浅析村委会选举制度的进一步完善

丁岚+陈存忠

现代意义上“选举”是从西方引进的，指有选举权的人，在一定规则的指导下，一般是通过投票来进行表决，选出一个或一些人来代表他们的意见或者实行对社会的治理。而村委会的选举，是我国特有的一项制度，即农村选民按照自己的意愿，选举自己信任的，可以代表自己利益的人进入村民委员会，管理村中各项事务。

村委会选举活动的历史最早可以追溯到晚清新政后，而为村委会选举提供了最早最具权威的法律依据是到1982年颁布的《中华人民共和国宪法》。1987年全国人大常委会以试行的方式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》），直到1998年《村委会组织法》正式通过其中有六个条款对有关村委会选举的主要问题做了规定。2002年中共中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，首次比较系统地阐述了村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权等五项实质性权利。2010年10月28日全国人大常委表决通过了修改后的《村委会组织法》，村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善。

考察村委会选举制度的演进，我们不难发现其始终遵循着一个主题即保障和扩大选民权利，推进民主化。基于此，本文浅析村委会选举制度存在的一些问题，并提出一些相应的完善措施。

1 村民委员会选举制度的的主要问题

我国村委会选举制度经历近二十年的实践，虽然取得了令人瞩目的成效，但是也应该清晰地看到，在目前的选举过程中，还存在有不少不容忽视的问题，阻碍着村级民主的进程，很大程度上影响了选举的质量和公正性，制约着选举成效的显现。这些问题主要表现在以下几个方面：

第一，选举程序不够规范。现行《村委会组织法》专章从第11条至第20条对村民选举作了比较详尽的规定如选民的资格认定，选举的主持（村民选举委员会）、提名及投票方式等。然而在实际存在着程序得不到遵守的情况，如选举委员会的产生和组成不能体现公正性，使得选举活动进一步开展面临重大障碍；法律规定的普遍、平等、秘密原则没有得到遵守等，进而使得村民选举流于形式。这些均需要法律的进一步规定，以此保障村民选举的正当性和选举结果的公正性。

第二，乡镇对村民选举的干预。在村委选举中，一些乡镇领导干部以各种方式在不同场合对某些候选人表示认可或否定的态度，如乡镇领导某些场所公开称赞或不喜欢某候选人还有一些乡镇领导常常通过做村党支部成员工作，要求其协助某些候选人参加竞选，当选情仍不利于其“钦定”的某候选人时，部分乡镇干部则会违规操纵村民选举，这是有违村民自治的。

第三，部分村民参选态度冷漠。在现实村民选举中，随着经济发展农村中大多青壮年选择外出务工挣钱，认为生活圈子已不在村庄，村民选举与己无关，对选举持消极态度。还有一些人则是由于多次选举都没有选出其认可的“能人”来，想把某些“村干部”选下却又无能为力，觉得自己那一票无足轻重，改变不了半点现实景况，与其不能，不如干脆放弃投票的权利，有的村民甚至到了投票现场随意乱投。

第四，村委竞选中的贿选问题。相对于普通村民来说，村委多多少少存在一定的利益，因此一些候选人为了在选举中能赢得最后的胜利，常常通过各种方式拉选票，包括贿选。现在贿选现象在各地村委选举中也是不同程度的存在着，很多候选人会向那些不能准确判断其投票倾向的村民则施加一些小恩惠，如一包香烟、一张有价证券。

2 进一步完善村民委员会选举制度的建议

对于村民委员会这项制度尽管已有各项法律的一些相应规定，但现实中存在的以上各项问题表明，法律的规定还不够明确完备仍需进一步完善。

第一，制定专门的村委会选举法。目前我国没有一部统一的村委会选举法，《村委会组织法》共41条，其中涉及村委会选举的只有10条。无法满足村委会选举的实践需要。各地的省级人大常委会根据这10条制定了村民组织法实施细则，但地方性的实施细则是由于处于下位法的地位，不能突破上位法的框架，很多规定不甚详明；同时各省制定的选举办法之间存在差异，可能会产生一些法律上的问题。

第二，规范、统一村委会选举程序，完善候选人提名方式及罢免制度等。

（1）完善候选人提名方式。各省的选举办法中一般采取联名或海选的方式，海选模式可以将联名提名候选人与预选确定正式候选人合并成一步，既简化了选举程序又有利于选民表达其真实意愿，减少了家族、派系的不良影响。

（2）健全罢免程序。罢免是对已经任职的村委会成员，在因违法乱纪或者严重失职，已不符合任职条件的情况下，按照一定的法律程序通过村民会议罢免其现任职务。

第三，建立、健全村委会选举的救济机制。对于上文提到的无论是村委会选举程序不够规范，乡镇对村民选举进行干预还是村委竞选中出现了贿选问题，除了需要法律对其做进一步的详细规定，还需要法律在选举权利因上述行为受到侵犯时提供的相应救济，特别是诉讼救济。

（1）村委会选举在诉讼上的救济。诉讼救济是公力救济中最有效的一种救济方式。

在民事诉讼中，建议将村委会选举中选民资格案件也列入民事诉讼程序中，保证司法的最终裁决效力。

在刑事诉讼中，建议一方面将破坏村委会选举的行为纳入破坏选举罪中，为保障村民的选举权利提供切实可行的刑事诉讼救济途径；另一方面，在刑事诉讼中规定对贿选的认定，规定多大金额、多大范围才算是贿选；增加对選举主持机关人员破坏选举行为的规定，尤其是对打击报复行为的处罚。

在行政诉讼中，目前行政诉讼法中把行政机关及其工作人员实施的侵害相对人人身权与财产权的具体行政行为列入可诉范围。

（2）村委会选举在信访上的救济。在村委会选举救济中，信访救济是指村民采取书信、电话、走访等方式，就行政机关及其工作人员侵犯自己选举权利的行为以及在村委会选举中的其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，进行申诉，提出意见、建议和要求，应当向有关行政机关依法处理的活动。信访制度从性质上说既是行政救济制度又是监督行政制度，但更重要的是一项行政救济制度。完善信访制度，当前需要明确具体的受理机关及其职责，完善其工作程序，增强信访工作的透明度。

3 小结

中国农村村委会选举经过了20多年的发展，通过民主选举的洗礼，农民的民主意识日益增强，守法、用法的意识不断增强，农民对村委会选举的关注与积极参与，是村民委员会选举制度得以不断发展的一个重要因素。然而由于种种原因，在村委会选举实践中出现了诸多问题，如程序不够规范，乡镇对村民选举的干预，贿选问题文章浅析问题产生原因，认为当前制定一部全国统一的、专门的村民委员会选举法是当务之急。

参考文献

[1]徐勇，吴毅：《乡土中国的民主选举》，华中师范大学出版社，2001年版

[2]《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订。

[3]陈静：《我国农村村委会选举制度研究》，载《焦作大学学报》，2009年第2期。

[4]陈应珍：《试论村民委员会选举制度的完善》，载《湖北经济学院报》（人文社会科学版），2006年第2期。

[5]张骞元：《县乡人大代表直接选举的监督研究》，中国社会科学出版社，2005年版

[6]程咏梅：《我国村委会选举制度的进一步完善》，郑州大学2005年硕士学位论文

[7]郎卓章：《论村民选举制度》，重庆大学2009年硕士学位论文endprint