政府投资项目竣工决算审计时效性影响因素分析

张勤

[提要] 政府投资项目竣工决算审计的时效性强弱将直接影响工程结算的进度，进而影响施工单位的利益。政府投资项目竣工决算审计实务中，由于建设单位或代建单位认识上存在误区、施工承建方利益诉求未达到心理预期、购买审计服务导致中介机构身份微妙等原因，延长了审计时间。为此，必须通过加强审计计划管理，充分保证审计通知书的严谨性和科学性，落实施工承建方控制；强化现场审计管理，加强社会中介机构管理，多管齐下切断利益链等措施，加强审计时效性。

关键词：政府投资；竣工决算；审计；时效性

中图分类号：F239.63 文献标识码：A

收录日期：2017年10月9日

一、竣工决算审计时效性相关规定及现状

审计署颁布的《政府投资项目审计规定》第九条要求，审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。确需延长审计期限时，应当报经审计计划下达机关批准。

各地在其发布的政府投资项目审计条例或审计监督办法中，对竣工决算审计的时效性规定不一。对于审计机关出具审计报告或审计结论性文书的一般时限，内蒙古、黑龙江、江苏、湖南、宁夏、新疆等省、自治区未作规定；天津市要求为“法定期限内”，至于法定期限到底为多长时间并未明确；江西、河南、广西、四川、贵州等省、自治区的规定与审计署的规定一致；安徽省由审计机关“根据政府投资建设项目的规模确定审计期限，审计期限不得超过3个月”；西藏自治区的规定是自审计机关受理建设单位提出竣工决算审计书面申请之日起3个月内；浙江省和广东省广州市规定的是自建设单位提交送审材料之日起90日内；重庆市渝北区根据政府投资项目投资额不同，确定不同的審计实施完成时间。

浙江省的规定，来自《浙江省审计条例》第二十七条：“建设单位应当在工程交工验收或者竣工验收后三十日内向审计机关提请工程结算或者竣工决算审计。审计机关应当自收到完整的送审材料之日起九十日内向建设单位和承接项目的单位出具审计报告；因特殊情况需要延长审计期限的，应当经审计机关负责人批准。”这是对政府投资项目竣工决算审计的时效性做出的明确限定。在调研中发现，尽管地方性法规中有明示，但现状是部分审计项目审计结果文书的出具时间并未达“九十日内”的时限要求，特别是安置房建设等项目的竣工决算审计结果文书基本上都需要半年甚至1年左右时间才能出具，有的时间甚至更长。审计时效性不强使得建设单位、代建单位、施工承建方等参建各方产生情绪，甚至把进度款拨付、民工工资发放、维稳、信访等矛盾焦点转移到审计机关。所以，加强审计时效性已刻不容缓。

二、竣工决算审计时效性不强原因分析

政府投资项目竣工决算审计的实施主体是审计机关，或者是审计机关授权或委托的社会中介机构和具有与审计事项相关专业知识的人员，被审计单位是项目法人单位（本文简称建设单位）或其授权委托进行建设单位（本文简称代建单位）。竣工决算审计的时效性不强，可能与审计机关审计人员的政治觉悟不高、服务意识不足、业务知识不精等因素有关，更多的是与建设单位或代建单位、施工承建方和社会中介机构自身存在的缺陷有关。

（一）建设单位或代建单位认识上存在误区

1、重施工进度、轻内部管理。政府投资项目从立项、规划、设计到实施，管理环节较多，建设周期较长，所产生的过程管理资料也较多。在项目实施中，基于政绩考核等体制方面因素，建设单位或代建单位往往对工程推进进度的要求较高，主要关注施工推进节点，对超越自身权限而必经的审批环节重视不够。如对于工程变更，在工程进度等因素的影响下未能按不同额度的分级审批程序手续执行到位，从而未能留下有关书面资料。加之相关经办人员岗位变动比较频繁，真正掌握工程具体实施全过程的人员少之又少，工程实施当时的原貌无法复原，导致资料的真实性、完整性欠缺，增加审核确认难度。一旦出现争议事项，建设单位或代建单位无法及时做出正确的认定。

2、不明责任导致职能缺位。建设单位或代建单位常以购买了造价咨询机构全过程的跟踪咨询服务以及审计机关有派出跟踪审计为由，而把相关确认、把关的责任推卸给社会中介机构或审计机关，自己则未切实履职到位，对施工过程中的很多环节未认真审核，如联系单处理、进度款拨付、建筑渣土倾倒点确认、工程量核定等。上述情况都是建设单位或代建单位职能缺位的具体表现，如果再加上施工承建方对于资料的规范性和严肃性的认识有欠缺，所提供的竣工决算资料常常有意或无意的不规范、不真实、不完整，这些都势必增加审计时间。

（二）施工承建方利益诉求未达到心理预期。浙江省某市有关政府投资办法规定，立项500万元以上的政府投资项目必须以审计机关审定结果作为最终结算依据。在大量的政府投资项目竣工决算审计中，出现争议问题最多的情况就是审计机关根据国家有关规定认定的符合国家利益的价款与招投标文件及合同约定的价款差异较大而不被施工承建方所接受。身为企业的施工承建方其目标是利润最大化，其对利益诉求有自己的心理预期。当其预期和代表不同立场的审计机关的认定发生分歧时，施工承建方会迟迟不肯签字确认。

（三）购买审计服务导致中介机构身份微妙。当审计项目因审计力量不足或受专业知识限制等原因，审计机关可以将审计工作中的部分内容，按照规定的程序及方式，向社会中介机构购买服务，这种行为就是政府购买审计服务。在政府投资项目竣工决算审计中，审计机关购买的服务项目是造价咨询。浙江省允许审计机关根据工作需要，通过购买服务的方式，组织或者委托符合法定条件的社会审计机构等专业机构参加或者承担审计工作，也可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计工作。浙江省某市审计机关自2007年开始采取委托协助审计的方式实施投资审计管理，审计组长由审计机关人员担任，社会造价咨询机构人员作为审计组成员协助实施审计并向审计机关出具审核报告，最终由审计机关出具审计结果文书。endprint

在上述组织或委托审计模式下，社会中介机构人员从表面上看被要求按照国家审计的理念提交审核报告，然而在实际操作过程中，相对于造价咨询服务基本收费来说，工程竣工决算审计中超过送审金额±5%部分的核增核减收费才是社会中介机构收入的主要来源，按行业惯例该核增核减费用要由施工承建方负担支付。同时，社会中介机构既是审计机关协审入围单位，又是建设单位造价咨询服务入库单位，它们在实际操作过程中往往会平衡审计机关、建设单位、施工承建方三者之间的关系。例如，很多建设单位在向审计机关申请竣工决算审计前都会委托造价咨询机构帮助自己完成造价控制和造价审核的初审管理职能；社会中介机构与施工承建方的关系则更为微妙，常常是在确保费用能从施工承包方顺利收取的前提下，才提出审计所发现的问题、核增核减金额，这就不可避免地造成审计时间延长。

三、加强竣工决算审计时效性的建议

（一）加强审计计划管理，明确送审资格条件。审计计划是审计机关实施审计项目的指引，投资审计应和财政财务收支审计、领导干部经济责任审计一样，在年初以计划下达的方式进行立项。审计机关在每年第四季度应及时与各建设单位沟通对接，并以书面发文的形式要求建设单位在规定期限内上报下一年度计划送审项目，以便掌握下一年度辖区内政府投资送审项目总体情况。每年年初项目计划经审批同意下达后，由审计机关组织召开所有建设单位分管领导和业务工作人员参与的竣工决（结）算投资审计集体进点会，会上对投资审计方式、程序、范围、内容，特别是建设单位应提供的资料等配合事项提出要求，明确建设单位的职责范围，防止缺位、错位。年中对各建设单位计划项目送审执行情况发温馨提示函，加快审计进度，切实提高审计的计划性和时效性，让审计机关在政府投资送审项目安排上變被动为主动。

严把送审资格条件关，资料齐全才下发审计通知书正式开始实施审计。在建设单位提出项目竣工审计申请后，审计人员先初步查验送审资料，然后由建设单位召集召开审计机关、代建单位、施工承包方、监理单位、设计单位等项目相关参建单位及建设单位所驻纪检组参与的送审前资料交接明确对接会。会上对送审资料的完整性、时效性提出进一步要求，给予提交资料的缓冲期限，对超过截止日期的资料概不接受，不列入总投范围；同时，明确审计通知书下发和正式开始实施审计的确切日期，在一定程度上减轻了建设单位的压力。在审计实施期间，遇特殊情况建设单位需要继续送审资料的，审计机关有权在出具前期资料审定结果后再单独实施审核。

（二）严格相关单位管控，强化现场审计管理。建设单位作为被审计单位，其除了向审计机关提交送审资料外，还有义务对所提供资料的及时性、真实性和完整性作出承诺和把关。建设单位与施工承建方应对提供资料的方式和形式进行约定，明确责任；对于施工承建方提交而未经建设单位审核确认的资料，审计机关应一概不予接收，以便加强审计时效。如，工程变更是施工承建方自作主张的行为，未经监理、建设单位或代建单位的核查认可，那审计机关不仅不能认可此变更事项，而且还要追究相关责任。

积极推行现场审计，强化现场审计管理。现场审计有利于审计人员在遇到疑点或争议事项时与建设单位、施工承建方等单位之间及时沟通对接，一般问题如工程量争议等均可以通过查勘工程现场当场解决，自然加快了审计进度。为切实推进现场审计，一般要求审计人员在下发审计通知书后即进驻项目审计现场，特殊情况下，最晚在对账阶段必须入驻。在具体操作中，大力推进单体项目核对一个各方签字确认一个。若存疑义，也要求在签字确认时明确“总体认可的基础上对个别事项存在争议”，防止施工承建方事后赖账。切实解决重复对账问题，有效推进审计时效，一定程度上也杜绝了施工承建方先算总账达到心理价位才予以确认的倾向。同时，通过发送签证单、意见单、催告函等方式，以及咨询上级相关部门意见、专家集体讨论决定等形式积极推进争议问题协调解决，以加快审计进度。

（三）改进现行付费方式，规范中介机构管理

1、突破行业惯例，改变收费方式。在委托审计模式下，造价咨询机构收费包括基本收费和核增核减费两部分：基本收费通常由审计机关通过财政预算安排下达拨付，核增核减费则根据核增核减比例由施工承建方负担并直接支付。核增核减费本义上对造价咨询机构是一种奖励，对施工承建方则是一种惩戒。然而，由于项目出资方为政府，“羊毛出在羊身上”容易使两者之间达成某种默契。实际上，审计机关与社会中介机构是委托方和受托方的关系，后者的服务费用包括基本收费和核增核减费理应全部由前者承担。核增核减费完全可以通过施工合同内约定的方式由建设单位在工程尾留款项中抵扣，再通过审计机关支付给社会中介机构；也可以和基本收费一样全额由财政保障，从而在源头上切断社会中介机构与施工承建方之间的不恰当的利益关系。

2、制度保障，规范中介机构管理。制定出台政府投资项目中介使用管理办法，规范社会中介机构入围、委托、管理、计费等问题。严格执行审计组长负责制，强化审前、审中、审后全过程管理。狠抓社会中介机构人员稳定性、协审进度与协审费用和审计质量并存、审计风险、内部廉政等关键环节内部控制，奖惩分明，以确保审计工作的连续性和时效性。社会中介机构与建设单位、施工承建方对账，或社会中介机构自己内部复核，时间上要无缝对接，防止出现对账结果与复核结果有较大出入。

主要参考文献：

[1]刘凯莲.对企业审计时效性的思考[J].中国粮食经济，2000.10.

[2]董焦.《四川省政府投资建设项目审计条例》6月1日起实施[EB/OL].http：//nc.newssc.org/system/20140530/001420

394.html.

[3]绍兴市审计局.《浙江省审计条例》解读[EB/OL].http：//www.sx.gov.cn/art/2016/7/20/art_662_1074907.html.endprint