浅谈我国农地集体所有制主体虚置及对策研究

张丽双

[摘要]近些年随着城市化的推进，城市与农村、国家、村集体和农户之间的土地纠纷逐渐增多，农地集体所有权问题也日渐凸显。通过调查研究发现，伴随着最近几年国家行政权与农民土地承包经营权的强化，我国农地集体所有制中主体虚置问题愈发严重，农地集体所有制优越性无法发挥。解决所有权虚置问题首先要做的就是确权，其次是合理限制国家在征地过程中的收益权、处分权，最后要加强对村集体的监督机制，加强民主监督。

[关键词]农地集体所有制 主体虚置 实化

主体是一个完整的法律体系不可或缺的一部分，但由于制定法律时受当时实践认识、历史条件等因素的制约，致使很多法律中没有明确规定主体、客体以及二者的关系，主体不明必然导致无法充分行使对客体的权利，更无法充分发挥客体的作用，这就是主体虚置问题。

一、我国现行集体农地的形成

新中国成立后，全国各地延续解放区的政策进行土改，这次土改确定了农民对土地的所有权；1953年底，为了实现多种经营和规模化发展，国家开展了农业生产合作社运动，通过此次农业合作化，我国农地产权由私有变为集体所有；为提高农民的生产积极性，1978年底，我国出现了自下而上的农村土地使用方式的改革，即农地集体经营转变为家庭承包经营，通过此次改革极大提高了农户的生产积极性，但是家庭联产承包责任制仅仅是对农地制度的改良，随着实践的发展，家庭联产承包责任制下的农地制度也不能与中国农村经济发展相适应。

二、我国农地集体所有制主体虚置的表现

第一，国家行政权削弱了村集体对农地的使用权和处分权。我国法律对集体土地流转有严格的限制，集体土地只有经过国家征用变为国有土地后方能流转。集体虽为农地的所有权人，但仅能决定土地怎样用于农业、乡镇企业、宅基地、乡村公共建设用地等，而在商业用途方面，虽然知道利润空间很大，但却无权处分。

第二，国家行政权削弱了集体的收益权。首先，我国现行的一些法律对农地用途进行了严格的限制，从而也限制了农地的收益。例如我国法律规定禁止集体、农户将集体土地投资入股于非农领域，村集体只能将农地用于村民住宅、乡镇企业的兴办上等，所以集体在国家控制下，很难从农地中获得额外收益；其次，国家通过行政权将集体土地收归国家，之后以高价卖给企业，其中的差价归国家所有，而在此次交易中，集体虽为农地的所有权人，但所获利益非常少。

依照产权理论，所有权作为一项权利，其所有权人拥有占有、使用、收益、处分等权利，但是在现实生活中，集体只是名义上拥有农地所有权，集体实质上受到国家行政权的限制，不拥有完整的所有权。

第三，土地承包经营权对所有权权能的替换。农地承包经营源于20世纪80年代的家庭联产承包责任制，土地承包经营将过去的集体所有、集体组织生产劳动转变为家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。之后国家又通过颁布系列法律以强化土地承包经营权，进一步限制村集体的处置权。刚开始的承包经营权是指农户听从村集体的安排，集体从整体利益出发，合理调整分配农地，但是在今天，土地承包经营权早已不局限于使用权这一范畴。由于承包经营权缺乏规则约束，从而影响了农户的自身利益，也制约了集体对农村基础设施的改善等。综上所述，农地承包经营权逐渐由使用权演变成占有、使用、部分处置权和收益分配权相统一的承包权。农户与集体的关系也由此发生了变化，集体失去对农地的基本权益，其也失去了相应的收益，而农户个人的利益也失去了保证。通过土地承包经营权，农民获得了土地流转收益，这意味着承包权同时具有了所有权的性质，也从本质上说明了农地集体所有权的高度弱化。

三、农地集体所有由“虚”入“实”的路径

通过前文论述可知，目前农地集体所有制面临着突出问题，尤其是所有权虚置问题，若想充分发挥土地的保障功能，必须要解决所有权虚置这一问题。通过分析研究，现有如下路径对策：

第一，明确农地产权主体。首先必须对“农村集体”之一概念明确界定，我认为将村委会作为农地唯一主体最为恰当。因为村委会健全的组织机构和选举制度可以更好的维护农民的权益；其次，村委会较大的范围有利于日后土地在集体之间的流转；而且村委会与农民之间的联系也较为密切，有利于农户与集体的沟通；最后村委会行使所有权，有利于村委会利用所获收益为农民服务。

还需将村委会与农民的权利义务进行清楚界定，村委会作为所有权的主体，有权对农地占有、使用、收益和处分，同时农户通过土地承包经营权，在承包期内具有排他权，其他个人都不得干涉农民对土地行使权利，由此村委会和农民共有农地的处分权。只有这样，当政府征收土地是，村委会身为农地的所有人就会代表农民与政府谈判，進而保障农民在土地转让、征收过程中权益不受侵害。

第二，土地确权以实现产权明晰。土地管理部门需做好土地确权工作，而地籍管理制度是实现农地产权明晰的重要工具，所以要健全地籍管理制度，颁发准确合理的权利证书，从而保护农户的权利不受侵犯。

第三，收益权能的落实。首先，若要落实村委会的收益权能，必须要求农户缴纳土地承包费，与此同时村委会需保证收缴资金使用的透明度，做到取之与民、用之于民；其次，国家在征用土地时须给集体合理的补偿，现行的国家征地制度是不合理的，因为在国家征用土地这一过程中，农民所获收益甚微，集体更是无权分享收益，这严重损害了集体的收益权能。最后，对村集体建设用地使用权流转收益和增值部分进行合理分配，政府应该健全农地分等定级和股价体系，给流转土地提供价格基础，建立科学的土地流转收益配置体系。

第三，处分权能的落实。国家应该赋予村集体调整农地的权利。在现实生活中，有的家庭人口增多，然而却没有相应的土地，而一些家庭人口减少土地却没有变动，尤其随着城镇化的推进，很多农民进城务工，若没有人承包土地，则导致一些农地荒芜、无人耕种的现象，所以国家应赋予集体调整农地的权利，实现土地资源的优化配置，提高土地的利用率。

第四，完善监督机制。首先培养农民的法律意识，让农民学会通过法律途径保护自己的合法权益，而且各地可以建立侵权举报机构，从而便于农户行使监督权。其次，村委会作为农地的所有权人，其内部应完善监督机制，使其各个部门相互监督、互相制约，同时，村委会干部的选举需由村民选举产生，保证选举过程的公开透明。最后，需要有独立的监督部门监督村委会权利的行使，以保证村委会的权利落到实处，真正达到为百姓做实事的目的。endprint