浅谈长江中下游干流河道采砂规划修编创新思路

(1.长江勘测规划设计研究有限责任公司 江河整治公司，湖北 武汉 430010；2.长江水利委员会 河道采砂管理局，湖北 武汉 430010)

浅谈长江中下游干流河道采砂规划修编创新思路

何勇1刘前隆2陈前海1

(1.长江勘测规划设计研究有限责任公司江河整治公司，湖北武汉430010；2.长江水利委员会河道采砂管理局，湖北武汉430010)

长江中下游干流河道采砂是长江流域采砂监管的重点和难点。为适应长江河道新的水沙变化和采砂管理要求，在前两轮采砂规划的基础上，新一轮采砂规划在采砂总量控制、水生态环境保护、保留区转化、采砂动态管理等方面进行了思路创新。新的规划将会在确保依法、科学、有序的采砂活动中发挥重要作用。

河道采砂；采砂规划；规划修编；长江中下游

长江中下游干流河道自湖北省宜昌市至长江口全长1 893 km，涉及湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等5省1市。自2002年《长江河道采砂管理条例》颁布实施以来，水利部先后于2003年和2011年批复了两轮采砂规划[1-2]，对规范采砂秩序、推进有效管理发挥了重要作用，有力地维护了长江中下游河道的河势稳定，保障了防洪和通航安全。

但随着规划可采区的逐步实施和采砂管理的逐步深入，特别是三峡水库蓄水运用以后，长江中下游河道形势发生较大调整变化，制约采砂规划实施的各种内在因素和外在条件增多。为更好地适应河道水沙变化，满足新形势下采砂管理的要求，水利部于2016年底批复了新一轮采砂规划[3]。新修编的采砂规划进一步体现了规划的科学性，突显出管理的灵活性，为未来5 a指导科学采砂、有序采砂奠定了坚实基础。

1 前两轮采砂规划实施情况

1.1 基本情况

第一轮采砂规划的规划期为2002～2010年，规划对象为建筑砂料开采，共规划可采区33个，年度采砂控制总量为3 400万t。第二轮采砂规划的规划期为2011～2015年，为适应吹填等其他非建筑砂料管理的需要，规划对象既包括建筑砂料开采，也包括吹填等其他砂料开采。建筑砂料共规划可采区41个，年度控制开采总量为1 940万t，其他砂料年度控制开采总量为7 780万t。

按照统筹各地需求和协调区域平衡的原则，采砂规划中对各省(直辖市)可采区数量及采砂控制总量进行了分配，详见表1。

表1 第一、二轮采砂规划的可采区数量及采砂控制总量

由表1可知，建筑砂料开采以安徽以上河段为主，其他砂料开采主要集中在江苏、上海两地。

1.2 实施情况及存在问题

据不完全统计，截至2015年底，长江水利委员会和有关省(直辖市)水行政主管部门共许可建筑砂料可采区70余个，许可采砂总量约6 600万t，平均每年许可规划可采区约6个，许可采砂量约600万t。建筑砂料开采在2005年达到峰值1 700万t，之后呈逐年减小的趋势。2011年后，许可可采区数量和许可采砂量明显减少，年均许可可采区个数不足4个，许可采砂量不足300万t。

其他砂料主要用于吹填和大型基础工程建设，随着经济的快速发展，长江中下游沿江地区对其他砂料的需求一直呈旺盛之势。长江水利委员会和有关省(直辖市)水行政主管部门共许可吹填等其他砂料开采项目160余个，许可采砂总量约 6.2亿t。其他砂料开采主要集中在经济较发达的长江下游，其中江苏省许可其他砂料开采项目84个，许可采砂量5.1亿t，超过长江中下游许可采砂量的80%以上。

从近年来采砂规划的实施情况来看，建筑砂料开采存在较大困难： ①规划可采区许可实施的数量少，如2012年许可实施规划可采区2个，仅占年度可实施规划可采区数量的 8.7%；许可年度控制开采量200万t，仅占年度控制开采量的10.3%。2013年许可实施规划可采区4个，仅占年度可实施规划可采区数量的 17.4%；许可年度控制开采量249万t，仅占年度控制开采量的12.8%； ②许可后可采区的实施举步维艰。2012、2013年实施的规划可采区分别完成当年许可开采量的 27.5%、49.0%，部分可采区如湖北省巴河口可采区、安徽省上三号洲可采区连续2 a得到许可，但由于种种原因，均未实际开采。

由此可见，采砂规划实施后，特别是第二轮采砂规划期间，规划可采区的许可和实施不太顺利，突出表现在可采区范围限定条件苛刻，在实施阶段一旦河道冲淤发生改变，或遇到其他客观因素(如航道调整)，可采区采砂将与河势稳定和通航安全产生矛盾，最终会导致规划无法实施。因此，为改变规划实施不够灵活的问题，既要严守总量控制红线，不允许采砂总量突破控制线，又要赋予规划一定的灵活性和现实的可操作性，根据禁采结合、以禁为主的原则，使长江中下游干流河道采砂规划更好地发挥宏观指导作用，更好地满足长江中下游干流河道采砂管理的需要[4]。

2 面临新形势

采砂规划是一项限制性规划，时效性很强。随着长江河道水沙条件的变化和采砂管理越来越科学化、精细化，采砂规划修编面临更为复杂的形势和更为紧迫的需要。具体如下：① 河道输沙量继续大幅减小，河道冲刷的幅度和广度进一步加深。与2003年三峡水库蓄水前相比，长江中下游主要水文站输沙量减少了70%～90%，出库泥沙级配变细，导致河床发生长距离冲刷。新的采砂规划必须反映输沙量减小的现实，实行更为严格的总量控制；② 随着长江经济带的建设，砂石需求仍将呈旺盛态势，采砂与防洪、供水、河道治理、航道治理、水资源与水生态环境保护等各方面的矛盾将更加突出，如何协调好采砂与各方面的关系面临更严峻的考验；③ 长江中下游黄金水道建设如火如荼，长江中下游航道定线制的实施和深水航道的建设较大地改变了江砂开采的控制条件，适合采砂的河道范围进一步压缩，对维护长江河势稳定、保障防洪和通航安全提出了更高要求。

3 创新思路

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是依托黄金水道推动长江经济带发展的关键期，长江治理开发与保护任务艰巨，同时也给长江河道采砂管理工作提出了新的更高要求。针对长江采砂管理出现的新情况和面临的新形势，该轮规划在总结前两轮规划实施效果的基础上，对规划的总体思路进行创新，具体表现在以下几个方面。

(1) 突出采砂规划的限制性，严格控制年度采砂总量。河道泥沙的输移特性决定了河流中每年可供开采的砂石是有限的，对河道采砂实行年度采砂总量控制是维护河势稳定、保障防洪和通航安全的一项重要措施。随着三峡水利枢纽以及上游干支游水库的建设，长江中下游干流的泥沙来源继续呈减少趋势，特别是建筑砂料来源极少，砂石需求与泥沙补给之间的矛盾日益显现。为保障河道安全，该次规划根据河道演变特性和输沙量减少幅度，相应减少建筑砂料开采量和吹填等其他砂料开采量，使规划期内提出的年度控制采砂量与河道泥沙来量基本相适应，维持河道总体冲淤平衡。

(2) 强化采砂规划的协调性，正确处理保护与利用的关系。河道砂石是河床的重要组成部分，也是维持河道形态和维系生态平衡的重要物质基础。为更好地推进黄金水道建设和生态文明建设，该次规划将保护放在更为突出的位置，进一步减少了可采区的数量和范围，并根据采砂活动对水生态环境的影响情况，适当延长禁采时段，细化环保措施，在协调好河道采砂与通航安全及水生态环境保护之间关系的基础上，适度、合理地利用江砂资源。

(3) 提高采砂规划的科学性，完善保留区转化条件。根据采砂分区原则，禁采区和可采区之外区域均划为保留区，保留区是河道中面积最大的采砂分区单元。作为禁采区和可采区之间的缓冲区，该区本身具有一定的可变性。比如由于新的涉水工程设施兴建，原来划分的保留区可能要划为禁采区，或在河道防洪形势改善后，因经济社会发展的需要，原来规划的保留区可划为可采区。原规划的保留区没有转化途径，在可采区无法实施时不能发挥其作为预留可采区的作用。为给规划期内进行必要的调控留有余地，该次规划完善了保留区的转化条件，并对保留区转化的行政审批程序提出了明确要求。

(4) 增强规划实施的灵活性，适应采砂动态管理的需要。随着长江黄金水道建设和《航道法》的实施，航道的重要性进一步凸显。为减小采砂对通航安全和航道稳定的影响，规划布置的可采区均位于现行主航道之外，并尽量减小可采区范围，但随着航道整治工程的实施和通航船舶的增多，航道随时处于调整变化中。由于缺少相应调整可采区的规定，一旦航道范围与可采区布置发生矛盾，可采区将无法实施开采。考虑到河道冲淤的可变性以及航道范围的可变性，该次规划允许在基本不影响河势、防洪、通航等各项前提下，经过科学论证，在实施阶段对规划可采区位置进行适当调整，并根据调整后的可采区位置，合理确定控制开采高程，使之更符合实际情况的变化和动态管理的要求[5]。同时，明确了规划可采区位置优化调整的幅度限制要求。

4 结 语

采砂规划是为河道采砂管理提供科学依据的专项规划，是确保采砂管理规范化、制度化的重要技术保障。河道采砂牵涉面广，与地方经济建设和发展密切相关。新的采砂规划更加突出规划的宏观性、指导性、协调性、适应性和可操作性要求，坚持总量控制，坚持河道保护与采砂监管并重的原则，为适度、合理地利用江砂资源奠定了坚实的基础，亦将有效促进长江经济带发展以及生态文明建设[6]。

[1] 水利部长江水利委员会．长江中下游干流河道采砂规划报告[R]．武汉：水利部长江水利委员会，2002．

[2] 水利部长江水利委员会．长江中下游干流河道采砂规划(2011～2015年)[R]．武汉：水利部长江水利委员会，2011．

[3] 水利部长江水利委员会．长江中下游干流河道采砂规划(2016～2020年)[R]．武汉：水利部长江水利委员会，2016．

[4] 对长江中下游采砂规划编制与实施的几点认识[J]．中国水利，2009(8)：25-26．

[5] 曾令木，赵义．长江中下游干流河道采砂规划研究与探索[J]．人民长江，2006(10)：25-27．

[6] 姚仕明，周银军，渠庚.河流管理中若干问题的思考[J].水利水电快报，2016,27(4)：35-38.

(编辑：唐湘茜)

2017-09-15

何 勇，男，长江勘测规划设计研究有限责任公司江河整治公司，高级工程师.

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