探索苏北生态优先绿色发展新路

周进

2017年的苏北发展座谈会明确提出苏北不要做传统老路的跟随者，要做发展新路的探索者，走好生态优先绿色发展的新路子。这在全省尤其是苏北地区引领了广泛共鸣，有力推动了干部群众的思想解放、观念转变，但是也有一些同志思想上还存在一定的疑虑。针对这样的问题，我们做了进一步的分析和研究，以期不仅定性而且定量，更有说服力地论证苏北发展老路走不通，必须走新路。

一、按照传统路径对苏北发展的前景预估

所谓传统路径，主要指沿袭发达国家和地区曾走过的传统工业化道路。多年以来，苏北地区充分利用要素价格低廉的后发竞争优势，加快推进工业化进程，经济发展取得了长足的进步。对这个成就，必须充分肯定，但是冷静地分析，有三个值得重视的基本判断：第一，苏北与苏南之间的差距不是在缩小而是在拉大，这个趋势还将持续下去。苏北规模以上工业的增幅从2005年开始超过苏南，到现在已经连续12年，但是苏北与苏南的工业经济总量差距从原先的15651亿元，扩大到现在的38377亿元。当前，苏南每增长1个百分点，相当于苏北增长近2个百分点。更重要的是，经过多年的艰苦转型，苏南经济的结构和质量都发生了很大变化，部分行业已经进入“爆发式增长的前夜”。2016年苏南规模以上工业主营业务收入增幅由负转正，提升到4.1%，虽然仍低于苏北的增幅，但利润增长11.8%，高于苏北。第二，项目投入的差距使得苏北地区面临产业链低端锁定的风险。苏南地区的产出投入比达到8.7（每投资1元钱可产生8.7元的产值），而苏北的产出投入比为4.4，只有苏南地区的一半左右。以2017年为例，全省共确定412个重点工业投资项目中，苏南160个，苏北157个，项目数量大体相当，但是苏南项目体量平均为18.5亿元，苏北为8.9亿元。这些项目中，战略性新兴产业项目数量占比，苏南为72%，苏北为49%。所以，在总量差距拉大的同时，结构和层次的差距也在拉大，这是不容忽视的现实问题。第三，土地问题决定了苏北难以形成大规模的工业布局，传统工业化发展空间有限。工业用地紧张是各地普遍面临的瓶颈制约。截至2016年底，苏北建设用地规模为1529万亩，土地开发强度达到18.5%，到2020年苏北建设用地规划控制指标为1568万亩，实际可用建设用地空间只有39万亩。近几年，苏北建设用地指标中28%用于工业建设，按照这个比例推算，2017—2020年苏北工业建设用地指标近10万亩，平均每年不到2.5万亩。而2014—2016年，苏北平均每年的工业建设用地量达到6.4万亩，未来四年苏北的工业建设用地年均将要减少62%左右。2017年初，国土资源部发布了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，对于土地的使用设置了“生存线”、“生态线”、“保障线”和耕地保有量、用水总量、国土开发强度、重点流域水质优良比例等11个约束性或预期性指标，未来的用地空间更加有限，无法支撑起苏北大规模的工业化布局。从现在起，即使能够保持每年2.5万亩左右的工业建设用地量，到2030年，苏北的工业用地指标也只有35万亩（按照这个指标，苏北的国土开发强度将达到20%，这已经是国际宜居城市标准土地开发强度的上限）。就算现在这些地方全部填满，以当前的产出水平，苏北的工业总量可达到68400多亿元，相当于现在苏南的85%左右，这已经是透支了未来14年的发展空间所推算出的结果。

二、苏北发展优势和短板的多维度分析

过去我们是在工业化和城市化的背景下来研究苏北的发展，现在互联网时代和高铁时代迅速到来，这是一个大的时空背景变化。在这个背景下，再来审视苏北發展的优势和短板，也在发生相应的变化甚至重构。这里，重点就生态和人才两个问题做个分析。

从生态资本价值的角度来衡量苏北的生态优势。我们看生态，一般是从环境基本状况来看，苏北空气质量好于苏中、苏南，水质优III类比例达到72.9%，远远高于全省63.9%的平均水平，国土开发强度明显低于苏南，无锡已经超过30%的国际警戒线，苏州、南京、常州等均接近30%，苏北的连云港和徐州刚超过20%，淮安、宿迁、盐城均在17%内，仍在国际宜居城市的标准上限以下。可以说，省委提出苏北走新路，时点抓得非常好。这里，我们引入生态资本的概念做进一步的分析。生态资本，是山水林田湖生命共同体中各种构成要素及其组合的价值总和。根据世界银行提出的人类社会财富核算（包括生态资本、人造资本和人力资本）方法，在江苏人类社会总财富构成中，生态资本占14%左右（人均22万元），与中高收入国家15%的占比比较接近，超过世界平均占比水平（5%）。生态资本占比地域性差异明显，苏南5%、苏中14%、苏北23%。我们请有关专家对各个设区市的生态资本情况做了计算，2016年全省生态资本人均拥有量最高的是盐城市，达到32.8万元，其次淮安28.3万元、扬州25.3万元、南通24.7万元、苏州23.3万元、连云港22.4万元、宿迁21.4万元、镇江20.3万元，其余均在20万元以下。特别值得一提的是，徐州市人均生态资本虽然只有18.4万元，但是与十年前相比，徐州的增幅是全省最高的，达到191%（2006年徐州生态资本人均6.33万元，全省最低。）把这个数据放到徐州狠抓生态修复、推动资源枯竭型城市转型的背景中看，更凸显出苏北走新路的典型意义。徐州市经济总量十年增长三倍多，形成了八个千亿级产业，生态环境的改善吸引和促进了新技术、新业态加速发展，新能源、新材料、高端制造等龙头项目纷纷落户，甲骨文、微软等知名企业前来布局。全市林木覆盖率超过30%，居全省第一，功能区三类以上水体占比超过80%。徐州的例子说明，生态优势可以成为竞争优势，而且由于生态的稀缺性，价值将越来越高，未来可能创造更大的经济效益和社会效益。

人才既是苏北发展最突出的短板，也是最大的潜在优势。人是未来发展最宝贵的资源。从表面上看，苏北最缺的是项目，往深层次看还是人。将江苏城市按人才竞争力指数划分，南京、苏州、无锡等城市指数在0.6以上，人才综合竞争力最强；南通、扬州、徐州等地指数在0.35—0.6之间，有一定的人才综合竞争力；而盐城、淮安、连云港、宿迁指数在0.35以下，在人才区域竞争中处于不利地位。大学生的流向是人才流动的一个体现。全省大学生中，苏北生源逐年有所提高，2016年达到17.7万人，其中研究生、本科、专科分别占到5%、33%、62%。毕业后回乡就业的每年都在12万多人，占比稳定在72%左右，但从返乡就业层次看，研究生返乡比例30%、本科生60%、专科生80%。也就是说，苏北的生源以专科为主，回来的也以专科为主。苏北的“出去一火车，回来一卡车”的说法，主要还是就高学历学生而言。人才的流动有其客观规律，特别是高层次人才，更多地流向创业环境好、成长空间大的地区。苏北的发展，如果沿着传统路径亦步亦趋，那么在吸引高层次人才上将一直处于弱势地位。在高铁和互联网时代，人才的流向也在出现新的变化，特别是在空间距离不再那么重要、大城市生活成本挤出效应增强的情况下，人才回流成为新的动向。换个角度看，上海及扬子江城市群就是苏北发展巨大的人才储备库，这个文章做好了，将是苏北源源不断的发展资源。endprint

从美国的“波兹曼模式”看苏北走新路的现实可能。把视野放得更宽一点，苏北走新路在国际上也是有现实借鉴的。比如，波兹曼市是美国西北部蒙大拿州南部加拉廷县的郡政府所在地。这是一座19世纪中期由淘金者建立的城市，过去由于地处偏远，经济发展以农牧业和资源开发为主，人口密度低，乏人问津。最近十多年，随着互联网科技的发展及交通运输条件的改善，波兹曼优美的自然环境开始吸引人才汇聚，人口不断增长，经济迅猛发展。从人口数量看，2000—2007年波兹曼人口增长27.4%，而美国和蒙大拿州这一数据则分别是5.9%和7.2%。2008年后，在全美人口增长普遍偏低的情况下，波兹曼仍然保持着蒙大拿州人口第四大城市的地位。同时，在人口素质方面，波兹曼市25岁及以上人口中，本科及以上学历占比为53.3%，这一指标在整个蒙大拿州中排名第一位。从经济发展看，波兹曼实现了以资源开发为主的传统经济向以高科技为主的新经济的跨越式发展，兴起了生命科学产业、光学和光电子产业、零售业、旅游业、医疗保健以及现代农业。在全美536个小都市区经济优势排名中，自2007年来，波兹曼市基本都位居前十。波兹曼模式最值得借鉴的做法：一是依托良好的自然资源优势，鼓励吸引人才发展高科技产业和各种新经济模式，多元化发展旅游、医疗等产业，出台了一系列鼓励性政策。二是充分发挥大学和科研机构作用，与蒙大拿州立大学、密西根大学等开展技术研发、人才培养等全方位合作。三是重视交通基础设施及通讯信息网络建设，依托高速公路打造创新创业的走廊。四是重视改善生活品质，大量的自然风光、郊野公园，以及文化品质的塑造，对人才产生了巨大吸引力。波兹曼模式对苏北走新路有很好的借鉴意义，良好的生态资源、交通基础设施及信息网络建设是波兹曼快速发展的三大支撑，带动了人才汇聚，而这三个因素也正是苏北所具备的，或者是正在努力改善的。特别是在生态上，苏北很多地方的条件与此相似，关键是要把生态优势充分放大，通过制度创新、政策创新，以此吸引人才和新的产业，完全可能走出一条绿色发展之路，也是推动经济跃上新台阶、高层次之路。

三、苏北走生态优先绿色发展新路的前景分析

现在确实还有一些认识误区：比如，把生态优先绿色发展片面地理解为限制发展、不要工业；比如，把省里对苏北的功能定位，与自身原先的发展定位简单地对立起来，理解为改弦更张、另起炉灶；比如，相比于浙江丽水、衢州等地，苏北人多地少，发展压力较大，能否承受得起转型发展的阵痛，局部的成功典型是否具备面上推开的普遍性？针对这些问题，首先要明确：走生态优先、绿色发展新路，不是不要发展，而是要实现更好的发展；走上发展新路的苏北，不是复制别人的优势，而是在形成自己独特的竞争优势。未来的苏北应当呈现出这样的图景：基础设施功能完备、便捷高效，融入全国高铁网，快速通达上海都市圈和扬子江城市群；产业体系绿色循环、富民高质，融入经济大循环，新业态、新模式不断涌现；景观风貌全域一体、令人向往，融入生态新格局，全面彰显城乡田园之美。

关于苏北发展的产业选择，在坚持生态优先这个大前提下，是有着多种可能性的。这里结合苏北的资源禀赋，就几个重点领域的发展前景做简要分析：

生态工业，不是简单地指哪一工业门类，而是一种工业模式，通过建立互利共生的工业生态网，利用废物交换、循环利用和清洁生产等手段，实现物质闭路循环和能量多级利用，达到物质和能量的最大利用以及废物的零排放。苏北目前拥有一批500亿元以上规模的产业和一批在全国具有较强市场竞争力的企业。值得关注的是，这些产业和企业主要集中在苏北五市的中心城区，在县一级分布较少，也就是说，苏北中心城市和县一级在工业的分布上有着较大的落差。做大做强中心城市的开发区（高新区）仍然是苏北发展经济的重头戏，对县以下的工业分布，重在优化布局，省里提出一个县原则上只设立一个工业园区，这是符合苏北发展实际的。这当中，比较紧迫的是推进企业向园区集中，推动园区的循环化、绿色化改造。园区的项目招引，建议更加注重围绕“工业生态链”展开，确保新上项目符合绿色发展的要求。

生态农业，应该是经济效益、生态效益和社会效益三者统一的现代化高效农业。目前苏北农业已经有了一个坚实的基础，2016年第一产业增加值达到1978亿元，占全省53%，但农业发展的集约化、精细化水平还不高，亩均增加值刚达到400美元，而荷兰、中国台湾的农业亩均增加值已达到1000美元左右。荷兰光照不足、土地资源稀缺，台湾人多地少、资源也有限，但是在农业发展上都取得很大成就。苏北地区除了北部丘陵外，其余均为淮、沂、沭、泗河冲积平原，土壤、水、阳光等自然条件优越，拥有发展高效生态农业的巨大潜能。如果苏北赶上台湾农业现阶段的发展水平，那么苏北农业增加值可以达到5000亿元的规模，也就是说有着3000亿元的增量空间，这相当于目前整个苏北GDP的16.7%。现在，台商逐渐青睐苏北的投资环境，工业项目之外，也开始投资一些农业项目，比如淮阴台湾农民创业园中的蝴蝶兰出口到欧美，一支八朵的蝴蝶兰能卖到5美元。向台湾农业借力发展，苏北大有文章可做。

旅游业，是苏北可以深度挖掘、拥有无限可能的产业。苏北虽然缺少崇山峻岭，却集中了河湖海滨、生态湿地、两汉文化、淮扬美食等旅游资源。值得注意的是，苏北五市各类旅游资源错落分布，具有先天的差异性，无形中也产生了很强的互补性，这是区域旅游整合发展的良好基础。浙江丽水、衢州等地是苏北發展旅游业很好的参照，丽水、衢州原本都是浙江经济相对落后、区位条件不够突出的地方，但是都通过生态旅游走出了一条新路。以丽水为例，2006年旅游总收入只有35亿元，2016年已经达到536亿元，增长14倍。人均旅游收入是衡量一个地区旅游业发展水平的重要指标，苏北五市旅游总收入1709亿元，人均5000多元，而丽水、衢州的人均旅游收入分别达到2万元、1.4万元。如果苏北人均旅游收入能达到衢州、丽水现阶段的水平，那就意味着苏北旅游总收入还能翻两番左右，有着5000亿元左右的增长空间。应该说，这也是可以预期的，一方面旅游产业发展态势强劲，而且随着全域旅游、“旅游+”等新业态的发展，苏北的资源禀赋可以得到有效开发；另一方面随着高铁的贯通，可为苏北导入大量的游客。如果能够充分把握这些重大机遇，苏北旅游业可望实现跨越式发展。endprint

养老产业，是苏北各地可以作为支柱产业来发展的。目前，江苏60岁以上老年人口占户籍总人口超过21%，上海则超过30%，毫无疑问，长三角地区已经形成了一个庞大的养老需求市场。现在最大的问题，是养老服务供给跟不上，很多城市的养老机构一床难求。苏北地区生态好，用工成本、土地成本和物价水平都比较低，随着上海、南京1.5小时交通圈的形成，完全可以与苏南、上海的养老需求无缝对接。在这方面，留守妇女是苏北的重要资源，根据民政厅统计，目前苏北留守妇女大约25.5万人（丈夫外出务工一年以上），且年龄以30—50岁为主，对这些人员进行专业技能培训，加上医养结合，这是苏北养老产业发展的重要支撑。预计到2020年全省老年人口将达1950万人，再加上京沪等地，如果每年有100万左右的老年人到苏北采取不同的形式养老，按照目前最基本的每月3000—5000元支出，一年也要有5万元的纯消费，这就是500亿元的规模。根据有关学者的测算，1元的养老支出能够带动形成3.75元的养老服务业产值，按照这一比值，保守地估计也能够形成1800多亿元的养老服务业规模。同时，养老产业是产业链长、涉及领域广、业态丰富的综合性产业，可以有力带动地产、卫生、电商、旅游、保险、老年用品、老年文化等产业协同发展。更要看到，发展养老产业不仅引入了稳定而巨大的消费需求，而且还能通过养老服务吸引很多老专家、老企业家，也包括老人们子女中的优秀人才关注并支持蘇北发展，为苏北广泛集聚发展资源、提供人才支撑。

新业态新模式，对苏北来说，只要是新的、原来没有的，而且对生态和环境没有多少损害的都可以叫新业态，特别是像电子商务、大数据、文化创意等产业，也可以结合各自条件着力发展其中的若干领域或若干环节。比如，宿迁市充分发挥乡贤刘强东的作用，推动京东将全国客服中心、信息研发处理中心、财务结算中心、物流管理中心等四大中心和云计算基地设在宿迁，带动当当等多家互联网企业到宿迁投资兴业，已经实现2万多人就业，宿迁计算机软件产业2016年增长了350%。电子商务具有门槛低的特点，在苏北有广阔的发展空间。根据阿里巴巴研究院发布的淘宝村报告，2015年宿迁市沭阳县新河镇的10个行政村全部成为淘宝村，是全国第一个淘宝村全覆盖的镇。2016年，徐州睢宁县沙集镇和宿迁市宿城区耿车镇，两个镇一河之隔，各自的17个和9个行政村又全部成为淘宝村。这充分说明，新业态新模式的发展，不是一个从发达地区向次发达地区梯度转移的过程，有风景的地方就有新经济，苏北有了令人向往的生态环境，加上好的创业环境，能够催生出什么样的新业态新模式，这是现在无法估算的。

四、抓住苏北转型发展的时间窗口

这个“时间窗口”，是指从现在到苏北地区生态环境质量出现根本性好转、城乡景观风貌建设初见成效的阶段。粗略地估计，这个“时间窗口”在3—5年，这个阶段要多做一些打基础利长远的准备工作，为苏北成功转型争取最大的主动权。

基础设施的准备。实施功能区战略，一个逻辑起点是地区之间功能有别、成果共享，前提就是基础设施的极大改善。在这个“时间窗口”内，突出的任务就是推动苏北从高速时代迈上高铁时代。目前，江苏设区市高铁通达率只有69%（含动车），低于福建（100%）、浙江（91%）、广东（76%），甚至低于中部的河南（76%）、湖北（92%）、安徽（81%）。差距主要在苏北，省里已经在推进苏北高铁建设，建议进一步提标提速。苏北融入全国高铁网，就相当于接入经济大循环的“主动脉”。网络时代，节点为王。如果苏北地区对外交通以高铁为主，并与上海、南京、合肥、郑州、济南、青岛等多个方向的高铁枢纽城市直接相通，苏北地区高铁自然连接成网，五个设区市本身也就成为枢纽城市，苏北各县市也将进入高铁时代。与此同时，提升高速公路、干线航道供给能力和服务水平，优化改造城乡路网，疏通苏北发展的“支动脉”和“毛细血管”。信息基础设施不能再有梯度差异、南北之分，特别是要超前布局5G、千兆网络等前沿通信科技，让苏北地区发展搭上信息化“快车”。

政策环境的准备。除了基础设施的硬件投入外，人才投入应该是苏北发展中的第二大投入。当今发展，人才是新技术的发明者、新产业的布局者、新业态的开拓者、新模式的创新者，是区域竞争力的决定性因素。建议对苏北未来发展的人才问题要有系统性、前瞻性考虑，编制发布人才目录，制定实施含金量高、吸引力强的“苏北人才新政”，加强对外宣传造势，形成苏北引才品牌。在吸引人才上，苏北最大的资源是生态，建议在苏北农村土地改革上走得更远一点，打开优秀人才带着知识和资本到苏北创新创业、定居生活的通道。

生态资本经营机制准备。生态资本要从沉睡中醒来，必须实现山水林田湖的等自然资源的可核算、可交易、可增值。首先，核算是经营的基础，要构建符合苏北地区实情的生态资本核算体系，探索编制自然资源的资产负债表，全面评估苏北各市、县（市、区）乃至乡镇的生态资本，量化生态资本价值。其次，要推动生态资本的交易，在宏观层面，创新流域、区域以及各类资源环境产权要素的生态补偿实现方式，加大生态转移支付力度，完善对重点生态功能区的补偿和激励机制。在微观层面，推进资源要素市场化配置改革，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，引导发展权的合理转移和优化配置，提供生态资本实现价值的渠道。最后，要促进生态资本的增值保值。将生态资本经营成果应用于实践，提高资源消耗、环境损害、生态效益等指标在地方考评中的权重，为决策制定及干部业绩考评提供可靠依据。

（调研组成员：周 进、焦建磊、韩文君、张宸赫、孙建中、王 霡、李 昊）

（作者单位：中共江苏省委办公厅）

责任编辑：高 莉endprint