从特朗普亚洲行看中美关系的六个“之争”

梅冠群

从特朗普亚洲行看中美关系的六个“之争”

梅冠群

2017年11月3日至14日，美国总统特朗普开启了他就任总统以来的首次亚洲之行，相继访问了日本、韩国、中国、越南和菲律宾五国，并参加了亚太经合组织（APEC）领导人会议、美国—东盟峰会和东亚峰会。特朗普此行有三个目的：一是构建更加“开放、自由”的印度洋—太平洋地区秩序；二是推动解决美国与东亚主要贸易伙伴的“公平”贸易问题；三是加强国际协调以促进朝鲜弃核。对中国的国事访问和与习近平主席的会晤是特朗普亚洲行的重中之重，两国元首围绕事关中美关系的重大问题交换了意见。从特朗普胜选到两国元首自海湖庄园、G20汉堡峰会后的第三次会晤，两国关系经历了约一年的调整期、适应期，本次会晤为中美关系重新调弦定音，未来将走入一个稳定期。中美建交的近40年时间里，虽有波折和分歧，但合作共赢是主流，在特朗普任期内预计两国关系合作大局依然不变、根基依然稳固，斗而不破的局面将维持下去，但在一些具体议题上摩擦可能更加频繁，博弈可能更加激烈，具体表现为六个“之争”。

贸易逆差之争

自上世纪70年代初布雷顿森林体系解体之后，凭借美国国家信用和全球石油交易计价货币，美元成为国际货币，各国争相向美国出口质优价廉货物，以贸易顺差形式获取全球交易货币美元，美国因此表现出贸易逆差，贸易逆差成为美国向全球输出美元霸权的主要渠道。自1971年美国出现战后首次贸易逆差，至今逆差已持续了46年，目前美国商品贸易年逆差额已经高达7500亿美元。贸易逆差在美国并非敏感议题，美国人早已习惯成自然。全球金融危机后，美国经济不景气，失业率居高不下，国内贫富差距拉大，在全球化中受益不多的美国普通白人、工人阶层、小农场主对现状极为不满。特朗普在这一背景下上台，避美国经济深层次的分配问题不谈，将矛头直指贸易逆差，认为一些国家通过不公平竞争获取相对美国的贸易优势，抢走了美国人民的饭碗，从而将已在美国存在四十多年的贸易逆差问题抬出来，变成一个似乎十分紧迫、必须立即解决的重大问题。

对华商品贸易逆差约占美国商品贸易逆差总额的近一半，自然成为特朗普的主要攻击对象。特朗普从竞选期间到上台后，不断向中美贸易问题开炮，指责中国是“汇率操纵国”，威胁要对从中国进口商品征收45%的特别关税，多次对中国出口美国钢铁产品和铝制品实施超出正常范畴的贸易救济措施。中美元首海湖庄园会晤后，两国开展“百日计划”谈判，中国承诺在天然气、牛肉等方面扩大进口，但仍不能令特朗普满意。今年8月14日，特朗普签署行政备忘录，授权美国贸易代表办公室（USTR）依据“301条款”对所谓的“中国不公平贸易行为”特别是中国是否会损害美国知识产权进行调查，此举实质上已为特朗普访华并与中国商谈贸易逆差问题打好了铺垫。

商谈解决贸易逆差是除朝核问题外，特朗普中国行的另一项主要目的。本次访华，特朗普在经贸领域收获颇丰，两国企业共签署合作项目34个，金额达2535亿美元，涉及能源、化工、基础设施、高端制造、医药、环保、文化、智慧出行等各个领域，刷新了中美经贸合作的新纪录。特别是中国在波音飞机、集成电路等产品的大额订单，对缓解美国贸易逆差大有裨益。看在大订单面上，特朗普在贸易逆差问题上有所收敛，表示“并不责怪中国”，但措辞委婉地表明了美国将在贸易领域进一步收紧政策，“美国必须要改变它的政策，因为我们的政策远远落后于同中国贸易及其他贸易关系的需要”。在APEC领导人会议上，特朗普画风突变，公开批评一些国家“倾销商品、补贴商品、操纵货币并推行掠夺性产业政策”，美国将“追求基于公平和互利的健康的贸易关系”，矛头直指中国。

特朗普此次亚洲行，在贸易逆差问题上延续其一贯思维。特朗普深受班农、纳瓦罗等保守派思想影响，尽管班农已离开白宫，纳瓦罗在白宫内斗中被边缘化，但他们经济民族主义的思维方式仍然主导着特朗普贸易政策的制定。预计今年年底前，“301调查”可能会形成初步结果，从特朗普APEC高调表态来看，预计裁定结果不利于中国可能性极高，美国很可能针对中国对美出口的重点产品如钢铁制品、铝制品、电动车、机械零配件产品等开展范围更广、税额更高的制裁措施，中国很可能在飞机、农产品等产品进口上采取反制措施，中美可能在局部领域开展你来我往的贸易战。

服务业开放之争

中国服务业市场开放是特朗普关注的另一重要议题。在中国加入WTO之时，服务业开放就是中美双方谈判的焦点问题。由于彼时中国服务业市场规模相对较小，中美经贸往来主要表现为商品贸易，美国对该问题并未表现出强烈关切，此后美国虽不断呼吁中国服务业市场开放，中国也在稳步推进开放进程，但并未在该领域感受到美国太大的压力。近年来，随着中国经济逐渐向“后工业化”转型，第三产业占比越来越高，服务业规模急剧扩张，如此庞大的市场已不能再被美国忽视，美服务业企业特别是金融、保险、证券等金融企业越来越“眼红”，渴望尽快进入中国市场，中国服务业开放问题又被摆到桌面上来。特朗普与华尔街关系密切，其内阁成员多来自高盛等华尔街巨头，白宫在推动中国服务业开放问题上动力十足。特朗普坚持“公平”的投资与贸易，他所谓的“公平”与各国通常理解的公平并不相同，没有发达国家与发展中国家发展阶段的差别，而是强调对等开放，认为美国对中国投资开放的领域，中国也应对等开放。自“百日计划”以来，中美在这一问题上持续开展磋商，中国承诺在信用评级、电子支付、证券结算等领域扩大对美开放力度。

在特朗普访华结束几个小时后，中国了宣布一项新的金融开放举措：将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制，单个或多个外国投资者直接或间接投资证券、基金管理、期货公司的投资比例限制将放宽至51%，政策实施三年后投资比例不受限制；单个或多个外国投资者投资设立经营人身保险业务的保险公司的投资比例将放宽至51%，五年后投资比例不受限制。这是中国自2001年加入世界贸易组织（WTO）以来金融服务业最大的开放举措之一，可谓是在大额订单之外，中国送给特朗普的另一项厚礼，预计华尔街和白宫会比较满意。逐步扩大服务业对外开放也是我国的既定国策，习近平总书记在十九大报告中指出，未来要“大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”，目前中国正按照既定的时间表、路线图稳步推进服务业开放进程。此项政策的出台对于中国金融服务业与世界接轨、倒逼我国金融企业增强国际竞争力、提升我国金融治理能力具有重要意义。

11月8日，国家主席习近平和夫人彭丽媛陪同来华进行国事访问的美国总统特朗普和夫人梅拉尼娅参观故宫博物院。 图／新华社

投资审查制度之争

随着中国经济实力增长和产业结构转型升级，中国正在打破美欧日等发达国家在高技术、先进制造领域的技术垄断，正在全球产业链高端与发达国家开展竞争，但在一些关键技术和设备方面，中国还处于弱势。全球金融危机后，由于市场不景气、资金链紧张，发达国家一些具有技术、品牌的优质企业资产被低估，中国企业大规模“走出去”开展跨国并购重组，对此美国十分紧张，不断通过美国外国投资委员会（CFIUS）的审查和拦阻机制将中国资本挡在美国国门之外。

中国是CFIUS的重点审查对象，连续多年位居CFIUS审查数量国别榜首，但中国投资只占美吸引外资总额的1%，两者完全不成比例。据《华尔街日报》公布数据，预计2017年中国企业赴美投资审查案例数量将占到今年CFIUS审查总量的30%左右。自1975年美国成立CFIUS以来，美国总统仅否决过四次并购案，均来自中国投资者，分别为1989年中航技收购美西雅图飞机零部件制造商Mamco项目，2012年三一集团关联公司收购美俄勒冈州风电场项目，2016年福建宏芯投资基金收购德国芯片设备制造商爱思强公司项目，以及今年9月13日，特朗普以行政令形式否决的具有中资背景的基金峡谷桥（CanyonBridgeCapitalPartners）收购美国芯片制造商莱迪思半导体（Lattice）的交易。

CFIUS对中国企业赴美投资造成严重阻碍。据估算，近年因安全审查导致并购受阻的中国企业投资项目金额已超过500亿美元。CFIUS审查流程繁琐冗长，且没有时限要求，对中国赴美投资企业造成很强的警告效应和恐吓效应，很多企业担心如果一旦被CFIUS盯上，审查结果遥遥无期，投资前期所做的大量工作将付之东流，宁可投到其他国家也不投到美国。据汤森路透数据显示，截至2017年11月2日，已披露的中资在美并购规模为138.8亿美元，去年同期则为603.6亿美元，降幅近八成。美国不断强化CFIUS，其本质上是害怕中国企业迅速掌控品牌、技术和渠道，从而弯道超车，对美企形成竞争优势。2016年中资对美并购中，高科技行业和工业达到约260亿美元，占到全部对美并购的半壁江山，美国十分担心技术流失。

当前，中美两国经贸往来已不仅仅是简单的商品贸易关系，一个横跨太平洋的新型投资贸易大格局正在形成，中国通过贸易顺差获取美元资本，美元资本又通过赴美投资形式重新回流美国，形成双向平衡，特朗普仅关注贸易逆差而忽视资本回流是片面的，就贸易逆差本身来探讨逆差问题解决方案既很难实现，也毫无建设性，无视经济规律人为利用CFIUS斩断资金贸易大循环也不合理，对美国经济更毫无助益。但以特朗普的保护主义思维，预计未来CFIUS不但不会弱化，反而会更加强化，未来中美可能会在这一领域不断开展沟通、交涉和对话。

市场经济地位之争

由于政治基础、经济体制、发展阶段的差异性，美国一直对中国以国有经济为主导的经济运行模式、倾斜性产业政策并不认可，认为政府干预了市场公平竞争，人为扭曲了市场结构，中国并不是真正意义的市场经济国家。中国市场经济地位问题在加入WTO之初也经过激烈讨论，根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定，中国加入WTO的15年后即2016年12月11日后，各成员应无条件承认中国市场经济地位，应终止采用“替代国”价格计算中国出口企业倾销幅度的做法。但近年来，中国光伏、钢铁等产业出现结构性过剩，产品出口美欧等国后他们认为对相关产业造成较大冲击，引发担忧，从而回避、否定中国市场经济地位问题。

在特朗普访华前的10月30日，美商务部就反铝箔倾销案调查做出结论，指出中国仍将被视为“非市场经济国家”，仍将用替代国做法衡量中国贸易倾销。此调查结果公布时间不早不晚，偏偏在访华之前发布，正是为了给特朗普在与中国商谈贸易逆差等问题时增加筹码，显示其强硬态度。中国商务部则发表声明反击，依据中国加入世贸组织议定书第15条，美国应无条件承认中国市场经济地位，中国将采取必要措施，维护中国企业合法权益，并保留在世贸组织争端解决机制下的相关权利。

从表面上看，美国是否承认中国市场经济地位是一个法律理解和司法程序问题。美国强调国内法优先，按照其国内法，中国尚未被判定为“市场经济国家”，因此《中国加入世贸组织议定书》第15条规定并不能被启用，仍可采用“替代国”方法衡量中国对美出口。但实质上，此举为强词夺理，为其继续采取“替代国”做法找借口。首先，并不存在国内法与WTO规则孰先孰后的问题，如果各国均强调国内法优先，随时可根据国内判定决定是否履行WTO义务，签署WTO协定还有何意义？其次，美国国内法和WTO规定均没有对市场经济国家有清晰明确的定义和标准。再次，中国现在并未与美国就市场经济地位问题开展辩驳，而是要求美国根据议定书放弃替代国做法，美国故意把这一说不清、道不明的“市场经济”概念拿出来做挡箭牌，实质上就是不想放弃“替代国”这一不公平的贸易制裁武器，以维护美国经济利益。美国10月30日的贸易调查结论把这一分歧再次拿到桌面上，中国必将根据《议定书》规定诉诸WTO，两国未来将会在WTO就这一问题出现摩擦。

朝核问题之争

朝核问题是特朗普关注的另一焦点问题。从奥巴马执政后期开始，朝鲜核武器和导弹技术突飞猛进，被认为对美国形成了直接的安全威胁，也成为了特朗普上台后所面临的首要问题。美国对朝核问题的底线是“核导合一”，朝鲜如能将核武器小型化并通过洲际导弹打到美国本土，美国必将对朝动武，目前朝鲜正在日益接近这一红线。3个月前，美朝关系一度达到最危险时刻，特朗普扬言要让朝鲜见到“前所未有的火与怒”，美韩联军蓄势待发，朝鲜声称要对美军事基地关岛实施核打击，战争一触即发。后由于特朗普亚洲之行，美朝双方的调门都有所调低，朝核问题是特朗普访华、日、韩的关键议题，美朝都在观察此次亚洲行会达成什么样的协议和结果。

朝核问题产生的根源是美朝相互的战略不信任，双方都认为对方会给本国安全带来重大威胁，由于双方没有对话协商机制，只能通过不断表明强硬态度、不断加码形成威慑来掌握主动。在朝核问题上，特朗普需要中国的帮助，一是希望发挥中国对朝鲜的传统影响力，促其弃核。二是希望中国与美国一道实行对朝鲜的最严格制裁，迫其弃核。此次伴随特朗普亚洲行的还有“罗斯福号”“里根号”“尼米兹号”三支航母战斗群，通过在日本海域的军事演习，为其震慑朝鲜、团结日韩、向中国表明强硬态度摇旗呐喊。此次访华，中方再度表态，中国将尊重并严格执行联合国安理会有关制裁决议，但预计此结果不会让特朗普非常满意。特朗普一直认为“中国能够轻易、迅速地解决这个（朝核）问题”，中国一直没有用尽全力，因此必须在贸易逆差、“301调查”等问题上给予中国足够的压力，方能使中国照顾美国的利益关切、配合美国的战略安排，未来中美朝三方围绕朝核问题的博弈还将继续。

地缘战略之争

特朗普上台后，一举否定了奥巴马的诸多政绩，如第一时间退出TPP，意图废除奥巴马医改法案，批评奥巴马在朝核、伊核问题上的软弱立场，但对于奥巴马最重要的战略布局“亚太再平衡”一直没有表示明确意见。就任总统10个月来，特朗普在国际事务上采取门罗主义，重点聚焦国内经济增长、失业、改革以及国会和白宫内的政治斗争，在外交上没有太多建树，也没能提出替代“亚太再平衡”的全球布局战略。本次特朗普在APEC领导人会议上，正式抛出了“印太”概念，轰动全球，这是特朗普首次提出自己的大外交战略。

“印太”概念由来已久，并非特朗普创造的新名词。早在上世纪60年代，澳大利亚学术界就提出了“印太”概念，但一直并未受国际关注。奥巴马推出“亚太再平衡”战略后，美日印澳等国战略界将此概念挖出，提出将“印太”打造成“亚太”的升级版，希拉里在出访时也多次提过“印太”概念。今年5月初，美国五角大楼向外透露，美国政府将支持一项在5年内向亚太地区投入近80亿美元的“亚太稳定计划”（Asia-PacificStabilityInitiative），具体计划不得而知，但已暗示特朗普将不会完全抛弃“亚太再平衡”，可能会在其基础上推出一项新的计划。10月18日，蒂勒森在美国战略与国际研究所（CSIS）演讲时提出，美国将构建“自由而开放的印太”，其核心是美、日、澳、印为核心的地缘安全架构。特朗普在出访亚洲前夕，白宫国家安全助理麦克马斯特公布特朗普访问亚洲三大目的之首就是推动建设更加开放、自由的印太秩序。

“印太”从东亚经中国南海、马六甲延伸至印度洋，是“亚太”的升级版，针对中国的战略意图十分明显。从安全上看，“印太”是第一岛链的拓展版。由于近期中印关系紧张，印度一改中立不结盟立场，与美国走近，未来美国将构建起一条从韩国、日本、菲律宾、新加坡直至印度的对华包围圈。从经济上看，“印太”完全抛弃TPP，特朗普提出要与各国分别建立双边的经贸合作关系，美国凭借其强大的经济优势，在与印太各国的双边经济谈判中都会占得优势，即便没有TPP，美国依然会在“印太”经济合作中享有领导地位。对中国而言，如果美“印太”战略形成，中国地缘安全形势将比奥巴马时期更为严峻，东海、南海、台海“三海”问题都在“印太”包围圈上，不排除未来特朗普拿出来要挟中国在朝核和贸易逆差问题上让步的可能。中国未来进入大洋的战略突破口仅剩下中巴经济走廊，中印关系将更加微妙，南亚形势将更趋复杂。未来中美两国在“印太”一线围堵与突破的战略博弈将更加激烈。

如何应对与化解六个“之争”

一是中美应进一步加强战略互信。中美作为世界上经济规模最大的两个国家，冷战思维、战略对抗不是出路，不能走到零和博弈的“修昔底德陷阱”中去，“伤敌一千、自损八百”，中美对抗对双方都有百害而无一利。有争议、有分歧并不可怕，只要双方能够坐到谈判桌前，本着互利共赢、精诚合作的原则，以对话化解对抗、以谈判化解争端，没有迈不过的槛、没有跨不过的沟。中美建交的近40年时间里，中国一直是变量、美国是常量，中国通过改革开放、融入世界来不断地塑造中美关系，当前美国是变量、中国是常量，特朗普通过变化莫测的语言和行动不断给中美关系带来一些不可预见的因素。未来双方必须进一步加强沟通协作、形成战略互信，以元首外交为引领，发挥好四个对话机制作用，加强民间交往交流交融，稳定两国关系基础，确保两国关系不会偏离大的方向和轨道。

二是多种手段缓解贸易逆差。美对华贸易逆差的形成不是一朝一夕，并非简单的几个贸易救济措施、调查令就能解决的，贸易逆差的化解需要双方共同的努力。中国可扩大美国LNG、农产品进口，美国放开对华高技术产品限制，中国能得所需，美国能得出口、就业、税收，双方互利共赢。同时中美应聚焦于合作的新领域，以增量化解存量，扩大中美服务贸易规模，美国以服务贸易盈余对冲商品贸易赤字，算经常账户贸易的大账，而非仅纠结于商品贸易账户的得失。

三是建立横跨太平洋的资本流通大市场。随着特朗普税改政策趋于落地，美国将形成税收洼地，包括中国资本在内的全球资本将流向美国，美国生产能力将极大恢复，经济前景向好。特朗普意图出台的大规模基础设施建设计划因资金短缺原因，目前基本没有上马，中国资金充裕、基建能力较强，中国企业可以参与进来。当前中美经贸关系已从过去的贸易为主发展到至今的贸易和投资并重，中美应联合构建起横跨太平洋的资本流通大市场，如果美国放松外商审查制度，中美开展双边BIT谈判，使中国贸易盈余能够回流美国，中国企业能够分享到美国经济复苏红利和新增投资机会，中国资本帮助美国拉动经济、创造就业岗位、增加税收以缓解美国财政赤字，可以实现互利共赢。

四是中国进一步深化改革开放。近年来，美国在经济领域给予中国的战略压力，很多都与中国自身改革不到位、不彻底有关。未来中国应进一步加大国有企业改革力度，完善市场经济体系，剔除不符合经济规律、扭曲市场的不合理产业政策，推动利率汇率市场化改革，加强知识产权保护能力建设，进一步扩大服务业对外开放，既回应美国关切，也对我国提升经济发展水平、增强经济活力、迈向全球产业链高端大有裨益。

五是推动以对话方式化解朝核问题。坚持半岛去核化、无核化立场，积极斡旋有关当事方坐到谈判桌前，以对话解决分歧。推动美国放弃对朝强硬立场和武力威胁，撤出在韩萨德系统，推动朝鲜冻结核武器和战略导弹研发，推动美朝建立外交关系，将半岛停战协定升级为和平协议，推动朝鲜对外开放、融入全球，按照国际法处相关国际事务，最大限度凝聚各方利益公约数，真正实现半岛长期和平稳定。

作者单位：中国国际经济交流中心战略研究部