我国综合档案馆灾害信息获取服务的现状与问题

文/贵州财经大学档案馆 刘彩云

我国综合档案馆灾害信息获取服务的现状与问题

文/贵州财经大学档案馆 刘彩云

本文以我国省级综合档案馆为例，通过对我国省级综合档案馆官方网站的调查，分析了省级综合档案馆官方网站信息公开栏目设置、提供在线查询服务、提供灾害信息获取服务以及可在线获取灾害信息内容等方面的情况。根据现状调查的结果，结合我国灾害应急管理体制分析了我国综合档案馆开展灾害信息获取服务所面临的问题及原因。

综合档案馆；灾害信息；公共获取服务

一、我国综合档案馆概况

我国的综合档案馆由中央级综合档案馆（如中央档案馆）、省级综合档案馆（包括省、自治区、直辖市档案馆）和县级综合档案馆（包括各地、市、县档案馆）组成，是我国档案事业的重要组成部分。中央级的综合档案馆数量少，经过初步调研，县级综合档案馆馆藏多为文书档案与婚姻档案，目前没有建立与灾害信息相关的全宗，政府已公开现行文件的查阅尚未全部实现电子目录检索。并且，县级综合档案馆由于经费、人员等原因，往往无力开展灾害信息的公共获取服务，灾害发生地的县级综合档案馆藏有部分与灾害相关的档案与资料，但多由于未满开放年限，尚未向公众开放，公众只能通过展览了解部分文件资料。例如，绵阳市档案馆和专门针对“5·12”地震建立的绵竹市抗震救灾·灾后重建纪念馆，收集了各种与地震有关的简报、报纸、文件、照片、实物等，具体包括各市级部门、机关企事业单位抗震救灾文件、绵竹市抗震救灾指挥部的各种手写文件、绵竹市“5·12”抗震救灾指挥部文件、各类会议纪要以及灾后重建文件等。

因此，本文将省级综合档案馆作为重点调研对象，对我国22个省、5个自治区、4个直辖市的省级综合档案馆网站进行了调查。

二、省级综合档案馆灾害信息公共获取服务现状调查

调查结果显示，省级综合档案馆网站响应政府信息公开的号召，均设置了档案馆政务公开栏，具体现状如下：

（一）政府信息公开栏目设置。目前存在省级综合档案馆网站单独设置信息公开栏目和以链接形式链接本级人民政府网站信息公开栏目两种情形。经过调查，在31个调查对象中，有13个省级综合档案馆网站设置了政府信息公开栏目，10个省级综合档案馆采取以链接方式链接至本级人民政府门户网站的信息公开页面或省级政府信息检索平台，8个省级综合档案馆既没有设置政府信息公开栏，也没有以链接形式链接本级政府信息公开栏。

（二）提供在线查询服务情况。目前省级综合档案馆网站主要提供在线查档、已公开现行文件查询两种服务。经过调查，在31个省级综合档案馆中，有16个省级综合档案馆网站同时提供在线查档与已公开现行文件查询服务，6个省级综合档案馆网站只提供在线查档服务，2个省级综合档案馆网站只提供已公开现行文件查询服务，7个省级综合档案馆网站既没有提供在线查档服务，也没有提供已公开现行文件查询服务。

（三）网站提供的有关灾害信息服务。目前主要有两种情形，一种是通过检索获取与灾害有关的档案或现行文件，另一种是通过省级综合档案馆网上展厅获取与灾害相关的专题展览。经过调查，31个省级综合档案馆网站中，有20个省级综合档案网站可通过检索功能检索到相关灾害信息。此外，31个省级综合档案馆网站中，陕西档案信息网的专题展览可获取到与灾害信息相关的展览——《抗震救灾图片展》，青海档案网的档案编研中可获取到与灾害信息相关的编研成果——《解放前青海地震自然灾害概览》。

（四）可获取灾害信息的内容。省级综合档案馆网站目前可获取到的灾害信息主要分为档案信息和已公开现行文件两个部分。一是档案信息部分，主要为清代档案，革命历史档案，民国档案中有关旱、雹、虫、病灾害情况以及自然灾害情况统计等。例如，民国档案中灾害防治专题等，福建省公共档案信息共享平台中建立了民国时期的灾害防治档案专题，其内容涵盖了民国时期福建省有关虫害情况、农作物病虫害、防备旱灾、病虫害防治计划、自然灾害统计等信息。二是已公开现行文件部分，主要内容与政府网站可获取到的灾害信息内容大体一致，多为气象灾害、地质灾害等自然灾害应急预案、突发事件应对方案等。

三、我国综合档案馆灾害信息公共获取服务存在的问题及原因

（一）灾害信息资源分散且复杂。我国实行自上而下的分灾种管理模式，在这种管理模式下，除政府部门之外，还针对不同灾种设立了诸如抗震救灾指挥部、防汛抗旱指挥部等不同的指挥协调机构，导致灾害信息资源种类繁杂、资源分散的问题。在单灾种应急中灾害信息散存于参与救援的政府各部门、与灾种相对应的指挥部，非政府组织、不同专业系统以及个人难以获取该灾种的相关信息。在涉及多灾种的大规模灾害事件应急中，灾害信息分散于各专业系统中，专业系统外的组织和个人均难以获取到有关信息。灾害信息资源分散主要体现在两个方面：一是各机构内部资源分散。就政府门户网站而言，在按机构分类、按文种分类、按主题分类及组配分类的不同的组织下，灾害信息均呈现出分散于多个类别；就档案馆而言，在线灾害信息少，只有提供档案、现行文件检索功能的网站能检索到少量民国时期有关灾害的信息。另外，实体档案馆所存灾害档案和资料多于在线资源。二是各机构之间资源分散。政府机构以政府灾害应急响应类实时信息为主，图书馆、档案馆等信息服务机构以历史灾害信息为主，社会组织以社会自发救援类信息为主，各类机构对灾害信息的组织加工局限在本机构所有的资源上，没有在各机构之间建立灾害信息公共获取协同机制，提供一站式灾害信息公共获取服务平台。

（二）公众灾害信息获取意识缺位。首先，公众作为政府信息公开的权利主体，其主动获取的权利意识较为欠缺。与国外“自下而上”倒逼政府不断改进灾害信息公共获取服务不同，我国是“自上而下”推动制度变革，在这种情况下形成的变革成果与公众的需求和预期之间难免有所偏差，造成供需矛盾的恶性循环。我国对社会组织的扶植力度有限，社会组织参与协同救灾不断规范化，但与国外的社会组织发展相比仍存在较大差距，从长远来看，公众和社会力量呼吁的缺位也将导致持续变革的驱动力不足。其次，灾害信息本身具有滞后性，公众也往往是在灾害应急救援中或灾害发生后才萌发获取灾害信息的意识，没有形成灾害信息公共获取的常态机制，缺乏日常宣传，没有营造出公众共论共商灾害信息获取的社会氛围，这势必会导致公众意识的薄弱。

（三）灾害信息获取渠道障碍重叠。第一，在线获取渠道不畅。由于财力、物力、人力等因素的限制，我国灾害信息的公共获取在获取渠道建设方面仍存在着许多问题。一方面，政府电子政务信息网有关灾害信息的内容少、功能不完善，从获取灾害信息的便捷性而言，政府网站存在着以下问题：网站栏目设置上不凸显；信息更新滞后；缺乏有关灾害信息发布、传播、反馈的相关法律法规；互动交流功能不足，缺乏信息反馈机制；缺乏帮助式检索指引，如列举检索范例。另一方面，从档案馆的角度而言，通常情况下，信息获取方式归纳起来有两种：一是直接查阅，也即进馆查阅；二是间接查阅，即通过信函、电话、传真、网络等方式查阅，其中，网络查阅即通过电子邮件、官方网站、微博、微信及移动App等方式获取。此外，对于依申请公开的信息，主要提供现场申请、书面申请以及互联网申请三种渠道。但是，我国档案馆网站没有设置与灾害信息相关的专栏，可获取到的灾害信息极为有限，在线灾害信息获取服务还有待开展，个别网站设置了信息公开或现行文件查阅栏目，但栏目下的资源尚未完成建设工作，提供的检索功能仍不能运行。第二，进馆利用获取渠道不畅。实体档案馆中虽有针对重大灾害事件开展专题汇编，却没有进一步实现专题资源的数字化，一般情况下进馆利用也只能获取全宗的文件目录，调档查看全文、原文较为困难。例如，河北省档案馆查档流程规定用户查档需经历以下步骤：填写《档案查阅登记表》和《利用档案审批表》—通过手工目录或电子目录检索所查档案—填写《调卷单》—签字领取档案—填写《档案复印登记表》—复印—归还档案办理交接手续—缴纳复印工本费。从获取的便捷性要求来说，地域限制以及人为设置的阻碍无形中增加了灾害信息获取的时间成本、物质成本，尚不能满足用户灾害信息获取便捷性的需求。综上所述，就目前灾害信息的获取而言，看似多元的获取渠道并没有真正为用户提供多种便利的选择，各种获取渠道在灾害信息的公共获取中并未发挥出其潜在价值，多元的获取渠道仍有待于从用户的角度出发，进一步整合资源和完善渠道建设。

（四）灾害信息资源的开发利用水平低。一方面，政府部门对灾害信息的垄断阻碍了灾害信息商业开发利用模式的引入，缺乏市场优胜劣汰的竞争机制。在我国，政府部门作为绝大部分灾害信息的所有者，掌握着灾害信息公开的主动权和自由裁量权。由于灾害信息可能涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，灾害信息的公开需要投入大量人力、财力，在缺乏审核机制的情况下，政府部门出于传统保密的行政习惯，规避政治风险，倾向于选择不公开。可获取到的灾害信息数量少、质量低，商业化开发利用模式无从开展，造成开发利用水平低。另一方面，政府部门人员有限，缺乏从事信息服务的专业人员，无力开展灾害信息开发利用工作。因此，从对灾害信息的组织而言，我国政府门户网站的灾害信息处于初步分类的现状，甚至个别网站的应急管理栏信息处于未经整理状态，可获取到的灾害信息多为政务类信息，这说明政府部门对灾害信息公开的理解只是简单地将灾害信息主动挂在网站上，没有进一步站在用户的角度思考如何才能更便捷地获取和利用这些信息。档案馆网站缺乏灾害信息，实体档案馆的灾害信息处于简单的专题汇集状态，缺乏对灾害信息进行细致、有针对性地开发和利用。

【注释】

①网站调查时间为2016年5月。