申领居民身份证中指纹信息法律保护的范畴、困境与化解进路*

张建文，潘林青

(西南政法大学 民商法学院，重庆 401120)

申领居民身份证中指纹信息法律保护的范畴、困境与化解进路*

张建文，潘林青

(西南政法大学 民商法学院，重庆 401120)

指纹信息作为关涉人格尊严和人格平等的个人信息，兼具生物辨识性和个人敏感性，承载着应受法律保护的人格利益。作为公民必不可少的身份证明文件，居民身份证的领取与否直接影响着个体权利在现实生活中的享有与实践。国家要求公民申领居民身份证时登记指纹信息可能存在比例原则之有违困境。针对上述困境，在完善我国公民申领居民身份证指纹信息的法律保护时，应以特殊化保护、精细化保护与体系化保护为化解进路，在个人信息保护和国家为公众利益收集利用个人信息之间、在指纹信息保护和公民身份证明之间达至理性平衡。

指纹信息；居民身份证；比例原则；人格尊严；个人信息权

一、问题的提出与研究现状梳理

(一)问题的由来

新修订《居民身份证法》第三条第三款规定：“公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当登记指纹信息。”该规定要求强制录入指纹，以作核发居民身份证之要件[1]，不同意留存指纹的公民将无权从公安机关处领取居民身份证。指纹信息具有高度的专属性和私密性，它与个人最为隐秘的生理特征直接相关并连接着人的尊严的核心内容，因此在涉及指纹这一高度私密的信息时，再多的谨慎都不为过[2]。在此背景下，要求公民在申领身份证时登记指纹信息无疑意味着国家将大规模普遍采集公民的指纹信息，使得公民的指纹信息时刻面临严重威胁，如何保护公民的个人信息、人格权乃至人格尊严于此免受侵犯便成为亟待解决的严峻课题。

(二)域内外研究现状回顾

针对上述现状，我国大陆地区开始有学者讨论居民身份证领取时指纹信息登记问题，但多数研究成果均从宪政角度出发而展开。具体而言，多数学者对该问题的关注往往局限于指纹信息的登记行为违反了比例原则甚至违宪[3-5]，却忽视了对其在民法层面保护基础的探寻以及从民法专业角度对其完善保护措施的研究。虽然个人信息保护问题在近些年逐渐为学术界所关注，但是对于个人信息保护的具体问题尤其是已经在实践中出现的以指纹信息为代表的生物辨识信息的保护问题的研究相当薄弱，表现在：立法上，现行法中缺乏申领居民身份证时登记指纹信息的法律保护措施；学理上，仅有少量学者对申领居民身份证时登记指纹信息的民法保护进行有针对性的探讨[1，6]。

而在我国香港、澳门和台湾地区，对于指纹信息的法律保护无论是从学理研究还是法制实践来看，都较为成熟。在我国香港地区，香港特别行政区《个人资料(隐私)条例》于1996年开始生效实施，此后作为个人信息保护专门机构的个人资料私隐专员公署先后发布一系列针对指纹信息保护的文件，如2009年7月的《调查报告：雇主收集雇员资料用做考勤用途》以及2015年7月的《收集及使用生物辨识资料指引》详细规定了对于指纹信息的收集和使用办法。在我国澳门地区，澳门特别行政区《个人资料保护法》于2006年开始实施，随后，澳门个人资料保护办公室于2008年12月专门公布了《使用指纹/掌型考勤设备的问题》，作为对处理该类问题的官方指导文件[6]。而在我国台湾地区，对于申领居民身份证时登记指纹信息法律保护问题的关注程度和研究力度值得肯定，在司法实践层面，既有“个人资料保护法”明确对于指纹信息的特殊保护，还有司法院大法官会议专门对于“户籍法”第八条中“申领国民身份证，应按捺指纹并录存的”规定所做出的603号大法官解释。在学理研究层面，我国台湾地区学者对于申领居民身份证时登记指纹信息的相关问题的研究成果颇为丰硕，并形成诸多较为深刻且有价值的洞见[7-8][9]28[10-12]。

成熟的法制实践基于且反映着成熟的学理研究。纵观我国内地关于居民身份证申领中指纹信息法律保护的研究现状可知，学界对该问题重视不足、深化研究亦不充分。而与此相应，我国香港、澳门和台湾地区所积累的法制实践经验和学理研究成果无疑为本文于后的具体展开提供了委实有益的参考与启示。

二、申领居民身份证时指纹信息法律保护的基本范畴

(一)我国居民身份证制度与公民身份证明概述

自我国于1984年实行居民身份证制度以来，身份证逐渐在中国公民的日常生活中扮演着不可或缺的角色，成为公民最常使用的证明自己身份的证件。几乎任何与公民生活密切相关的活动，只要涉及到对公民身份的证明，都需要居民身份证的出示。离开居民身份证，我们有时甚至很难证明“我就是我”[5]。根据2011年新修订的《居民身份证法》第一条可知，在我国实行居民身份证制度是为了证明中华人民共和国公民的身份，进而保障公民的合法权利得以行使，方便公民进行政治、经济等社会生活，维护社会秩序*《中华人民共和国居民身份证法》第一条规定：“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。”。这在彰显我国居民身份证制度功能的同时，再次表明居民身份证对于我国公民身份的证明保有权威地位[13]。

虽然居民身份证只是证明公民身份的诸多证件(例如户口薄、护照、工作证等)中的一种，但居民身份证由于公权力的介入推广使其具有更高水平的认可度和权威性，且其申领的强制性也使它具备其他证明证件都不具备的普遍性。实践中，公民需要出示居民身份证的广泛场合即为例证，无论是在资格审查、登记注册等行政执法领域，还是在交通出行、签订合同等民事行为领域，公民皆常被要求出示居民身份证以证明自己的身份，有时人们甚至会将出示居民身份证视为自己理所应当承担的义务。但实非如此，《居民身份证法》不仅通过第十三条*《中华人民共和国居民身份证法》第十三条规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。有关单位及其工作人员对履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息，应当予以保密。”将使用居民身份证证明身份明定为法律赋予公民的一项权利，而且通过第十四条将公民应当出示居民身份证的场合限缩为五种具体的法定情形*《中华人民共和国居民身份证法》第十四条规定：“有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：(一)常住户口登记项目变更；(二)兵役登记；(三)婚姻登记、收养登记；(四)申请办理出境手续；(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。”。

由此观之，立法者对于“出示居民身份证义务”的控制较为严格，适用法律保留原则。不难发现，《居民身份证法》于此试图构建的是一种以权利为核心的身份证法律制度，但其他现行规范性法律文件却表露出有将出示身份证证明身份作为一种公民义务的倾向。笔者运用北大法宝法律数据库搜索以“居民身份证”为关键词的法律、行政法规和规章，搜索结果显示为916条，值得注意的是，包含“公民应出示居民身份证”字眼的条款比比皆是。这些法规和规章不仅迫使公民在越来越多的情形下必须出示居民身份证，而且使出示居民身份证俨然成为一项义务。

(二)指纹信息的内涵厘定与属性廓清

1．内涵厘定

指纹，是指人手第一指节内侧凸起的复杂纹线图案，是人体的一种“表皮特征”和“生物特征”，具有与人体不可分离的特质和高度独立性。指纹信息，即指纹所搭载的前述纹型个人生物信息，其因具有人各不同、基本形态不变、触物留痕、随身携带、损而复生以及成本低等特点[14]，成为最好的辨识人别的工具。

公民在未登记指纹信息之前，若其指纹信息由于触物留痕等特点遗留在某个地方而被他人刻意提取，此时他人得到的指纹信息仅仅是一个图像而已，并不能对指纹主体造成严重威胁。但若指纹主体的指纹信息已被登记且录入到数据库中能与其他信息相匹配和链接，那么他人刻意留心提取的指纹信息即是一项极为重要的个人信息，是与个人直接相关的生物辨识信息。此种情形下，通过指纹信息来识别主体身份、获取其他个人信息以及损害指纹信息登记主体的其他权利，便具有了现实可能性和潜在危险性。

2．属性廓清

生物辨识之属性。简言之，生物辨识就是以人类身上天生拥有的生物特征来辨识或者验证使用者的个人身份[15]。收集生物辨识信息是否恰当及对收集的信息所采取的保护措施，根据有关生物辨识信息敏感程度的不同而不同。而敏感程度的区分，则可综合信息的独特性、是否会随时间而改变、是否具有身份识别以外的用途、是否可以秘密收集、信息外泄或揭露对个人的影响等五项因素来确定*参见香港个人资料私隐专员公署：《收集及使用生物辨识资料指引》，2015年7月，第2页。。就指纹信息而言，结合这五项因素考虑可知：指纹信息的独特性极高且不会随着时间而改变，其不仅没有身份识别以外的用途，而且可以被秘密收集，同时指纹信息外泄后极有可能对指纹主体造成不可逆的严重影响——因为指纹主体在指纹信息外泄或揭露后不能更改其指纹以降低身份识别风险，对指纹信息任何错误的披露都会使指纹主体永远不能与已经广传的外泄资料划清界限。至此，指纹信息的生物辨识属性可见一斑。

个人敏感之属性。指纹信息在经国家特定机构登记之后，便使其丧失了原本具有的与人体不可分离的特质，成为一种可能被随意加以解释和利用的客观个人信息。指纹信息属于个人敏感信息，最主要体现在它的“程序性质”，因为指纹可以辨识人别，辨识的精确度越高，抽象危险性越大*参见我国台湾地区“司法院”：《司法院大法官会议议决释字第603号解释协同意见书》，2005年9月28日。。一旦确定了指纹主体的个人信息，就相当于开启了完整个人档案，使得指纹主体立即失去对自己其他信息的自主控制[16]。有鉴于此，对于个人敏感信息收集的必要性审查应采取最严格的标准[17]。通常情况下，公民对其个人信息享有自主决定在何时、以何种方式、向何种主体、于何种范围内公开或提供的权利。但对于指纹信息的收集，必须具有法律明文规定的、涉及公共利益的理由，且无其他可以达成目的的更小侵害手段替代，在收集时明确告知指纹信息登记主体收集可能产生的后果之后，方能进行指纹信息的大规模普遍收集[8]。

三、申领居民身份证时指纹信息法律保护的困境检讨

(一)法理困境：基于比例原则的审视

1.比例原则的本质与精神

比例原则(Grundsatz der Verhältnismäβigkeit)也称“过度禁止原则”，发端于19世纪德国警察法领域，用于审查和限制警察权的行使。随后，比例原则扩展为整个行政法的一般原则，用于审查和限制所有行政行为，被称为“行政法的帝王条款”。而后德国联邦宪法法院和欧盟人权法院将比例原则提升至宪法层面，用于审查一切公权力行为。概言之，比例原则的宪法位阶使其可延伸适用于任何一个部门法领域，包括民法[18]。比例原则本身并无特定的概念，而是一个由若干子原则组合的“原则束”，目前界定比例原则内涵的通说是三元说，即合目的性原则、最小侵害性原则和均衡性原则。

比例原则的本质就是通过对某项公权力行为以“手段—目的”的分析，来检验该项公权力行为是否为合法的或适当的[19]。某项公权力行为必须同时满足前述三个子原则的要求，才能称其为合法的或适当的。简言之，比例原则的精神乃是“禁止过度”。比例原则对公权力行为加以限制的背后，蕴藏的是“有限政府”理念，意味着公权克制和私权保障[20]。对于当代中国来说，权力制约与监督的制度构建固然重要，但更为重要的是“有限政府”理念的先行与普及。

2.比例原则的引入与操作

维护国家安全与社会稳定、提高工作效率、防范冒用他人居民身份证及伪造变更居民身份证等违法犯罪行为发生等，确属公共目的，但其是否足以构成限制人格权的充分理由则需通过比例原则的三项子原则——合目的性原则、最小侵害性原则和均衡性原则来进行具体层面的审视与判断。

(1)合目的性原则审查

合目的性原则，要求公权力行为采取的手段必须有助于目的达成。从维护国家安全和社会稳定出发，打击犯罪与惩罚犯罪分子即为相应的公共目的。基于比例原则的合目的性原则，针对上述目的而进行的指纹信息收集之主体只能限定为具有危险、犯罪嫌疑或者无法排除合理怀疑的个人及具有相关前科的个人，似不宜包括与此目的并无关联的普通公众。强制公民在申领居民身份证时登记指纹从而不加区别地普遍收集所有公民的指纹信息，有导致公民的指纹信息处于大规模外泄且难以恢复的危险之中，而且在相当程度上会使公民在登记指纹时于内心产生自己被视为潜在犯罪嫌疑人的排斥感。

(2)最小侵害原则审查

最小侵害原则，要求对于相同有效达成目的的手段中，公权力行为必须选择对个体权利侵害最小的手段。理论与实践中，存在诸多有助于此目的实现但造成损害更小的替代性方法可供选择，如改进居民身份证的防伪技术、提高居民身份证的伪造成本、加大居民身份证伪造的处罚等，其均以不对或少对公民人格利益造成侵犯为前提。易言之，将指纹信息嵌入居民身份证中不仅使居民身份证被仿冒时身份辨认识别的难度急剧增加，同时使居民身份证的冒用者与伪造者难以被甄别和发现。若无法确保居民身份证指纹信息安全且犯罪分子有伪造和冒用居民身份证机会，强制公民登记指纹信息可能会扩张潜在的信息泄露范围，加剧与扩大对个体权利的侵害程度。

(3)均衡性原则审查

均衡性原则，要求公权力行为与其所追求的目的相称，不能因其追求的目的而给个体权利造成过度负担。公安部负责人在解释中提及除了特定的工作单位外，电信、金融等企业也可为了提高工作效率而获得使用指纹信息的便利。使指纹信息的收集主体扩大至营利私法人，使指纹信息的利用目的扩大至营利目的[21]。将公民指纹信息的收集主体扩张至企业，且不排除营利作为指纹信息的利用目的，强制公民在申领居民身份证时登记指纹信息，难谓非以限缩公民人格权和人格尊严为代价[22]，不无有违均衡性原则之嫌。

(二)规范困境：基于人格尊严与人格权的反思

1.指纹信息法律保护的规范空间

(1)宪法空间。宪法对于人格尊严的保护无疑为个人信息保护提供了宪法层面的法律依据和理论基础，而作为个人信息一种之指纹信息亦因此有受保护之宪法空间。从客观功用观之，国家便负有了形成私法上规范的义务，以保护公民的权利不受到国家及第三人的侵害且于受到侵害时有所救济。人格尊严强调个人的独立性和差异性，同时强调个人的自主性[23]。就我国《宪法》第三十八条的人格尊严条款而言*《中华人民共和国宪法》第三十八条第一句规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”，学者对该条款本身所规定的是一项基本权利还是一项宪法原则秉持相异的观点和立场[24]。持“基本权利说”者认为，第三十八条实质上是一个概括条款与具体列举相混合的基本权利规范，是可以进行扩张解释的宪法条款；持“宪法原则说”者则认为人格尊严更适合作为宪法权利的权利基础和源泉，将其理解为原则更为合适[25]。笔者认为，虽然“基本权利说”和“宪法原则说”侧重点有所不同，但是二者均正面肯认该条款所具有的重要价值和功用。以《宪法》第三十八条对公民人格尊严的保护作为指纹信息法律保护的宪法层面依据，殊值认同。

(2)民法空间。就个人信息的保护而言，目前我国《民法总则》第一百一十一条*《中华人民共和国民法总则》第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”、《侵权责任法》第二条*《中华人民共和国侵权责任法》第二条规定：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”、《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第一条*《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第一条规定：“自然人因下列人格权利遭受非法侵害，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理：(一)生命权、健康权、身体权；(二)姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权；(三)人格尊严权、人身自由权。违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”构成了基本的民法保护基础。个人信息因具有可识别性且承载着一种具体性人格利益，因此个人信息权是一种新型的具体人格权而非一般人格权[26]。若将个人信息权作为一般人格权对待，则会因其过于抽象概括、指向不明而不利于司法裁判的明确性和可预期性。一般人格权虽有补充具体人格权的功用，但其因缺乏明确性和确定性而难以有效保护个人信息[27]。个人信息是指可以间接或直接识别或表明个人身份的信息，亦即直接或间接指向某一特定主体的信息。这些信息一旦与特定主体相匹配结合，就会产生一种附属于特定主体的人格利益，构成特定人社会生活的重要组成部分[9]281。从对个人信息充分保护的角度出发，将个人信息权定义为一种民法上的具体人格权，不仅可以得到其他民事主体的尊重，亦可得到国家公权力机构的尊重，包含公权力机构在内的所有社会主体均负有不得随意干涉和披露他人信息的义务[28]。

2.人格尊严与人格权视域下指纹信息法律保护的具体问题

公民的个人信息受法律保护，唯有如此方能保障公民的个人信息免遭随意和无限制的收集与利用。个人人格得以自由形成、表现和发展建立在公民对其个人信息享有充分支配的基础上，因此公民对其指纹信息的自我支配与决定同时寓有保障人格自由发展之内涵[29]。宪法中的人格尊严所保护的是一副具有自主性的人格图像，个体是否可以行使自我决定权以及行使自我决定权的程度，不仅关联于其自身主观意志，而且取决于其所处客观环境的自由氛围程度。假若个体生活在一个言论控制、思想钳制的威权国家中，即使个体心中有话亦不敢张口而出，久而久之其会因表达意愿的丧失而逐渐变得麻木冷漠。然而，这种状态并非由个体因表达而遭受迫害的亲身经历所致，而是出于对可能产生的危险后果的恐惧——人性使然。即便在当代所谓的民主开放社会中，此种现象仍会以不同形式存在和发生。而国家强制公民登记指纹信息所产生的心理制约，便有可能产生前述严峻的后果。即便个体最初会对申领身份证必须登记指纹信息此种规定产生合目的性质疑，亦会对指纹信息被收集的危险后果产生担忧，但在质疑和担忧过后仍不得不面对“不登记指纹信息就不能领取居民身份证”这个事实。这样，公民对于自我信息的保护意识愈发微弱，对于自身人格自主发展和人格尊严自我维护的意愿亦愈发淡薄。如此一来，我国致力构建民主社会和权利社会的现有进程中便会面临内生阻碍。

公民个体的自主决定对于民主社会的正常运行发挥着不可或缺的功用，一个缺乏公民积极参与的社会将是一个停滞不前的社会。因此，无论是作为个人敏感信息还是作为生物辨识信息的指纹信息，国家对其大规模普遍收集不无损及公民人格尊严和人格利益的行为之虞[10]。

《居民身份证法》第二条规定：“居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民，应当依照本法的规定申请领取居民身份证；未满十六周岁的中国公民，可以依照本法的规定申请领取居民身份证。”此条规定相当于授予主管机关收集限制民事行为能力人指纹信息的权力，但事实上对于未成年人指纹信息的收集并不妥当。未成年人因其分辨能力和权利意识还不成熟，对指纹信息登记所可能产生的后果与影响不具有足够的理解能力与判断能力，因此对其指纹信息的收集再谨慎都不为过。否则会降低他们对于个人敏感信息的风险意识，不利于其日后的健全成长。世界上多数国家与地区均禁止对未成年人敏感信息的收集与利用，而我国的法制实践却直接规定未成年人在申请领取居民身份证时需要登记指纹信息，并没有将未成年人作为限制民事行为能力人的特殊性纳入考量，无疑是值得商榷的。在欠缺“需要监护人的陪伴或者是书面同意”的情形下随意对未成年人的指纹信息进行大规模收集，不利于未成年人权利意识的培养与形成。

四、申领居民身份证时指纹信息法律保护的妥适进路

(一)特殊化保护：以生物辨识信息和个人敏感信息为起点

1.生物辨识信息的特殊保护

个人生物辨识信息是就人类独有的生理特征或行为表现，通过辨识程序来确认身份的信息，具体可分为生理特征信息和行为特征信息*参见香港个人资料私隐专员公署：《收集及使用生物辨识资料指引》，2015年7月，第5页。。生理特征信息适用于需严格确认身份的场合，以直接提取人类活体的生理特征方式来辨别身份，如指纹信息、眼睛虹膜等。行为特征信息则适用于需要较高便利性的情况，以提取人类行为表现的差异来辨识身份，如走路时的步态、打字速度与节奏等。生物辨识信息的收集与处理，主要依靠电脑系统扫描存录建立起的生物辨识信息数据库。

就指纹信息而言，有关机关在收集之前至少应当考量如下几项因素。首先，既有的非生物辨识信息是否足以满足需要。如果在既有的个人信息基础之上，通过提升技术系统即可满足打击犯罪、提高工作效率和降低伪造居民身份证的目的，那么就应选择改进现有技术系统，而非选择收集指纹信息。其次，收集敏感程度较低或者数量较少的生物辨识信息是否可以达到同样目的，以减少对公民可能造成的权利侵害。再次，指纹信息的收集工作应面向何种群体，是否应排除对限制民事行为能力人信息的收集。最后，收集指纹信息的程度必须有所限制。综上所述，包含指纹信息在内的生物辨识信息具有相当程度的特殊性，对于个体人身权利的潜在影响颇为深刻。我国在形成对个人敏感信息予以特殊保护理念的同时，亦应形成对生物辨识信息予以特殊保护的理念，此乃为公民申领身份证登记指纹信息提供全方位法律保护的必然起点和内在前提。

2.个人敏感信息的特殊保护

个人敏感信息是各国个人信息保护立法中经常使用的概念之一[30]93-97，无论采取何种方法和何类标准来界定个人敏感信息，首先应看到注重对个人敏感信息予以特殊保护是各国法制的普遍选择[31]。特别是英国，对个人敏感信息保护尤为重视，其在《数据保护法》中对敏感信息保护专门设置一则附录加以详细规定，涉及信息主体明确同意和具体处理情形等多种事项*《英国1998年数据保护法》附录3：“与数据保护原则的宗旨相关的条件：对敏感性个人数据的处理。1.数据主体明确同意处理个人数据。2.为了执行或履行法律赋予数据控制人涉及雇佣的权利或义务而进行的处理。3.为了保护数据主体或其他人员的重大利益。4.(a)符合下列条件的团体或组织在进行其合法活动的过程中而进行的处理：(i)非以盈利为目的而建立或运营；(ii)基于政治、哲学、宗教或商会方面的目的。(b)在适当保障数据主体的权利和自由的前提下进行处理。(c)仅涉及机构或组织的成员就其宗旨相关的活动与其进行定期联系的个人，以及(d)不包括未经数据主体同意向第三方披露个人数据的情况。5.数据主体故意公开的个人数据中所包含的信息。6.处理——(a)是进行法律诉讼或与之相关活动所需的；(b)是获得法律建议所需的；(c)是设定、行使或维护法定权利所需的。7.基于下列原因，需要进行处理——(a)为了实现公平正义；(b)为了执行制定法授予个人或组织行使的职能。8.出于医疗目的，而且是由医疗人员进行的。9.涉及种族或宗教信息的敏感个人数据，是认定或审查不同种族或民族之间是否享有平等的机会或待遇从而促进或维护上述平等所必需的，并且是在适当保障数据主体的权利和自由的前提下进行的。10.处理个人数据的情形符合国务大臣基于本条的目的制定的指令的要求。”。

概言之，对个人敏感信息的保护强调以禁止收集、处理和利用为原则，仅在法律有明确规定的情形下方可收集，且在收集之前必须获得信息主体的明确同意并遵循严格的操作程序[32]。但是，我国立法者对个人敏感信息是否需以特殊保护未有重视，即使在致力推动个人信息保护法制进程的学者群体中亦仅有极少数关注个人敏感信息的特殊保护问题。就此而言，我国理论界与实务对个人敏感信息予以特殊保护的意识相当微弱。

(二)精细化保护：以指纹信息登记实施细则为重点

在我国现行法律已明文规定公民申领居民身份证时应当登记指纹信息的情形下，与此相应的指纹信息保护工作亦应及时随之铺展。在公民登记指纹信息时需要注意哪些问题以及如何保证在指纹信息的收集过程中更好地保护公民权利[30]7，在现阶段尤为值得关注和思索。我国目前在指纹信息登记工作中的当务之急便是尽快制定和出台公民申领居民身份证时指纹信息登记的实施细则。在该实施细则的起草过程中，至少应当注意以下四方面事项。

首先，目的限制原则的贯彻*参见欧洲联盟第二十九条资料保护工作组：《第03/2013 号意见书“目的限制原则”》(Opinion 03/2013 on purpose limitation)。。申言之，即通过明确性和特定性要求将强制公民登记指纹信息的目的予以限制。鉴于我国目前尚无专门的《个人信息保护法》，因此对于指纹信息的收集更应该注重目的限制原则[33]，亦即在实施细则中明确指出强制公民登记指纹信息的具体目的或目的范围为何。关于指纹信息的收集目的，应为打击犯罪、提高工作效率和防止伪造居民身份证。但“提高工作效率”为表述流于宽泛，容易使权力机关收集和利用公民指纹信息的裁量空间得到肆意扩张。因此，较为妥当的做法应是在实施细则中通过“列举式”或“概况加列举式”的条文将收集指纹信息的目的加以明确化。同时，亦应在条文中指明，该收集的指纹信息在利用过程中不得超越或偏离前述目的。唯有如此，才能在防止指纹信息遭受不合理收集和利用的同时，遏制权力触角的无限制伸缩，进而有效保障公民的个人信息权。

其次，风险防范措施的补缺。简言之，即将消除、减轻以及预防因指纹信息登记而衍生的风险的具体措施予以列明。例如以智能卡方式或指纹信息加密等方式进行储存，明确告知公众指纹信息的储存形式及其所采用的技术。如此而为，有利于减轻公民在登记指纹信息时的不安全感，促使其更为放心地将自身信息交由公安机关保存，从而预防和减少因担忧指纹信息风险而产生的公民与行政机关之间的纠纷。

再次，差异行为能力的考量。换言之，即在区分完全民事行为能力人、限制民事行为能力人和无民事行为能力人的基础上，对登记限制民事行为能力人和无民事行为能力人指纹信息的情形加以限缩。若限制民事行为能力人办理居民身份证，应由成年监护人陪伴，并经其本人和成年监护人的共同书面同意方可进行指纹登记。因限制民事行为能力人心智尚不成熟，辨别是非和判断正误的能力较弱，对个人信息保护仍处于低水平的认知阶段，若不严格限缩对限制民事行为能力人进行指纹信息登记的情形，将会降低他们对个人信息的风险防范意识，不利于日后的健康成长，亦有可能损及其人格尊严与人格权。

最后，知情同意要件的满足。概言之，即将指纹信息登记的形式要件设定为指纹信息主体的书面同意。因为一旦发生信息泄露，则所有被登记指纹信息的公民将变成毫无安全感的“透明人”，其日常工作与生活势必面临不堪设想的潜在侵扰与危害。因此，主管机关在对公民进行指纹信息登记之前或之时，必须以书面形式告知其可能会产生的后果以及信息主体有查阅或更正其个人指纹信息的权利，以保证公民在知情并自主的情况下进行的指纹信息登记，是基于自己对于此项活动充分知悉与理解的基础上进行的。

(三)功效化保护：以个人信息保护机构为依托

对个人信息包括指纹信息保护规范的落实不仅需要先进的理念和配套的细则，而且需要一个专门的主管机关来确保这些规范可以得到切实遵循。唯有如此，公民在申领居民身份证时登记的指纹信息才能得到充分保护。如果缺乏专门主管机关的监督与作为，那么指纹信息的保护效果将会大打折扣。

2016年，欧盟新出台的《一般数据保护条例》第五十一条再次对信息保护监督机构设立的必要性予以强调*参见2016年欧盟《一般数据保护条例》，英文全称为“On the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation)”。。我国香港特别行政区的个人资料私隐专员公署、我国澳门特别行政区政府的个人资料保护办公室、日本的信息公开与个人信息保护审查会、冰岛的个人数据保护局、英国的数据保护专员办公室等国家和地区所设立的专门机构的名称和具体职责虽有不同，但其宗旨皆是为了本国或本地区个人信息保护工作的有效开展，其职能亦主要是监察、协调本国或本地区个人信息保护法的遵守和执行，最终对公民个体的个人信息包括指纹信息提供强有力的公权力保障。

具体而言，个人信息保护机构就指纹信息保护的主要职能应涵盖以下几个方面：一是接受公民对其指纹信息遭受不合理收集和利用等的投诉，并对投诉展开调查和处理；二是对信息收集和处理实体进行检查和监督；三是督促各信息收集与处理实体建立指纹信息保护的内部机制；四是开展教育和宣传指纹信息保护相关知识的活动。此外，该机构行使职权的独立性(主要包括职权独立和经费独立)亦是其工作能否顺利开展的重要因素。

在我国目前尚未对公民个人信息权予以明认和尚未出台《个人信息保护法》的背景下，设立具有独立职权的专门开展个人信息保护的工作机构虽较为困难，且该机构的性质、职能与配置有待进一步考量与商榷，但不可否认的是，该个人信息保护专门机构的设立不仅契合世界各国与地区个人信息保护工作的发展趋势，而且更为重要的是有助于将指纹信息保护的“生硬”条文转化为社会实际生活中的“鲜活”效用[34]。

五、余论：信息保护与信息利用的博弈与平衡

民法从来都不是封闭孤立的自足王国，民法本身的开放性和包容性要求不断从其他学科领域汲取和借鉴共通有益的经验与资源。在缺位明确目的和完善操作规范的场合下要求公民在申领居民身份证时登记指纹信息，不仅与比例原则背道而驰，而且有侵犯公民人格尊严和人格权之嫌。

强调对个人信息的保护，并非禁止对个人信息的收集与利用，在当今数据为王的信息化社会，似乎无人可阻断奔涌而来的信息洪流。正因如此，我们需高度警惕，在个人信息已成为一项宝贵资源的场域下，对这项资源的过度收集和不当利用极有可能为个体乃至社会引致不可控的信息灾难。作为一种具有特殊属性的个人信息，指纹信息与公民的人格尊严攸然相关，与公民的人格利益密不可分，对指纹信息的自我决定在一定程度上影响着个体的自我发展。公民申领居民身份证涉及公权力介入，更应经过慎思和熟虑，以免对个体权利造成不合理限制。在信息运用广泛化和公权介入扩大化的情形下，必须悉心照顾脆弱个体在这股信息洪流下的不利处境。因此，对个体指纹信息的收集与利用应当有秩序限制，不仅需要具体可行的配套规范来指引操作，而且需要专门统一的保护机构予以监管，以期实现公民指纹信息保护与身份证申领登记之间、个人信息保护与信息开发利用之间的有效平衡，策励国家与个体良性互动格局的形成。

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(编辑：刘仲秋)

LegalProtectionofFingerprintsInformationinApplyingfortheResidentIdentificationCard:Category,DilemmaandSolutionWay

ZHANG Jianwen, PAN Linqing

(CivilandCommercialLawSchool,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

Fingerprint information as a kind of personal information embodies features of sensibility and biological identifiability, concerning with the dignity and equality of personality. It bears the personality interests that should be protected by law, as a necessary documentary evidence of identifying citizen, whether people get resident identification card or directly influence the enjoyment and practice of individual right in real life. The requirement that citizens have a duty to register fingerprint information when one applies for a resident identification card confronts dilemmas. One is the dilemma of juridical logic that violates the principle of proportionality; another is the dilemma of constitution and civil law that violates the dignity and rights of citizens. Facing these predicaments, the solution should emphasize specialization, elaboration and systematism. Only in this way, the perfect state that civil right of dignity and personal information can be protected effectively and rational utilization based on information security can be regulated adequately will be realized.

fingerprint information; resident identification card; principle of proportionality; personal dignity; right of personal information

10.3969/j.issn.1673- 8268.2017.06.005

2017- 07- 04

教育部人文社会科学重点研究基地重大委托项目：新兴权利的基本问题研究(16JJD820031)；司法部国家法治与法学理论研究项目：新生权利的理论与实践问题研究(16SFB2001)

张建文(1977-)，男，河南邓州人，教授，博士生导师，法学博士，主要从事人格权法、个人信息法研究。

D631.42;D918.91

A

1673- 8268(2017)06- 0033- 09