关于高速公路特许经营制度的探讨

杨小强

[摘要]高速公路特许经营制度关系到高速公路行业的可持续发展，建立一套适合我国国情的特许经营制度，可以有效促进行业发展，提高经济和社会效益。本文主要对高速公路特许经营制度进行分析，就其中存在的问题，提出完善建议。

[关键词]高速公路；特许经营；制度

我国高速公路建设始于20世纪80年代，截至目前，高速公路通车里程已经超越了美国，高居世界第一位。我国高速公路在快速发展的过程中，也产生了许多不容忽视的问题，例如高速公路特许经营制度过于简单粗放，管理体制优势未能充分发挥。党的十八大提出要加强市场法律制度建设、制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。2015年，国家发改委联合相关部门共同制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该办法为高速公路行业发展打下了坚实的基础。

一、高速公路特许经营制度的产生

1984年，国务院出台“贷款修路，收费还贷”政策，开始对高速公路筹建资金方式进行改革。1988年1月，交通部联合财政部、国家物价局共同发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，为高速公路收费还贷政策提供了法律依据。收费还贷政策的不断推广和实施，拓宽了高速公路建设资金来源渠道，吸引社会资本进行投资。投资渠道的多样化客观上要求高速公路根据不同情况采取不同的管理模式，在此背景下，各省市交通主管部门在国家政策规定的范围内相继采用特许经营制度，这种制度既能保留高速公路公有性质，以确保社会公共利益不被侵犯，又能改变过分依赖政府财政拨款的传统模式，使高速公路企业政企分开，按市场经济规律办事。实践证明，对于市场化运作的高速公路，特许经营制度是其最合适的载体。

二、高速公路特许经营制度的定义

虽然我国高速公路特许经营实践已有一段很长的时间，但法律法规却没有对其单独作出准确定义或明确规定，2015年4月，国家发改委联合交通部、财政部等五个部门，共同发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。该办法对“基础设施和公用事业特许经营”定义如下：政府通过招标方式选定投资者，并与投资者成立的公共服务企业签订特许经营合同，约定公共服務企业可在一定时间内提供公共产品或者公共服务以获取经济利益。值得注意的是，该办法明确交通运输行业的特许经营活动，适用该办法。

基于上述法律法规，本文认为，高速公路特许经营制度，是指政府通过与招标确定的高速公路企业签署特许经营合同，将一定时期内高速公路建设和经营的特许权授予高速公路企业，允许高速公路企业通过行使特许权收取车辆通行费、经营相关服务设施等收回投资并获取收益。

三、高速公路特许经营制度在实践中存在的问题

（一）高速公路特许经营制度立法滞后

到目前为止，我国高速公路特许经营方面的专门性法律法规很欠缺，相对位阶较高的法律法规主要是全国人大常务委员会于1998年实施的《公路法》以及国务院于2004年实施的《收费公路管理条例》，其他涉及高速公路特许经营方面的规定则散见于《合同法》、《招投标法》、《担保法》、《公司法》等，其内容均只是涉及一些原则性的规定，过于笼统，缺乏可操作性。在实践中，高速公路特许经营活动基本是由政府部门通过制定部门规章和规范性文件进行管理，如交通部于1994年颁发的《关于转让公路经营权有关问题的通知》、1996年发布的《公路经营权有偿转让管理办法》，这些过去曾行之有效的文件已无法应对当前特许经营管理中出现的新情况。

（二）高速公路社会效益与企业经济效益存在矛盾

高速公路作为现代化的交通基础设施，对社会影响重大，为了社会公共利益，政府必然会对高速公路进行管制，而高速公路企业的经营目标则是在尽可能短的时间内收回投资和在收费期限内获取最大利润，所以这两者之间不可避免会存在矛盾、抵制和冲突。当政府基于社会公共利益的考虑而对高速公路企业进行干预时，有可能会损害其经济利益。例如，政府决定在经济欠发达的地区新建高速公路，从长远看，高速公路为该地区交通运输提供了便利条件，取得良好的公共效益，然而，对于高速公路企业而言，该地区地理环境复杂且车流量过少，收费期限内将无法收回投资。由于这些项目无法吸引社会资本进入，相关政府部门只好直接指定具有国资背景的高速公路企业承担建设与经营任务，加大了该类企业的经营风险与压力。

（三）高速公路特许经营协议法律性质存在争议

我国现行法律法规尚未对特许经营协议纠纷的解决办法做出明确规定，导致这一现象的根本原因在于法律界对于特许经营协议的法律性质尚未达成一致意见，有人认为特许经营协议是民事合同，也有人认为是行政合同。现实情况是，2015年最高人民法院颁布实施的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，规定公民、法人或者其他组织就行政协议（含特许经营协议）提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。虽然最高人民法院将特许经营协议归为行政协议，但是对于特许经营协议争议的处理仍未有明确规定，给特许经营协议相关争议的解决造成了一定的困扰。

四、完善高速公路特许经营制度的建议

（一）制定一套统一且相互联系的高速公路特许经营法律体系

我国立法机关应当遵循《公路法》和《收费公路管理条例》的立法精神，在充分考虑高速公路基本属性特点的基础上，制定体系完善、内容详细、可操作性强的特许经营法律法规体系。在法律法规中，应涵盖以下几个方面：一是高速公路企业的准入和退出条件：二是高速公路特许经营的主管部门、审批权限、时间、程序：三是高速公路特许经营的内涵、授予形式、授予期限；四是高速公路企业的权利义务、监管部门的权利义务及职责：五是高速公路特许经营合同的主要内容、合理回报率范围和补偿机制：六是高速公路收费期限届满后移交：七是相关法律责任。这样，就为不同部门出台的不同范围的部门规章或规范性文件提供了有力的依据，能够大大减少相互冲突的现象，妥善解决特许经营各个环节中出现的问题，依法保护高速公路企业的合法权益。endprint

（二）规范高速公路企业的经济和社会职能

高速公路行业的特殊性，要求高速公路企业不仅要充分发挥其公司制度的优越性，提高经济效益，也要求高速公路企业坚持履行社会职能，保障公共利益。

1.扩展高速公路企业的经济职能

政府除通过特许经营协议规范高速公路企业合规经营外，还应积极引导高速公路企业实施多元化经营方式，以破解收费期限届满后企业无业经营的难题。高速公路企业除收取车辆通行费之外，还可以充分利用现金流量大和交通信息快两大优势，进入物流业、广告业、旅游业、房地产业等相关领域，与通行费收入形成优势互补，从整体上提高企业的盈利能力。

2.坚持高速公路企业的社会职能

随着经济的发展和时代的进步，企业的社会责任职能越来越受到重视。公司立法转向以社会利益为本位，也就是为社会和大众服务，而建立国有企业、行业实行国有化便是一项具体的措施。目前我国高速公路企业主要为国有全资企业或国有控股企业，国家可通过国资背景的高速公路企业发挥作用，来增加公共产品的生产和供给，从而实现政府服务民众福祉的社会公共目标。

（三）明确界定高速公路特许经营协议的法律性质

特许经营协议性质的确定可以有效解决协议双方之间的纠纷，并保护当事人的合法权益。结合我国实际情况，将高速公路特许经营协议认定为民事合同比较合理，其主要理由如下。

1.有利于選择合适的争议解决方式

高速公路在采取市场化改革的同时，也就确定了其民事属性，只不过高速公路特许经营协议是一种被施加更多限制的民事合同，政府有更多的权利。如果将高速公路特许经营协议定性为行政合同，根据《行政诉讼法》第五十条规定；“人民法院审理行政案件，不适用调解。”《仲裁法》第三条规定；“下列纠纷不能仲裁：（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。”则高速公路特许经营协议就不能适用协商、调解和仲裁。

2.有利于保障特许经营者的利益

高速公路特许经营协议签订主体一方是政府，另一方是特许经营者。在此过程中，政府既是协议的参与者，又是政策规则的制定者、实施者和监督者，具有双重身份，因此，只有要求政府与特许经营者直接具有平等的民事法律地位，遵循民事法律法规，才能充分保障特许经营者的利益。

五、结语

为切实履行交通运输公共服务职能，加快高速公路行业发展，我国对高速公路实行特许经营制度。国家采取特许经营制度，终究目的在于配置足量的交通基础设施，以便于人民生活，以利于经济与社会发展。

由于我国高速公路特许经营制度实践时间短，许多方面尚在探索之中，因此，应进一步完善高速公路特许经营制度，推动高速公路行业市场化改革。endprint