地方政府性债务风险防控问题及对策研究

刘霁雯

摘 要：地方政府性债务是一柄双刃剑，一方面可以在很大程度上为地方政府解决财政吃紧的难题，为地方经济的发展提供资金支持；另一方面，由于相关法律和其他约束机制不够健全，使得地方政府性债务存在一定的风险。通过介绍地方政府性债务相关理论，阐述我国地方政府性债务相关现状和形成机理，有针对性地提出地方政府性债务风险防控的相关对策。

关键词：地方政府性债务；债务风险；风险防控

中图分类号：F83 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）29-0124-02

前言

地方政府性债务是一柄双刃剑，一方面可以在很大程度上为地方政府解决财政吃紧的难题，为地方经济的发展提供资金支持；另一方面，由于相关法律和其他约束机制不够健全，使得地方政府性债务存在一定的风险。地方政府性债务可以分为三种形式，分别为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务以及地方政府其他责任债务。地方政府性债务风险防控的有效性将对政府财政安全起到至关重要的影响。

一、相关理论

1.公共受托责任理论

公共受托责任的定义起源于20世纪80年代中期，主要是指政府等被受托管理公共资源的部门或机构有对公共资源的规划、使用等情况对纳税人做出说明的责任。因此，公共受托责任体现的是权利委托方与受委托方之间的关系。作为公共资源的受托方，地方政府对公共资源具有管理权；而作为委托方的纳税人则对政府是否切实履行公共受托责任具有监督权和知情权，即委托与受托之间需要建立良好的沟通和信息反馈渠道。而在实际工作中，如果地方政府部门过于追逐利益而出现政府失灵的现象，就往往会损害作为公共资源委托人的纳税人的权利，表现为地方政府性债务出现风险。

2.善治政府理论

善治政府这一概念是伴随着我国政府领导能力的提升和治国理论的逐步成熟出现并发展起来的。善治政府强调政府在管理过程中不是依靠政府的强制力，而是更加突显公众在国家和社会管理中的作用，从而构建一个政府与群众共同治理的良好局面。十八届三中全会将努力实现国家治理能力和治理体系现代化作为政府治理的目标，在不断提升法治在政府治理中作用的同时，也更强调了构建善治政府的紧迫性，尤其是近年来我国地方政府性债务风险问题日益尖锐，因此要发挥民众的力量，使其与政府实现紧密合作，提升政府的行政效率，从而实现公共利益的最大化。

3.新公共管理理论

新公共管理理论是20世纪70年代出现的，当时以美国、英国为代表的西方国家出现经济危机，财政赤字触目惊心，国家和地方政府的财政债务压力空前巨大。经过研究发现，阻碍经济社会发展、政府性债务不堪重负的一个重要原因就是政府与民众之间信息的不对称性。在经过研究讨论后，部分发达国家政府采取相应措施，不断将政府从行政型转变为服务型，加大政府信息披露力度，从而实现民众对政府行为的有效监督。

当前，我国地方政府性债务风险已经到了不可不防、不可不控的地步。根据西方国家对地方政府性债务风险控制的经验，本文将公共受托责任理论、善治政府理论和新公共管理理论作为分析的理论基础。

二、地方政府性债务风险现状

地方政府性债务具有形成原因复杂多样、债务规模大以及债务扩张迅速等特点。根据财政部披露的中央财政预算显示，2015年末我国地方政府一般债务余额为9.93万亿元，专项债务余额为6.08万亿元；而2016年末地方政府一般债务余额和专项债务余额分别为10.7万亿元和6.48万亿元，其中65%左右为政府负有偿还责任的债务，其余为政府负有担保责任和其他相关责任债务。2016年相对于2015年增加债务余额11 700亿元，增速为7.3%。从行政级别上来看，以县级政府（含乡镇）债务占比最高；从区域分布上来看，东部沿海地区较西部地区更多。举债方式以银行贷款为主要形式，债务资金主要用途为市政建设、交通运输以及土地收储资金等。随着地方政府性债务数额的不断增多，使得债务风险发生的概率也越来越大，一旦出現问题就会严重影响当地经济和社会的可持续发展。

三、地方政府性债务风险形成的原因

1.地方政府债务融资的政治商业周期

政治商业周期的形成是由于地方政府的领导在其任期内为了达到某种目的甚至是私利而进行政府性举债，通过获得大量的资金用于政府的各种建设项目。一般来说，新的领导班子大肆举债的情况较为常见。这种地方政府债务融资的政治商业周期的存在，使得地方政府性债务余额显著增加。同时，由于法律和监管上存在的漏洞，政府领导在任职到期后会将政府债务留给下届领导班子，这无形中加重了地方政府性债务风险。这种政治商业周期很大程度上使得人民赋予政府对社会公共资源的管理权被滥用，政府没有尽到公共受托责任，从长远上来看不利于地方经济和社会的发展。

2.地方政府领导人对政绩追逐带来的负面效应

在我国，地方政府的政绩观有待改变。大部分地方政府的领导在任期都会有些“唯政绩论”，任何事务都要给创造良好政绩让路，任何工作都是为了获得更好的政绩。在这一观念的指引下，地方政府就会加大对所谓政绩工程的资金投入，而地方财政税收在这些大量的资金需求面前显得微不足道，因此地方政府为获取项目建设资金就会大量举债，表现为大量发行地方政府债券，从而地方政府成为债务直接责任人；地方政府还会以成立地方政府融资平台等方式融资，政府作为担保而获得金融信贷机构的贷款资金等。大量的举债无疑给地方政府未来财政带来负担，再加上在国际金融市场对我国的冲击，无疑会增加地方政府的债务风险。

3.信息不对称

地方政府作为受托人，拥有对公共资源支配的权利，同时也有向民众说明其受托责任履行情况的义务，表现为地方政府债务信息透明化，从而获得民众的支持。然而，在实际工作中对于债务信息来说政府与民众所掌握的信息处于严重不对称的境地。究其原因，一方面是由于地方政府作为强势的一方，在这样的委托和被委托关系中始终处于主导地位，对于信息公开具有绝对的主动权，而民众作为弱势的一方能够获得的信息量有限，很难做到对地方政府的有效监督；另一方面，虽然在2010年财政部就已经下发了《权责发生制政府综合财务报告试编办法》，但我国地方政府当前的核算仍然是以预算会计为主体的，只能反映出政府预算的执行情况，而对政府的负债等却没有纳入到会计核算体系中，因此体现不出地方政府财政赤字情况，这就使得社会无法了解地方政府债务的完整信息，在很大程度上失去了监督价值。endprint

4.法律法规和政策得不到有效施行

我国《预算法》中规定，地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律规定外，地方政府不得发行债券；《担保法》也对政府不得作为担保人做出了规定。但由于当初财政管理体制改革不彻底的缘故，地方政府的税收不稳定，要想发展经济就需要采取债务的形式融资。再者，虽然国务院早在2010年就下发了清理地方融资平台债务的文件，旨在冻结举债增量，但长久以来由于缺乏统一的标准，实际工作中政策得不到很好的执行，导致地方融资平台融资行为无法得到规范，经常人为增加举债量，从而增加了地方融资的债务风险。

四、地方政府性债务风险防控对策

1.地方政府会计核算引入权责发生制

按照《权责发生制政府综合财务报告试编办法》的要求，地方政府应当采用权责发生制来替代当前的会计核算制度，通过建立权责发生制会计核算体系使政府的财务收支和债务情况得到真实的反映，在为地方政府决策提供参考的同时，也使地方政府能够切实履行公共受托责任，为降低地方政府性债务风险奠定基础。

2.健全相关法律法规和制度体系

之所以地方政府在债务形成过程中存在政治商业周期，就是由于相关法律法规和制度体系不健全，使得地方政府的债务性融资行为得不到相关约束所致。因此，尽快完善我国地方政府性融资相关的法律法规和制度体系就显得格外重要了。首先，通过吸取国外的先进立法经验并与我国的实际情况相结合，对目前的法律体系进行完善，以法律的形式来约束地方政府债务融资行为。其次，通过中央对地方政府的监管，使地方政府在一定的时间周期内只能在限额内发行地方政府债券。再次，通过制定追责制度，对主要责任人实行终身制管理。最后，应当建立地方政府性债务风险防控机制，对风险的评估、预测和分析，当风险达到预警值时及时采取措施，将债务风险控制在合理的范围内。

3.建立善治政府

政府盲目追逐政绩已经使得地方政府性债务风险问题越来越尖锐，因此国家和地方政府必须意识到为追求政绩而大量举债虽然会给地方带来短期经济和社会繁荣，但由此埋下的隐患则是无法忽视的。要建立善治政府，将更多权利还给民众，真正发挥民众在地方经济和社会发展中的监督作用，通过建立沟通渠道使政府与民众之间的沟通更加顺畅。建立善治政府是发达国家在经济发展过程中探索出的一条成功经验，作为我国来说通过借鉴这一经验可以少走弯路、降低损失。

4.规范地方政府融资渠道

在国务院的领导下，各部门通过沟通协商，制定出统一的地方融资平台债务界定标准，规范融资平台的设置，将融资平台机构的审批纳入到行政审批的范畴内，对地方政府债务实行总量控制，加强与地方政府之间的沟通，有利于及时化解债务危机。

结语

综上所述，对地方政府来说，适当举债有助于支持地方经济和社会发展、提高地方的公共服务能力，对改善民生具有重大意义。由地方政府性债务形成的大量优质资金取得的经济、社会和生态效益都较为显著，但由于多方面的原因，我国地方政府性债务风险也在对当地的经济和金融业带来较大的威胁。因此，必须采取措施将债务风险控制在一定范围以内，从而在充分发挥地方政府性债务优势的同时最大限度地规避风险，以促进地方经济和社会的健康发展。

參考文献：

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[责任编辑 兴 华]endprint