我国国家级海洋保护区管理有效性评估指标体系构建与实证研究*

傅广宛 孙心语

(1.上海海洋大学 政治与公共管理研究所，上海 201306；2.上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306)

我国国家级海洋保护区管理有效性评估指标体系构建与实证研究*

傅广宛1孙心语2

(1.上海海洋大学 政治与公共管理研究所，上海 201306；2.上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306)

海洋保护区在海洋生态环境的良好保护、生态系统的有效维持、海洋资源的合理开发上具有重要作用。将我国的国家级海洋保护区作为评估对象，将保护区管理机构的管理行为作为评估重点，采用频度统计法、层次分析法及实证研究法等方法，构建出我国国家级海洋保护区管理有效性的评估指标体系。并基于该指标体系，将浙江省嵊泗马鞍列岛国家级海洋特别保护区作为对象进行实证研究，结果显示：该保护区投入与保障方面的管理工作成绩较好，但存在科研宣教活动不足、设施建设滞后、人才短缺等问题，且缺乏自养能力、应急机制和评估体系。建议重视科研宣教活动、加强科研基础建设和人才培养，并通过扩大融资渠道、建立应急机制和评估体系等方式，达到提升管理水平的目的。并提出指标体系的构建可以为我国国家级海洋保护区管理有效性评估提供参考与支持的初步设想。

海洋保护区；管理有效性；评估指标体系；管理行为；马鞍列岛

海洋保护区在海洋生态环境的良好保护、生态系统的有效维持、海洋资源的合理开发上具有重要作用。目前，我国各级各类海洋保护区总面积已达1000余万公顷。[1]相较于发达国家而言，在我国，海洋保护区的管理模式与建设水平尚处于初级阶段，且各等级各地区之间的管理水平参差不齐。虽然我国在海洋保护区的建设和管理上投入了大量精力，但目前对于这些海洋保护区的管理成效并没有清晰的认识和了解，而开展保护区管理有效性评估是了解保护区管理活动情况、确保良好的管理实践的一个关键步骤，是提升保护区管理水平、实现管理目标的重要途径。[2]因此，对于海洋保护区的管理成效即管理有效性进行评估，不仅可以总结经验和发现不足，还能提出更加具有针对性的管理措施，这对于提升海洋保护区的管理水平是十分必要的。相较于地方级海洋保护区可能存在的数据资料难以获得以及管理行为不规范等问题，国家级海洋保护区管理模式与水平更加直观，故本文将国家级海洋保护区作为研究对象，构建我国的国家级海洋保护区管理有效性评估指标体系，并以嵊泗马鞍列岛国家级海洋特别保护区为例进行了实证研究，希望在我国海洋保护区的科学维护和管理方面，能够为决策制定提供一定的参考。

一、海洋保护区管理有效性评估指标体系的构建

(一)评价指标的筛选与确定

(二)指标权重的确定

1、建立层次结构模型

将我国国家级海洋保护区的管理有效性作为评价目标，即作为目标层。目标层的下级准则层由以下四项内容构成：A1基础与背景、A2投入与保障、A3实施与过程、A4效果与影响；其中，准则层的基础与背景部分包括管理机构、人员配备情况、边界和范围、权属与分区、基础设施、站点布局6个指标；准则层的投入与保障部分包括5个指标，即行政执法能力、法制保障、经费保障、应急保障、人力资源保障；准则层的实施与过程部分包括工作计划和总结、资源保护工作、日常管护工作、科研活动、宣教活动、社区协调工作、监督与评估8个指标；准则层的产出与效果部分包括4个指标，即资源保护效果、对当地居民影响、生态旅游、自养能力。根据以上内容建立如图1所示的层次分析模型。

图1 我国国家级海洋保护区的管理有效性评估层次结构模型

2、构造判断矩阵

参考上一层次的要素，专家根据本层的指标逐项对于该要素的相对重要性进行两两对比评价，并赋予相应的分值，分值采用1-9标度法(见表1)，最终构成判断矩阵。共发出专家判断意见调查表15份，收回13份，去除未通过一致性检验的1份，共计12份有效数据。

表1 相对重要性比例标注

(1)相对权重计算

设目标层管理有效性与准则层四个要素的判断矩阵为A矩阵，以A矩阵为例：

表2 准则层针对目标层的判断矩阵

其最大特征根为λmax，其相对应的特征向量为w。当判断矩阵是一致的，该矩阵的权重向量即为矩阵每一列归一化后所得。计算出指标的权重系数wi，进而得到判断矩阵A的特征根。公式如下：

(1)

(2)

二、海洋保护区管理有效性评估实证研究

(一)研究区域概况

中国的海洋保护区分为海洋自然保护区和海洋特别保护区两大类型，其中，海洋特别保护区又包括海洋公园在内。[6]通过对属于海洋保护区的浙江嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区(简称马鞍列岛保护区)进行实地调查和问卷调查等方式，以该保护区为对象进行实证研究，以进一步验证上文构建的指标体系的可操作性与科学性。浙江嵊泗马鞍列岛保护区位于舟山群岛最东端的嵊泗马鞍列岛区域，具有石斑鱼为主的鱼类资源及重要的苗种资源，也是四大经济鱼的重要栖息活动场所，以及含有中华鲟等国家一级保护动物，水獭、长须鲸、宽吻海豚、江豚、斑海豹等国家二级保护动物及其它珍稀的海栖哺乳动物类等大量的珍惜濒危生物以及丰富的岛礁资源。[7]马鞍列岛海洋特别保护区建立至今，已有12年的历史，为有效地维护保护区独特的海洋生物多样性和海洋生态系统，保护区在维护管理等方面付出了大量的精力，取得了一定的效果。2014年加挂海洋公园后，海岛旅游发展迅速，同时也带动了相关产业的发展。

(二)实证研究结果与分析

在本次评价的数据收集方面，获得包括第一手数据如调研与监测数据等以及二手数据如统计数据、文献资料引用数据等。前者主要是指充分利用实地调查获取的相关信息，尤其是通过走访保护区以及和保护区管理机构领导、在编工作人员的访谈中，进行充分交流的同时了解相关信息，并获得了包括《浙江嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区(国家级海洋公园)总体规划(2010-2015年)》、《马鞍列岛海洋特别保护区(国家级海洋公园)三年工作总结》、《舟山市贝藻类捕捞许可管理暂行办法》、《浙江嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区岛礁资源管理暂行办法实施细则》、《浙江嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区建区可行性研究报告》等在内的有效资料；后者本文主要采用了《嵊泗县海洋环境状况质量统计报告》、《浙江嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区科学考察报告》等官方统计数据以及国家发布相关有效信息，以及对国内外专家在相关领域的研究成果整理、分析和引用，为评估提供参考，并根据已构建的海洋保护区管理有效性评估指标进行综合评估。

表3 马鞍列岛海洋特别保护区管理有效性评估得分(2016年)

1、科研宣教工作相对滞后。根据评估结果显示，该保护区在科研工作的三个方面的得分均为50分，在宣教工作中的宣教设施和项目的得分仅有25分。保护区不仅作为保护的场所，也是开展监测调查活动和进行科研活动的场所，但该保护区在监测和科考方面的成果有限，且目前还未作为科研平台取得相应的科研成果，重管理轻科研也是目前我国海洋保护区的普遍性问题之一。另外，在宣教工作方面，保护区应建立科普基地或举办一些环境宣教活动与项目。但据了解，该保护区目前尚未有任何宣教设施，仅偶尔开展过宣教活动。

2、缺乏独立的保护管理机构，人员队伍短缺。根据调研结果发现，该保护区虽设有管理局，但保护区管理局与当地海洋与渔业局是一套班子，两块牌子，各个科室既作为海洋与渔业局内部机构处理相关事宜，同时还处理保护区相关事宜，并没有专门针对保护区设置的科室与机构，这样的组织结构在一定程度上会限制保护管理工作的效率提高和专业性发展。而在评估过程中发现，管理队伍和人力资源保障的分数为37.5，说明现有的管理工作人员也存在一些问题。首先，工作人员本身专业结构和学历水平较差，保护区海洋科技投入较少，海洋科技应用基础研究薄弱，海洋管理和海洋环境保护领域缺乏必要的科技支撑，导致专业的管理保护工作类人才短缺，专业结构和人才分布不合理，特别是环境保护、渔业管理等专业人才严重缺乏，工作人员的业务素质总体较低。如若再忽视职业培训和人事激励等，使得员工工作积极性无法提升，管理工作将无法高效开展。

3、经费保障不稳定，缺乏自养能力。据了解，马鞍列岛保护区目前暂未有相关经营活动的开展和收入，依据《海洋自然保护区管理办法》第十三条和第十八条以及《海洋特别保护区管理办法》第三十二条和第三十七条，在保证海洋生态系统安全性和稳定性的前提下，鼓励实施进行与保护区保护目标相一致的生态资源利用活动，通过此类活动的所得收入可以用于保护区的建设和保护事业。虽然马鞍列岛所需经费已纳入地方财政预算，但由于经费投入有限，每年基础设施建设、维护等工作所需经费额度不具有稳定性。所以保护区应按照规划的预期投资要求和安排，积极采取多种措施，提高保护区的自养能力。

4、缺少应急管理机制。海洋特别保护区应急管理体系的建设对于提高海洋生态灾害与污染损害事故的应急处置能力和保护区所在行政区域的社会经济可持续发展具有十分重要的意义，但在马鞍列岛保护区内还未成立应急保障措施小组或应急保障管理科室以及应急预案和技术方案的制定工作并未提上日程，这在一定程度上制约了管理水平的提升。

5、基础设施建设滞后，缺乏必要的评估体系。由于海岛较多，交通不便，城镇基础设施建设仍不能满足发展的需求，特别是下水管网建设、海岛的污水处理和垃圾处理系统等问题仍未得到实质性解决，旅游方面的配套设施也不健全，基础设施的滞后限制了部分管理活动的开展。同时，对于保护区来说，管理不应仅仅局限于是否充分管理，还要考虑管理行为过程是否恰当。[8]海洋环境较为特殊，水域环境具有连通性、开放性等特点，所以其涉及的保护物种资源更加丰富，且生境易受水质、水量以及沉积物质的影响，所以很有必要对保护区是否真正起到了有效的保护管理进行监测评估。但通过对工作人员的访谈了解，该保护区还未开展过评估工作。

(三)对策建议

从以上分析来看，保护区各方面的管理工作还存在一定问题，综合各方面问题，提出以下管理建议：

1、加强科研建设，重视宣教活动。建议保护区管理机构重视包括监测本底资源的监测、对于保护对象的栖息地环境情况的监测调查等基础研究活动，准确掌握海洋生物资源和栖息地状况，建立和健全保护区生物资源和环境调查监测机制。此外，增加宣教设施的建设和宣教项目活动的开展，在保护区内设置科普画廊、橱窗等科普设施，加强宣传教育，提高社会公众知晓率和参与度。

2、设立专门的管护科室，加强管理队伍建设。以地方海洋与渔业局和保护区现存关系来看，一套班子，两块牌子确实能节约部分人力和资源，但在海洋与渔业局中设立负责该保护区各项提倡管理事务的专门管护科室，并且和渔业局的其他科室达成良好的协作和沟通关系，从而改善管理活动开展的局限性。同时定期对科技人员和管理人员进行培训，加强对专业优秀人才的引进。通过规范管理队伍，理顺各岗位职责，形成统一的员工管理机制，提升管理机构依法履职能力。

3、扩大融资渠道，鼓励生态旅游发展。政府投入不能从根本上解决保护区的经费短缺问题，保护区应该寻求多途径多渠道自养方式。注重生态平衡与经济平衡的统一，在满足人们日益增长的海洋开发需求的同时是生态环境得到有效保护，以达到海洋资源与环境可持续发展的目标。可以通过适度发展生态旅游等方式进行自我创收发展，特别是像马鞍列岛这样的海洋特别保护区可以进行适当的开发活动，也可进行发展生态旅游等经营方式来弥补资金不足。

4、制定保护区破坏与污染事故的应急计划。经济发展和资源开发具有较大的人为性和一定的风险性，生态环境和生物资源的恢复与保护需要具有可操作性的技术与方法，以减少盲目性和风险性，即需要建立资源破坏与环境污染事故的应急计划，以便对于保护区内资源破坏、陆源污染等污染环境的应急事故做出处理。

5、加强基础设施建设，重视评估活动。确立基础设施专项资金，加强管护工作基础设施与旅游设施、宣传设施的建设，保证管护活动进行的同时，又可促进生态旅游的发展。同时，在新的发展趋势下，建立评估机制或项目，对保护区管理行为进行评估，为规范管理工作提供科学依据，同时保护区管理局及其人员在评估过程中可以加深对保护区的了解，提升管理水平。

三、讨论

首先，由于我国海洋保护区的建立与发展未到一定水平，其调查与监测活动未能形成系统动态的数据成果，为了对评价内容予以量化反映，通过对指标体系分级量化的赋值评价法来进行评估，不同等级具有不同分值。因此，在目前的研究中，只能在定性描述的基础上，依据客观事实选取相应等级。但随着保护区的发展和信息网络的发展，数据资料的获得以及指标等级的评判在以后的评估过程中会逐渐完善与丰富。

其次，评估问卷或调查对象的选择上可能会产生一些争议，首先，如果仅依靠保护区管理局相关工作人员，出于自身目的，不可避免的含有一定程度的主观性，而保护区相关工作人员又是最了解本保护区发展情况的群体，因此，扩大访谈调查对象范围，将利益相关方如当地渔民等也纳入访谈调查对象，基于不同角色不同立场提升评估结果的客观性。但是由于工作人员数量和当地居民文化水平等方面的限制，问卷的样本量和访谈的范围可能无法达到理想水平，但本研究在评判过程中参考多方资料和信息，在整个过程中不受各方的影响，降低主观臆断可能存在的误差，提升评估结果的可信度。

此外，本评估指标体系根据层次分析法的原则逐步构建，在权重分析后根据专家意见的综合判断对指标权重予以确定，将海洋保护区管理行为的实施与过程列为评估重点，海洋保护区建立与管理的主要目的是保护海洋自然资源、生物多样性以及防止海洋生态环境恶化，[9]所以指标层中日常管护工作、资源保护工作、资源保护效果等指标的评估权重较大。且通过实证研究可以发现，与该保护区相关的研究学者分析提到的一些管理问题均能从评估结果中得到反映。

[1] 赵婧.我国海洋保护区建设稳步推进[N].中国海洋报,2016-05-22.

[2] 刘方正,崔国发.国内外保护区管理有效性评价方法比较[J].世界林业研究,2013,(6):33-38.

[3] 国家林业局保护司.LY/T1726—2008自然保护区有效管理评价技术规范[S].中华人民共和国林业行业标准,2008.

[4] 国家海洋局. GB/T19571—2004海洋自然保护区管理技术规范[S].中华人民共和国国家标准,2004.

[5] 王献溥,于顺利,汤大友.保护区管理有效性评估的意义和问题[J].野生动物杂志,2009,(1):40-43.

[6] 曾江宁.中国海洋保护区[M].北京:海洋出版社,2013.

[7] 李鑫,唐议.马鞍列岛海洋特别保护区管理的公共参与问题[J].上海海洋大学学报,2012,(4):603-608.

[8] 洪晓巧,方秦华.海洋保护区管理有效性评估体系研究进展[J].海洋开发与管理,2016,(2):95-100.

[9] 蔡燕红,张海波,王薇.宁波市海洋保护区建设和管理现状及对策研究[J].海洋开发与管理,2011,(9):105-108.

AnalysisoftheEvaluationSystemforEffectivenessofManagementinChineseNationalMarineProtectedAreas

Fu Guangwan Sun Xinyu

(College of Marine Culture and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Marine protected areas (MPA) play an important role in protection of marine environment, eco-system and resources. With frequency statistics, Delphi method, analytic hierarchy process and empirical research method, this study focuses on management behavior and takes Chinese national MPAs as targets of evaluation in order to build up an effective evaluation index system for it. Based on this evaluation index system, the paper makes an empirical study of Ma'an Islands, a special national MPA in Shengsi, Zhejiang Province. The results show that management such as investment and security has achieved a lot. However, there are still some problems like lack of scientific research and publicity, stagnation of scientific and research infrastructures and talent shortage. So enhancement in these aspects can help improve management. The building-up of the evaluation index system will provide reference and support for management in Chinese national MPAs.

marine protected areas; effectiveness of management; evaluation index system; management behavior; Ma'an Island

鞠德峰

2017-07-12

国家自然科学基金项目“基于量化方法的公共政策分析模型构建研究”(70873049)阶段性成果

傅广宛(1961- )，男，河南南阳人，上海海洋大学政治与公共管理研究所教授、博士生导师，主要从事公共管理、公共政策量化分析研究。

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A

1672-335X(2017)06-0001-06