我国公共体育设施的发展及改革路径研究

张利

我国公共体育设施的发展及改革路径研究

张利

传统公共体育设施供给与人们对公共体育设施品质和功能需求的提升是我国公共体育设施发展的主要矛盾。解决公共体育设施发展主要矛盾的关键在于进行“供给侧改革”，加快和引领产业转型升级，通过科技创新、政府引导等思路完善有效供给。在分析我国公共体育设施发展历程、现实状况及存在问题和影响因素的基础上提出从4个方面实现体制机制创新是推进“供给侧改革”的基本路径：充分利用各类资源增加公共体育设施土地供给，发展立体化公共体育设施，提高土地使用集约程度；从科技创新角度，提升公共体育设施的质量，推行智能化公共体育设施；积极推广PPP模式，吸引社会力量参与公共体育设施供给；创新公共体育设施供给模式。

公共体育设施；发展；供给侧改革；路径

公共体育设施是指由国家各级政府或社会力量投资兴建，为满足全民健身和社会体育活动需求而建设的各类体育场馆、场地、设施的总称。我国公共体育设施建设60多年来，得到了很好的普及和飞速发展，但随着我国经济社会的发展，传统公共体育设施科技含量低、安全性能差等现实状况与大众对公共体育设施功能和品质日益增长的需求之间的矛盾也日渐突出。因此，我国应通过公共体育设施供给侧改革方式，增加有效供给，加快和引领我国公共体育设施转型升级，实现高质量、多功能的公共体育设施供给，更好地满足广大人民群众的健身需要，以化解传统公共体育设施品质和功能无法满足全民健身需求的矛盾。

1 公共体育设施在我国的发展历程

我国公共体育设施的建设与发展经历了建国初期、计划经济初期、计划经济后期和社会主义市场经济转变期4个时期。新中国成立之前，我国公共体育设施非常简陋，全国只有80个公共体育设施［1，17，25］。1949年新中国成立伊始，尽管政府十分重视公共体育事业［5］，但由于连年战乱所造成的经济条件和技术水平的限制，公共体育设施主要以造型简单、经济实用的钢结构大跨度敞露屋盖结构场馆为主，且周边缺乏配套设施。50年代至20世纪60年代，体育在国家经济得到充分恢复和发展的同时也得到国家财政的进一步支持。1952年，毛泽东同志提出“发展体育运动，增强人民体质”以及“中央人民政府体育运动委员会”的成立，对于公共体育的发展具有重要的推动作用。我国公共体育设施质量在借鉴国外先进国家经验技术的基础上得到了提高，体育设施结构主要采用钢筋混凝土结构和圆形双层悬索屋盖，不仅经济实用，而且美观大方［4］。

1966—1976年，尽管多而快的建设了一批公共体育设施，但由于质量远远达不到标准且维护技术不到位，造成大量公共体育设施闲置，阻碍了我国公共体育设施的发展。

改革开放以来，我国公共体育设施建设进入快速发展阶段，全国出现了大量小型体育场馆，大中型体育场馆建设也日臻完善，且功能多元化可实现单馆连接，很多场馆都具有独特的建筑风格和高水平的建筑艺术，承接了大量国际、国内赛事。1995年6月，国务院正式发布《全民健身计划纲要》，建立中国特色全民健身体系，推动了全民健身的蓬勃发展，同时，推进了公共体育设施的建设和发展。公共体育设施建设向小型化、多样化方向发展，通过盘活存量资源和改造陈旧房屋，建设成中小型的体育馆、球场、公众活动中心等体育场所，便民利民。

进入21世纪后，我国公共体育设施建设开始向多功能和环保节能方向发展［3］。2002年，“国家体育总局体育设施建设和标准办公室”成立，使我国公共体育设施建设变得更加有章可循、有法可依。同年，中央8号文件发布并提出：“各级政府要重视体育设施建设，加强城乡公共体育设施规划。”随着社会经济的快速发展和人民群众生活质量的提高，大众的健身锻炼意识不断增强。2009年的数据统计显示，全国公共体育场地中仅有不到4%的面积配备有体育设施，而全国各类体育场馆中仅有2.3%的公共体育场馆［2］。截至2013年底，我国体育场地覆盖面积达到19.92亿m2，总量也达到了169.46万个［7］，但仍无法满足人们日益增长的健身需求。

2015年11月发布的《2014年全民健身活动状况调查公报》结果显示：人群中有近60%的人选择在半径1 000 m以内的场所进行锻炼，近24%的人选择在半径1 000～2 000 m以内的场所进行锻炼，这与2007年的调查结果一致，大多数人选择就近进行体育锻炼。在20岁及以上参加体育锻炼的人群中，大多数人选择在公共体育场馆进行体育锻炼，其他依次为健身路径、广场、场院的空地、自家庭院、单位或社区的体育场所等。调查发现，65.2%的人希望建设社区（乡镇）健身活动中心，大多数人希望将健身场所建在社区附近。2016年6月，国务院印发的《全民健身计划（2016—2020年）》中提到，力争到2020年，体育消费总规模到达1.5万亿元，完善各种政策制度，努力推动公共体育设施建设，使公众消费得起各种体育健身设施，在县（市、区）、乡镇（街道）、行政村（社区）三级群众身边建设全民健身设施网络和城市社区建设15 min健身圈，新建社区体育设施和乡镇、行政村公共体育健身设施覆盖率达100%，经常参加体育锻炼的人数达到4.35亿，人均体育场地面积达到1.8 m2，公共体育服务基本覆盖全民。由此可见，我国公共体育服务需求正向着不完全营利的公益性、功能多样性、便利性方向发展。

2 我国公共体育设施发展的突出问题分析

2.1 现有公共体育设施供给不足，无法满足大众日益提高的健身需求

2014年10月，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》印发，并第一次将全民健身提至国家发展战略高度，指出全民健身在提高人民群众身体素质，丰富人民群众文化生活，提升国家民族综合实力等方面具有重要意义［15］。为保证公共体育设施能满足大众需求，我国公共体育设施的建设目标为到2020年人均体育场地面积达到1.8 m2，到2025年达到2 m2。然而，当前我国人均体育场地面积较小，体育设施供给严重不足，据统计，截至2013年底，我国平均每万人拥有体育场地12.45个，远低于美国、日本等发达国家平均每万人拥有体育场地200多个的水平，截至2015年底，全国人均体育场面积仅为1.57 m2左右，远低于日本、韩国等周边国家平均水平［13］。

在体育场馆和健身设施等公共体育设施建设方面，由于国际、国内重大赛事的需要，国家财政经费在全国范围内建设了许多大型体育馆，但这些大型体育馆大多设置在沿海发达城市，有一定的地域性，且由于制造耗能高、功能单一、维护成本高等缺点造成设施利用率不高，社会开放度不够，有些甚至成为了政府的负担。学校的体育场馆虽然在一定程度上具有社会开放性，但由于存在安全隐患等许多问题，校方开放积极性不高，很难向公众完全开放。而社区公共体育设施由于其方便安装、造价低等优势得到迅速普及，但大多为露天安装，日常维护管理上存在着漏洞，致使很多社区公共体育设施损坏严重，无法为广大居民体育健身提供保障，还对社区环境造成一定影响。此外，由于公共体育设施利用率低［20］，一些公共体育设施被挪用、破坏或者被车辆占用现象严重，我国的中小体育场地近5年来减少得很快，严重影响了附近居民的体育锻炼，不利于全民健身的普及与推广。因此，随着人民群众日益增长的健身需求，健身意愿不断增强，公共体育设施供给不足的问题就日益凸显。

针对以上问题，《全民健身计划（2016—2020年）》的印发从体制机制创新、加大资金投入和人才队伍培养等方面对公共体育设施发展提出了保障措施，加强了公共体育设施建设的法律、法规和相应的政策。然而，公共体育设施的建设和发展仅依靠政府短期投入存在较大的局限性，应制定一定的法律和法规保障体系调动社会资金、社会力量参与到公共体育设施建设的队伍中来。此外，尽管目前我国已制定了公共体育设施建设相应的法律、法规政策，但在这些法律、法规的实施上还存在很多阻力，公共体育设施建设资金在某些地区存在被克扣和挪用的现象［6］，公共体育设施在旧城改造中被占用后难以按规定落实“优先择地新建偿还”——预留公共体育设施用地建设公共体育设施，所以，应在充分认识公共体育设施建设对提高全民体质和促进精神文明建设具有重要作用的基础上，通过相关法律、法规的落实，加大对公共体育设施建设的投入［15］。

2.2 公共体育设施科技含量低、质量不高且缺乏安全监管和维护

随着整体经济社会的发展，健身的硬件设施得到了一定程度的改善。但科技含量低、质量不高等因素仍制约着我国公共体育设施建设的进一步发展，市场上存在着的科技含量低、安全性能差的体育用品无法满足人们对公共体育设施的品质要求和功能需求的不断提高，出现产能过剩，形成无效供给现象。同时，国外的一些体育品牌尽管价格昂贵但品质较高，相比国内品质具有较好的竞争力，消费者宁愿高价购买国际品牌，也不愿意低价购买国内品牌的产品，导致我国公共体育设施中有效供给不足的问题也非常明显。

另一方面，由于可以提供公共体育设施的政府部门众多且缺乏有效的监督，甚至有些地区的公共体育设施采购缺乏透明的招标机制，导致大量公共体育设施质量难以保证。而群众性健身场馆所占比例偏低，且这些公共体育设施主体产权不明确，出现缺乏监管和维护，没有有效的使用说明和注意事项等问题。设施陈旧，没有对陈旧的体育设施器材进行替换更新，制造耗能高，日常维护成本高等缺点，造成设施利用率不高且安全隐患较大。此外，大量的公共体育设施建设在安全性上无法达标［16，22］，公共体育设施材质无法达到安全要求且检修不及时现象较为普遍，公共体育设施器材的生锈、脱漆等腐蚀现象严重。无人管、无钱管、无权管是公共体育设施发展所要面临的一个共同问题。

2.3 公共体育设施功能、类型单一无法满足全民健身需求的多样化

公共体育设施是我国体育产业的重要组成部分，是全民健身国家战略的重要载体，其类型和功能应根据不同地域、不同人群结构、不同年龄需求层次配置和供给。目前，我国公共体育设施仍存在类型单一、供给结构不合理等问题，一方面，小型体育场馆短缺，现有的大中型体育场馆大都是为举办专门的国际、国内大型体育赛事而建造，这些场馆建造时严格按照国际竞赛标准且只适合专业竞赛与观看，功能单一且维护成本高，开放能力有限，利用率低；另一方面，一些社区模式化的重复配置种类单一、功能简单的太空漫步机、扭腰器、上肢牵引器、划船器、攀爬器等适合老年人健身的健身器械［11］，忽略了不同人群结构、不同年龄的健身需求，造成大量公共体育设施闲置，利用率低下，导致资源的巨大浪费［22］。

2.4 资金投入不足、政策保障和监督评价体系不完善

资金投入不足是制约我国公共体育发展的主要因素之一。近年来，我国体育事业政府经费投入仅为GDP的0.05%～0.1%［23］。各级人民政府是公共化育设施建设的责任主体，然而，仅靠各级人民政府的投入进行公共体育设施的建设无法满足人民群众对全民健身日益提高的需求。同时，各级人民政府在规划制定、政策扶持、监督评价等方面的体系建设尚不完善，这些均制约了我国公共体育设施的建设发展。我国公共体育设施生产以中小型企业为主，尽管有一些企业为国外大品牌代工生产，而且国家发改委对体育设施建设提供了专项建设基金，并可通过政策性银行提供长达15～20年的贴息贷款，但因生产规模小，自身品牌效应差等缺陷，降低了企业的资贷信度，影响了这些企业的发展。因此，在加大政府资金投入、吸引社会力量的基础上，还应通过建立健全的政策引导扶持和监督评价体系，推动公共体育设施全方面发展。

3 公共体育设施改革路径分析

在多年的体育发展实践过程中，人民群众对体育锻炼日益增长的需求和公共体育设施建设相对不足之间的供需矛盾［12］，是我国公共体育设施发展的主要矛盾，解决这一矛盾的关键，在于进行“供给侧改革”，加快和引领产业转型升级，通过科技创新、政府引导等思路完善有效供给。

供给侧改革，是指从供给、生产端入手，淘汰陈旧落后企业，加快发展具有创新研发能力的新兴企业，进而提升竞争力促进经济发展［8，9］。公共体育设施供给侧改革，是指以公共体育设施供给端入手，对公共体育设施产业结构进行调整，减少无效供给，增加有效供给，并通过“互联网+”与公共体育设施的深度融合，提高公共体育设施的功能和品质，促进我国体育产业发展。

3.1 充分利用各类资源增加公共体育设施土地供给，发展立体化公共体育设施，提高土地使用集约程度

增加人均体育场地面积，提高已有公共体育设施的利用率，应积极推进公共体育设施供给侧改革：

1.发挥各级人民政府在全民健身和公共体育设施建设中的主体地位和主人翁精神，按照《体育发展“十三五”规划》的要求设立追责机制，充分利用各类资源增加公共体育设施土地供给，新建、扩建配套的公共体育设施，并改造升级一些社区周边的废地、陈旧的仓库、商业区设施等闲置资源，将其改造建设为小足球场、篮球馆、游泳馆、健身俱乐部、跆拳道馆等运动健身场所，同时，可以在这些设施地下建停车场，使城市闲置空间充分合理地进行二次利用，既缓解了城市“停车难”问题［24］，又能解决群众日益增长的健身需求，体现便捷、绿色环保的健身理念。

2.研究和开发适用于立体空间的垂直型公共体育设施［14］。在结构和机械设计、废物利用和城市规划等多学科交叉合作的基础上，立足于城市立体空间，突破传统的平面二维瓶颈，形成可持续发展的三维空间模式，向空间要土地，充分利用大量拥有道路、市场、人力、环境等资源优势的摩天大楼、居住楼、写字楼、厂房等为数可观的没有得到合理利用的闲置垂直空间，既可以使人们在闲暇时间强身健体，又可以缓减工作学习的紧张与烦燥，提高工作效率，还能增加人均体育场地面积，促进全民健身的发展。

3.开放企、事业单位的体育设施，从存量资源上扩容公共体育设施供给［9］。根据“第六次全国体育场地普查数据公报”，我国企、事业单位还存在大量半公共开放型的“单位体育设施”，这些体育设施仅对本单位人员开放或在有限时间段内有偿对大众开放，无法充分发挥其资源效益，特别是大、中、小学校的体育设施在特定时间，如寒暑假期间闲置现象严重。应针对这些体育设施探索建立完善的“企、事业体育设施开放制度”，整合利用这部分资源免费向社会开放，将“单位体育设施”改造为具有“公共性”的体育设施，从存量资源上扩容公共体育设施供给。

3.2 从科技创新角度，提升公共体育设施的质量，推行智能化公共体育设施

在互联网技术的成熟应用以及智能终端设备全面普及的现代信息化社会，公共体育设施的建设也需要向智慧体育方向发展。物联网与云计算技术的发展和应用为信息化公共体育设施的建设提供了重要的技术支持，科学、信息、数字化的“互联网+公共体育设施”建设已成为我国全民体育产业转型升级的重要力量。但由于各省（市）经济发展水平不一致导致互联网发展不平衡，导致城乡数字鸿沟、农村信息孤岛的存在。应加快我国城乡、农村信息化基础设施建设，将全民健身体系及公共体育设施建设与互联网对接，建立全民健康信息大数据库，并对数据进行分析，针对不同性别、年龄、职业、体质状况等进行综合考虑，科学指导健身。同时，推动互联网与公共体育设施产业深度融合，围绕公共体育设施品质、功能、设计、创新等方面形成产、学、研、用相结合的创新体系，促进信息化与全民健身的有效对接，提升体育产业信息化水平，为体育产业的创新发展提供新动力。

我国公共体育设施供给侧改革是传统公共体育设施品质和功能供给与全民健身需求的矛盾发展的必然产物。体育产业供给侧改革关键在于降成本、补短板、去落后产能，提升供给的精准度和供给规模。通过体育产品与教育、医疗、休闲、养老、互联网等深度融合对接和科研项目支持等政策，鼓励企业从事科研创新，提高产品科技含量，并以此提升体育产业的整体水平。

“互联网+”是指采用信息通信技术、大数据、云技术等现代科技与传统行业进行深度融合，利用计算机、网络、手机、ipad等各种硬件设备和软件及传感技术、通信技术等信息技术对各种数据进行获取、传输、分析和存储，实现“互联网+各个传统行业”，创造新的发展生态［19］。传统公共体育设施大多科技含量低、种类单一、材料粗糙且无法实现人机交互，不能实时监控身体状况和运动器官的锻炼效果，不能实时监控体育健身过程中出现的风险，无法满足大众对现代公共体育设施的需求。“互联网+公共体育设施”（电动跑台、划船器、台阶训练器、运转机等）运用信息技术和智能材料，实现智能化自检测、自诊断等功能，实时监控健身过程中的体能状况和锻炼效果，通过对后台数据库获得的数据信息进行分析和研究，动态指导健身计划。“互联网+公共体育设施”还可以根据对数据信息的分析，针对不同人群出现的问题，利用现代科技对体育设施进行完善或改造升级，以满足不同人群的需求。

我国的公共体育设施目前还处于初级建设阶段，尽管一些大型体育场馆和高校体育馆中运用了可移动场地座椅和吸音产品、纳米材料等新材料新技术，但“互联网+”信息技术和现代科技还很少应用在公共体育设施上。为推动公共体育设施的智能化，一方面，应研发公共体育设施智能化信息平台。在全球范围内收集公共体育设施建设的最新科技信息、技术信息及产品信息，为公共体育设施使用者提供蕴含现代科技的公共体育设施的使用方法，提高设施的利用效率；为公共体育设施的生产者和研发者提供信息，以合理进行公共体育设施科技研发。另一方面，应加大公共体育设施科技资金投入，政府可通过购买科技创新服务的方式加大资金投入扶持和鼓励公共体育设施生产企业科技创新，鼓励高校、科研院所合作组建公共体育设施科技创新战略联盟联合研发，以提高创新研发能力。

公共体育设施品质低、科技含量不高、种类单一落后等阻碍了全民健身的发展，因此，在我国体育产业发展缓慢，部分体育品制造企业面临亏损甚至破产的压力下，将信息技术、新材料、新结构等现代科技引入公共体育设施，实现公共体育设施从质量到功能的飞跃发展，可促进现代互联网与公共体育设施深度融合发展，有效推进公共体育设施供给侧结构性改革。同时，根据不同公共体育设施的功能需求合理运用信息技术和现代科技可以有效提高设施的使用效率，化解传统公共体育设施供给与全民健身需求的矛盾，构建中国体育品产业链发展新模式。

3.3 积极推广PPP模式，吸引社会力量参与公共体育设施供给

我国“十三五”规划明确提出健康中国新理念，把全民健身提升为国家战略，财政部和国家体育总局也将联合设立全民健身引导资金，将全民健身推广经费纳入各级财政年度预算。《全民健身计划（2016—2020年）》指出，为促进全民健身的发展，在公共体育设施建设上应建立多元化资金筹集机制，在落实加大各级人民政府资金政策投入、划拔一定比例彩票公益金等财政资金投入的基础上，还应积极推广PPP模式，通过优化投融资引导，鼓励社会力量投入，既能实现投资营利，也能满足广大人民群众对于公共体育设施的需求［18］。

首先，各级人民政府作为公共化育设施建设的责任主体，应充分发挥各级政府在政策法规制定和监督评估等方面的主导作用。一方面，县级以上各级政府应加大对中小型公共体育设施的建设力度和科技含量高、高品质基层健身产品等的购买比重；另一方面，政府应进一步加大对公共体育设施的资金投入，多渠道、多层次宣传加强全民健身战略，树立“生命在于运动，健康才是幸福”的理念，引导公众对全民健身事业进行税前扣除捐赠。

其次，应充分发挥社会力量的财力和人力资源优势，推动公共体育设施建设。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中的七项政策措施中的第一条便是大力吸引社会投资，加快我国体育产业发展，广大群众日益多元化、高层次的健身需求也必须通过多元化的社会资本投入来满足，社会资本在公共体育设施产业供给侧改革中具有重要地位。中小型企业作为我国公共体育设施生产的主体，一方面，政府应为中小企业提供信用担保及政策性金融支持，帮助这些中小型体育企业不断拓宽融资渠道［10］；另一方面，在政策允许的范围内，政府可以以合同或协议形式将政府资金注入体育产品企业，以政府和企业合作的形式，促进体育产品企业有重点、针对性的生产高品质且可以满足广大人民群众健身需求的产品，实现成本最小化和资本投入效率的最大化，实现公共体育产品供给的高效性和可持续性，并可以减轻政府投资压力。在加大政府资金投入，吸引社会力量的基础上，还应突破公共体育设施发展中传统思想的束缚，提高对科技含量高、创新性强、大众认可度高的公共体育设施的购买积极性，通过多种形式的政策引导促进公共体育设施供给侧改革。

3.4 创新公共体育设施供给模式

在积极推广PPP模式，吸引社会力量参与公共体育设施建设的同时，还应不断探索公共体育设施供给的创新模式。1）通过财政、税收、金融、土地等优惠政策，鼓励引导个人和企业以各种形式进行捐赠；2）发展收费准入式公共体育设施，在价格机制成为可能的公共体育设施新领域，采用俱乐部模式提供公共体育设施，充分发展收费准入式模式［21］；3）引入专业体育运营公司，推动公共体育设施市场化、企业化运营管理，针对功能单一、利用率低的公共体育设施，特别是一些大中型体育场馆，政府部门应出台政策以自身资源和使用权资产评估折价入股，由具有专业体育资源优势又有专业运营能力的主体成立相应的体育场馆运营公司，集约化、企业化运营体育场馆，这样可以有效分离体育场馆的所有权、使用权和经营权，降低运营成本且提高运营主体的开发能动性，为广大人民群众开发功能多样、丰富多彩的公共体育设施，推动体育场馆市场化、运营管理企业化；4）重点在社区、学校、医院等人群聚集地区建设一批多功能中小型公共体育场馆，实现县行政村健身设施全覆盖，并对目前的一些健身器材进行创新升级，维修或者更新破旧、落后的设施器材，提高公共体育资源供给的有效性和科学性；5）鼓励和引导单位体育设施对社会开放，增加公共体育设施供给。在不影响本单位使用的前提下向民众定时开放［10，21］。同时，通过公建民营、委托管理、购买服务等方式集约化低成本多功能运营，加大投入，提高公共体育设施质量，在传统体育设施的基础上融入“互联网+”技术，使健身人群可以通过网络便利地制定适合自身的健身计划，选择健身设施，根据不同需要增强设施功能和质量，并配置智能化体测设备，以满足人们日益增长的健身需求。

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Research on the Development and Reform Path of Public Sports Facilities in China

ZHANG Li

Traditional public sports facilities supply and the improvement of the quality and function of public sports facilities is principal contradiction of the development of public sports facilities in China.The key to solve the principal contradiction in public sports facilities development is to conduct the"supply-side reform"，accelerate and lead the industrial transformation and upgrading，through scientific and technological innovation，government guidance and other ideas to improve effective supply.Based on analysis of the development of public sports facilities，the present situation and existing problems and the influencing factors in China，this paper proposes that realizing the institutional innovation in four aspects is the basic route of advancing the reform of supply-side reform:1）make full use of various resources to increase the supply of public sports facilities，develope the three-dimensional public sports facilities，increase the land use intensity；2）From the perspective of technological innovation，improve the quality and intelligent of public sports facilities；3）promote the PPP model，introduce the social forces to participate in public sports facilities；4）innovate the public sports facilities supply model.

public sports facilities；development；supply-side reform；path

1002-9826（2017）02-0088-05

10.16470/j.csst.201702011

G80-05

：A

2016-08-24；

：2017-01-17

国家自然科学基金资助项目（31571225）。

张利，男，讲师，博士，主要研究方向为体育教育训练与体育经济学，E-mail：whsych66@163.com。

中国矿业大学（北京）理学院，北京 100083

China University of Mining and Technology，Beijing 100083，China.