实专职律师队伍，提高法律援助服务质量

建立公设辩护人制度在某种意义上可以认为是对司法部《意见》提出的第一种方案之改良。根据现有的情况，首要的任务就是进一步充实区县的法律援助机构的专职工作人员，提高专职工作人员的法律素养。

（二）实现不同地区律师资源的合理调配

现实中存在的最大问题是，尽管律师是我国法律援助主体中的主要力量，然而国家才是法律援助责任的主体。律师有义务承担一定量的法律援助案件，但是律师并无义务承担所有的责任。尽管律师有承担法律援助的义务，但律师并非属于国家的资产，国家为了实现自己的法律援助责任而调配律师资源是否可行。笔者认为，此处国家是实现对于律师资源的合理安排，并不是对于律师本身这个人抑或是人格的操控，正是因为律师作为法律援助的实施主体，有义务在国家的统筹之下，履行自己的义务，承担法律援助义务的律师接受国家合理资源调配的正当性就在于其法律援助义务性。国家为了更好地解决法律援助资源短缺的问题而进行跨区域的一定程度的资源调配，仅仅是对于律师实现义务的地区、时间等义务承担形式的具体调整，并不存在对于律师本身的支配问题。因此，国家在一定区域内进行合理的资源调配尤其存在的现实基础和理论依据。

[责任编辑：岳文可]endprint