亟待建立生态农业法律制度的保护体系

■张小娟

（甘肃同心律师事务所，甘肃 兰州 730030）

亟待建立生态农业法律制度的保护体系

■张小娟

（甘肃同心律师事务所，甘肃 兰州 730030）

在对生态农业观点、循环经济概念、生态农业建立法律制度和可持续发展理论四个方面的基础上浅议构建生态农业法律保护制度建立的必要性和迫切性；从立法的角度对生态农业的补偿制度、标准制度、产业化制度、经济激励制度、监督管理制度构建的紧迫性进行分析。

生态农业；法律法规；制度

随着我国社会主义的不断发展进步，固有的农业生产模式已经无法满足现代生态农业的发展和进步的需要，传统模式已经对自然环境造成污染。表现为：以化肥、地膜、农药等重要农资的使用，致使环境污染。这种污染直接威胁着人民群众的生活和健康；这些污染通过水、大气和在生态产业链等渠道直接影响着城市人口和环境；更重要的是源头水质的不断下降、畜禽养殖污染源的不断增多，使生态农业环境进一步恶化，阻碍农业产业化的发展。生态农业环境问题和食品质量安全问题只有在发展中寻求到有效的保护生态农业的源头的前提下才可以得到解决。

一、生态农业所涉及的行业和范围

生态农业是指通过人、生物与环境之间的物种共生、循环互养，不违背各自的生存规律，建立良性的无废料生物循环系统。其目的是建立一个能利用大自然的属性自我维持土壤肥力、循环利用废物、生物自身有效处理污染。可持续发展的生物产业链环保的生态农业系统。生态链作用中的生态农业所涉行业应完善严格的法律控制标准化，其所涉行业应当被赋予新的定义和概念。

农业：为了促使整个生态农业生产进入原生态环保状态和可持续发展的良性生态环保循环轨道。

林业：以保护人民生活和生态农业为目的，分区域种植不同作用的保护林地，以达到循环生态农业环保的发展作用。

牧业：结合生态农业环保良性生产的不断发展而逐步形成生、放、屠及深加工的全新农牧业环保循环链。

制造业：在有利于环保和发展上述农、林、牧业循环经济发展有机结合的基础上，衔接生态环保循环链中对应的无污染或可以利用生态消化污染、无能耗或利用生态自身的能量、低排放或利用生态自身物理吸收形成的环保制造业，逐步实现制造与生态有机结合的生物有机制造。

商业：基于原生态农业产业下的商业，是为生态农业产业链的发展服务，设立好相应的绿色通道，形成无污染的环保的产、供、销商业环保体系，形成严格的生态标准化监督机制。

二、生态农业的补偿制度建立的重要性

农业生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，也是所有人都有享用的权力和保护的义务，为了实现区域协调发展、公平发展、共同富裕这一目标，必须要对农业生态进行补偿。通过补偿，进一步调动各地保护农业生态的积极性。[1]

生态补偿理论认为，生态效益补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加），因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的，通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用；通过制度设计解决好绿色产品这一特殊公共产品消费中的搭“便车”现象，激励公共产品的足额提供；通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。[2]

我国因为受改革开放初期发展的粗放性影响，生产和消费方式的高投入、高排放，造成了空气污染、水污染、土壤污染、海水污染、湖泊污染等等；生态农业发展使得我国的资源、环境步入危机关头，生态环境的污染和对人们造成的损失不容忽视，无论是个人、集体和国家都付出了巨大的代价和损失；怎样切实保护生态农业、保护民众的利益，如何调动民众大力发展生态农业的积极性，维护和支持生态农业环境保护，出台的所涉退耕还林、退耕还草、禁耕禁牧以及对生态农业物种结构调整等等涉及到的各种政策和补贴，对促进生态农业原生态环保的推进具有不可替代的积极意义。因为农业生态补偿是一种运用财政、税率、市场等经济手段激励农民维持、保育农业生态系统的服务功能，调节农业生态保护者、受益者和破坏者之间的利益关系，以内化农业生产活动产生的外部成本，保障农业可持续发展的制度安排。[3]

在创造出适合人类和物种生存和发展的生态农业生产过程中，生态农业补偿制度的建立要得到非常重视，并且应当制度化和规范化，它可以成为改变生态农业的重要环节之一。生态农业原生态环保系统制度的建立直接关系到农业、森林、草地、湿地以及牧业等生态环保系统制度化和法规化的建立，是生物在生存环境中的气体、气候、水土保持、废物利用、生物保持相辅相成、统一存在、独立发展，循环进化缺一不可的依赖。这些生态农业保护的小循环，大系统的重建或新建都需要补偿制度和法规的支持和监管。美国在《2008年农业法》中针对小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、陆地棉、大米、大豆、花生和其他油籽等10种产品纳入在直接补贴的范围，农户可以根据自己的申请可以预先支付直接补贴。[4]

也只有将这些生态农业的补偿严格按照监管制度和法律的规定，用在生态农业的重建和新建的事项中，才能调动全民关心和关注生态农业发展。

三、生态农业标准制度的必要性

第一，科学的对待生态农业是进一步发展生态农业经济，调动广大民众积极维护生态农业的关键，这需要依靠民众对科学技术知识进步渴望，所以应该让广大的民众对生态农业知识有所了解和普及，对民众进行生态农业的科技指导、提升民众对生态农业的榜样服务的兴趣，重视民众对生态农业的科技培训，才能完善社会对生态农业制度体系以及标准体系的建立，逐渐改变传统农业粗放型的生产模式。

第二，生态农业标准制度就是制定衡量测定污染指标的标准化确定，同时让民众感受到生态农业标准化带来的益处。

发展生态农业，制定标准化制度是改变粗放型的生产方式的首要任务，它是衡量生物体中农药残留、农膜污染、化肥污染和污水灌溉是否得到抑制的准则，是为保护生态农业的发展把好检测原生态产品质量的关键，只有这样，才能生产出正真意义上的绿色放心食品，才能在国际市场上应对绿色壁垒，也才能在标准化的基础上做好作为大国的生态农产品的绿色壁垒。

绿色壁垒是指那些为了保护生态环境而直接或间接采取的限制甚至禁止贸易的措施。通常，绿色壁垒应由进出口国为保护本国生态环境和公众健康而设置的各种环境保护措施、法规标准等，是对进出口贸易产生影响的一种技术性贸易壁垒[5]。绿色壁垒是世界环境保护的需求，更是国际贸易生态环境发展的需要。

第三，生态农业中的标识，是生态农业标准化外在表现形式。生态农业的标识也可称绿色标识，是在生态绿色产品及包装上印贴不同于与生态农业产品的标识或戳记。它是由一个国家专门技术测评委员会，通过一定的严格的检查、检测与相关专家的综合评定，通过批准后所使用的标识，该标识的印贴是一种受法律保护并具有信誉的商标证明。

这种生态信誉的标识证明：在设计生产生态农业产品阶段，应当对资源的再利用和环境的环保问题，而且生态农业的环保问题指标高于或等同与产品性能、质量和成本；在生态农业环保产品的生产阶段，着重强调节约能源和保护环境不受污染需要有首要的措施；而使用和处置生态农业的环保产品时，不仅要做到对环境保护无害，而且还要做到简易拆解、能够进一步的回收和利用，整个过程都必须处在保护环境无污染且节能的状态之下进行。

第四，生态农业标准制度对应的措施借鉴国外生态农业的标准来不断完善和建立我国现有生态农业标准体系，形成具有中国特色的生态农业标准制度。

我国农业部信息中心提供的主要措施有：生态农产品产出全过程标准化，概括有：重视标准化生态农业产物的生产环节，减少对农业生产环境污染，再造良好的生态自然环境。无公害生产基地在我国已经开始在不同区域进行培育中，其目的不但可以提高区域当地生态农业产品市场效应，还可以增加当地农民收入，更重要的是它能带动农民发展生态农业的积极性，自然主动的保护生态农业生产的环境；要求生态农业在生产工艺中严格标准化，拒绝农药、化肥，鼓励生态农业生物循环发展；科学利用生态生物保持水质不受污染；严格把控生态农产品生产后的标准化，创建完善的农业质量标准的保障体系，实行农产品检疫制度，使农产品安全进入市场，建设一个强大执法体系，严格执行法律，制定标准化法规，对不合标准的生态农产品依法予以处罚，对不达标的农产品严禁进入市场等措施；提高农产品的质量标准，构建农业技术壁垒，要致力创新我国特色生态农产品的质量标准，执行严格的质量认证标准步骤和检测程序流程，同时还要制定具有特色的生态农业标签和包装标准，保证生态农业产品为符合标准的绿色产品。

四、生态农业产业化制度的构建

成功培育生态农业环境保护是发展农村经济产业化与自然和谐的产物，发挥和促进生态农业与生态环境产业的良性循环，对生态农业环保产业结构调整开创优质、安全、无害产品的技术创新，有利于实现生态农业资源产业链的持续高效利用。

生态农业产业化可以使生态农业发展向自然合理的原生态方向转变，和谐地恢复人与环境相互协调的状态，寻求生态农业保护环境发展关键，开拓生态农业产业化的道路。

发展生态农业产业化要坚持人与自然的协调性发展为目标，依据整体、协调、循环、再生的基本原理，保证自然资源的循环再生利用。因地制宜地应用现代农业整体功能，形成生态农业经济优化发展的产业化综合农业系统。我国生态农业产业技术相对落后，大量的环境被污染，因此需要推进和完善生态农业产业化制度体系的建立，这就需要政府发挥积极主导作用，因地制宜地发挥本地的特色优势为主导产业，配套制定相关的法律制度，给予发展生态农业产业化中的农民鼓励、发展和获得国家补偿、补贴的法律保障，真正制约和惩处在发展生态农业产业化的道路上造成生态循环环境污染的行为。

五、生态农业激励制度建立构想

生态农业产业链中经济激励制度是包括财政、金融、税收及价格等方面的扶持制度 。

我国的生态农业产业建设刚刚起步，生态农业产业化的产品及企业利润比较低。对此，各级政府已经开始引起重视，但目前采取和利用制度化下资金的扶持力度比较小、贷款及税收优惠政策不能及时支持到愿意发展生态农业产业化的企业和个人；对生态农业进行的补贴设立不够充分，创新和研发绿色通道不能及时到位。只有法制保障能充分调动生态农业自愿者发展生态农业的积极性，同时防止因宏观政策调整带来的不利影响。

期待构建生态农业贷款激励机制、生态农业农作物激励机制、完善生态农业投入的法律保障体系等等。加强对耕地的原生态保护，增加对生态环境质量鼓励和资助，扩大休耕禁牧计划，加大重视湿地保护；通过财政、金融等调整措施，减少由于过度发展旅游带来的生态农业的破坏，促使生态农业的土地面积不断扩大，生态环境日益得到改善。[6]

六、生态农业监督管理制度完善的重要性

国外提出生态农业发展观和法律制度建设以及实施措施，无论从生态环境保护法到生态农业等相关立法，保证执行生态农业可持续发展相关法律制度和涉及的政策规定都十分详细。而我国是地源广大，人口众多，完善生态农业的法律保障，是我们义不容辞的义务。[7]

我国法律制度保障的不完善，造成有效持续发展生态农业的滞后。主要问题是：第一，各地区域各自理解和解释国家级的相关政策，各地政府各自为阵制定和发布行政命令和红头文件，没有建立有关生态农业的法律、法规或规章制度；第二，现有规范性法律位阶较低，条例和办法不够具体详尽，可操作性差，随意解释性大，缺乏国家级权威性法律和相关解释及具体指南；第三，现有规定散见在不同的法律规范中，几乎无可操作性；第四，长官意识的随意性，使得具体实施个别规范面临极大困难。[8]

综上所述，生态农业法律制度的构建要为生态农业的发展提供法律保障；有了法律的保障，才能在发展生态农业的过程中对破坏生态环境做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严，从而对破坏生态环境者的法律责任得到追究，才能及时、有效地制止破坏生态环境的恶劣行为，才能保证生态农业的良性发展和生态园区的快速建立。

法律保障应当充分体现构建生态农业的土壤、水及空气等自然资源因素，有效防治生态农业污染，保障保持生态物源的清洁；对在生态农业产业链中的生产环节的不同问题做出详尽的、具有可操作性的规定，包括生产、使用、制造、销售等农产品，以及生态生产每个环节的监测监督等；构建一个专门的关于生态农业的基本法律作为指导基础。

生态农业法律保障的不断完善，是一项重要的工程，它应当具有特殊性、复杂性、系统性，因此需要完善的法律制度的监管体系，为了使生态农业建设的监督职能发挥作用，设立专门的监督管理机构是必不可少的，对农业组织和企业以及个体严格实施监督管理职责，按照生态农业建设规范的要求进行生态农业产业化活动，为生态农业的可持续发展保驾护航。

[1]孙晋.构建生态农业法律制度的理论探讨[D].长沙:湖南农业大学.2010.

[2]戴小枫，赵秉强.我国农产品安全生产技术发展现状与优先领域[J].科技导报，2000，(3):46一48.

[3]国家环保总局自然生态保护司.建设生态示范区，探索可持续发展之路.生态示范区建设高级研讨会论文集[C].北京:中国环境科学出版社,1997:1一3.

[4]曹利军.可持续发展评价理论与方法[M].北京:科学出版社,1999.

[5]李晓明.绿色农业与其发展对策探析[J].华中农业大学学报(社会科学版),2005,(3):18一21.

[6]金京淑.中国农业生态补偿研究[D].长春:吉林大学.

[7]屈振辉.我国农业生态补偿制度存在的问题及完善[J].农业环境与发展.2011,(4):18-21

[8]刘尊梅,韩学平.农业生态补偿机制的政策支持和法律保障探讨[J].东北农业大学学报(社会科学版).2009,（6）:116-118.

张小娟，1963年生，女，山西新绛人，主任律师，主要从事律师及律师管理工作。

（编辑：魏 翔）