新法实施 已见成效——新《安全生产法》实施3周年落实情况

辑/赵原

新法实施 已见成效
——新《安全生产法》实施3周年落实情况

辑/赵原

截至2017年底，新《安全生产法》已颁布实施3年，各地对新《安全生产法》的落实情况如何，制订和完善了哪些配套法规规章，各地在实施过程中，尚存在哪些问题？

截至2017年底，新《安全生产法》已颁布实施3年，各地对新《安全生产法》的落实情况如何，制订和完善了哪些配套法规规章，各地在实施过程中，尚存在哪些问题？

实现新旧《安全生产法》无缝衔接

新《安全生产法》颁布以后，各省按照国家安全监管总局的统一部署要求，相继开展了内容丰富、形式多样、覆盖面广、注重实效的新《安全生产法》宣贯活动。

如浙江省依托“浙江安监”微博、微信平台以及“安全生产月”活动，及时向社会发布法律规定和解读知识。宁波市将新《安全生产法》的宣贯有机纳入“七五”普法规划之中，统筹开展以新《安全生产法》为重点的专业法律普法工作。湖州市自2015年以来，坚持在全市范围开展“百名干部进企业，走访谈心促安全”活动，以宣贯新《安全生产法》为重点内容，面向全市所有生产经营单位负责人和安全管理人员，通过“上门走访谈心”和“集中培训谈话”等形式，摸清安全生产家底，强化企业的法治意识，共计走访企业9 737家次，督促指导重点企业1 540家。台州市安监局印发了《关于贯彻执行＜中华人民共和国安全生产法＞有关问题的指导意见的通知》，针对新《安全生产法》中相关涉及“整改并罚”条款的适用问题，提出了指导意见，实现新旧《安全生产法》无缝衔接，被国家安全监管总局予以肯定。

安徽省在安全生产宣教网和《安徽安全生产》杂志上开设新《安全生产法》宣传专栏，对新《安全生产法》修改的亮点进行了解读，对各地、各部门、各单位贯彻措施进行报道，及时刊登新安法评论文章。2015年在安徽广播电视台举办并播出了全省新安法知识竞赛，掀起了全省新安法宣贯活动的高潮。

甘肃省向市、县、乡政府及职能部门、重点行业企业发放安全生产警示教育光盘7万多张，组织全省安全监管干部观看，用典型事故案例推动新《安全生产法》的宣贯实施。

贵州省积极做好新《安全生产法》实施首日宣传。省安委办下发做好新安法实施首日宣贯工作的通知，要求各地各部门做到电视有影、广播有声、报刊有版。《贵州新闻联播》2014年12月1日播放了《安全生产法》相关内容；协调省内三大通讯运营商，发送新安法手机短信200多万条。

陕西省着力开展“陕西最美安监人”评选表彰工作，在全省涌现出一批贯彻落实践行新《安全生产法》的先进人物。开展安全生产主题演讲比赛，以贯彻落实新《安全生产法》为核心，全省从上到下层层选拔，共有10个代表队获奖，极大促进了新《安全生产法》在基层的学习贯彻。

重庆市渝北区2016年以来，建立渝北区安全体验中心、空港新城小学文化长廊等10余个安全宣传阵地。2017年，渝北区还被国家安全监管总局确定为全国十个安全生产“七进”（进企业、进学校、进机关、进社区、进农村、进家庭、进公共场所）试点城市之一，并获评全国2017年安全生产月先进单位。

有关配套法规补充完善

新《安全生产法》颁布以来，各省紧密结合地方安全生产实际，建立健全各项配套性法规标准和文件，并加以贯彻落实。

如《浙江省安全生产条例》于2016年8月1日起施行，对新《安全生产法》做了大量补充完善，强调操作性和针对性。一是在生产经营单位安全生产管理机构设置和安全生产管理人员配备方面，区分高危企业和其他企业，按照企业从业人员数量对安管机构设置和安管人员配备进行分类规定；二是在安全生产教育和培训制度建设方面，着重从教育培训记录保存时限方面加以量化，通过明确保存期限，有利于日常执法检查以及生产安全事故发生后倒查责任；三是在安全生产责任制、事故隐患排查治理制度建立、危险作业现场安全管理措施落实方面，进一步明确企业安全生产责任制度、主要负责人、分管负责人等安全生产职责，推动企业法定职责清晰明确、落实到位，通过对国内和省内典型多发的生产安全事故经验教训梳理，对重大危险源管理、可燃爆粉尘、有限空间作业等危险作业安全管理措施进行列举性规定。

海南省建立安全生产违法行为信息库，将安全生产违法违规失信行为的企业及时进行公告，并纳入省级诚信体系建设系统。

河南省以173号省长令颁布了《河南省生产安全事故隐患排查治理办法》，建立完善了标准清单、教育培训、隐患排查、治理整改、诚信管理、奖惩激励等14项通用制度，并从危险评估、重患必停、过程监控、挂牌督办、专项验收等8个方面，对重大隐患排查治理提出了特殊要求。

宁夏回族自治区制定了《自治区安全生产工作考核办法》，在经济社会发展、综合治理和精神文明建设中增加安全生产考核权重（分别占约束性考核指标权重的3 %～5 %），将亿元GDP生产安全事故死亡率纳入全区经济社会发展主要指标体系和年度效能目标考核体系，作为统计监测重点，实行月统计、季通报、年考核，与经济指标一同监测、排位、通报，安全生产摆位凸显。

山东省在完善发包、出租的安全管理职责方面，为了加强管理，解决以租代管、以包代管的实际问题，按照新《安全生产法》第四十六条等有关规定，强化了发包、出租单位对整体项目、场所等的安全管理职责。无论生产经营项目、场所有一个或者多个承包或者承租单位的，发包、出租单位都要对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。

上海市2015年印发《上海市人民政府关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见》，明确按照“谁主管、谁负责”的原则，开展危险源、危险区域的排查工作，建立了制度化、常态化的公共安全风险管理和隐患排查机制。针对全市233处危险化学品重大危险源，督促落实属地监管责任和跨部门信息共享机制。推进危险源集聚区域整体性安全风险评价、一体化管理和危险化学品全生命周期信息化管理等工作。2016年，上海市十四届人大常委会第三十二次会议审议通过《上海市街道办事处条例》，将公共安全作为其3项重点工作（公共服务、公共管理、公共安全）之一，并将综合协调辖区内安全管理等地区性、综合性工作作为重要职能。2017年，紧密结合正在开展的危险化学品安全综合治理，积极落实《上海市遏制危险化学品和烟花爆竹重特大事故工作实施方案》，切实加强危险化学品和化工企业动火作业管理，组织各区进一步加大使用危险化学品从事化工生产企业安全监管力度。

重庆市渝北区全区梳理制定了各级党政班子从主要负责人到班子成员安全生产责任清单，将领导干部的安全生产责任分类具化，把笼统的重视安全转变为一项一项具体工作，实现了压力层层传导至基层、责任级级分解到岗位。明确部门监管责任，制定的《推进安全生产领域发展实施意见》中，明确26个负有安全生产监督管理职责的部门责任清单，在区级层面实现了安全监管责任全覆盖。明晰监管责任边界。实际工作中，一些特殊的行业领域往往需要多个单位互相配合齐抓共管，同时，各单位又容易出现监管相互推诿的情况。渝北区通过专题调研研究，依据相关法律法规和部门职责，逐一明确此类特殊事项各单位的职责边界，形成了可界定、可操作、可倒查的监管机制。比如对于船舶的监管，依据通航水域、船舶性质、规格大小、使用单位等，分别明确了交通、旅游、体育、属地等不同部门的监管职责，真正形成齐抓共管。

多个省级安监部门都制定了安全生产行政处罚自由裁量权基准，服务基层执法实践需求，确保合法、合理、公正适用新《安全生产法》的行政处罚规定，有效避免行政风险。

普遍性和深层次问题亟待解决

各地在新《安全生产法》的贯彻实施过程中仍面临一些有待解决的普遍性和深层次问题。

企业主体责任落实有待持续加强

执法检查中，很多地方反映，对安全生产工作，政府比企业着急，政府做的工作比企业做的多。部分中小微企业在安全生产责任制、安全投入、安全培训、应急救援等方面都存在不足，如安全生产规章制度和操作规程在实际执行中流于形式、缺乏应急救援预案演练、挤占挪用安全生产经费、对从业人员尤其是派遣员工未开展必要的安全生产培训教育等。从业人员缺乏应有的安全常识，一线员工参与安全生产工作不足，因培训教育不到位，在工作中的低级错误导致的事故反复不断发生。

安全生产基础保障能力相对薄弱

一些地方红线意识有待进一步增强，基层安监力量配备存在衰减的现象，依法行政能力仍然不足，以牺牲安全为代价谋取经济发展的倾向又趋抬头。部分地区由于担心影响本地经济发展，对企业安全生产违法违规行为态度暧昧、查处不严；在事故调查处理中存在外界干扰因素，导致事故调查报告认定事实不清、责任分配不公、追责力度不够、同类事故再次发生，引起部分当事人提起行政复议和行政诉讼。

配套法规政策不够完善

新《安全生产法》有些条款存在不确定的概念，如生产经营活动、生产经营单位、生产安全事故的内涵和外延、综合监管等理解存在争议，容易留下较大的自由裁量空间；同时，现有的一些法律法规与新《安全生产法》存在抵触，或多部法律法规之间规定重复、不一致，如涉及事故调查处理的法律法规众多，调查主体、方式、处罚幅度不一，导致基层在执行过程中出现无所适从的现象。

安全生产综合监管定位不明晰

虽然新《安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”但并没有明确安监部门综合监管的范围、对象、方式方法，造成各部门直接监管与安监部门综合监管的界限不明确，实际工作中往往出现综合监管代替部门监管、安委办代替职能部门包打天下，存在诸多监管盲区的现象。

国家安全监管总局部门规章修改滞后

新《安全生产法》修改实施和国务院推行行政许可审批“放管服”改革后，国家安全监管总局部门规章修改滞后，导致部门规章、规范性文件与上位法规之间存在矛盾，实际执行中出现困难。比如，生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员需经培训考核合格，取得安全生产管理资格证，几乎是所有安全生产许可事项的许可条件，但新《安全生产法》和《国务院下放取消行政许可审批事项》文件取消了生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员的资格证后，相关的部门规章未对许可条件进行修改。同时，新《安全生产法》第二十四条又规定了“主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格”，由此可以看出，虽取消许可，但并未降低对主要负责人和安全生产管理人员的能力要求。因此，实际操作中如何取消并替代此项许可条件，没有明确规定，难以执行到位。又如，矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险化学品的建设项目的竣工验收，原来既是独立的审批事项，又是生产许可证颁发的法定条件，《安全生产法》修改后，改由建设单位组织验收，但建设单位组织谁，按什么程序、什么标准来验收，验收什么内容，用什么形式来反映合格，未作明确规定，致使验收报告五花八门，并且验收报告是否作为许可条件的证明要件，实际工作中难以把握。

编辑 赵 原