中国“绿卡”制度改革将迎来突破性进展

陈 尚

中国“绿卡”制度改革将迎来突破性进展

陈 尚

虽然我国早在2004年就确立了“绿卡”制度，但考虑现实国情因素，门槛较高、发放数量占在华外国人比例小。但随着我国国际化进程的加快，“绿卡”制度试点改革工作取得突破性进展。实现“绿卡”功能的国际化、便捷化，完善了人才认定方式，为海外华人回国提供优惠政策。

“绿卡”制度 改革特点 完善建议

当前社会，国家的发展靠科技和创新，而根本在于人才。因此国际社会对于人才的竞争也最为激烈。美国、英国、加拿大等发达国家利用“绿卡”制度，吸引了大量海外高层次人才，增加了自身的国际竞争力。为满足深化改革开放与推进创新创业对人才的大量需求，我国自2004年8月颁布《外国人在中国永久居留审批管理办法》，正式确立“绿卡”制度。

一、我国“绿卡”制度改革现状

虽然我国早在2004年就确立了“绿卡”制度，但考虑现实国情因素，只允许部分在中国居留期限长、学历高、科研能力强或投资数额达到要求的海外高层次人才获得在华永久居留资格，且审批条件极其严苛。自2004年到2011年，中国“绿卡”的年均发放量仅有248张，而这一时期入境的外国人则多达2700万。[1]中国“绿卡”也因此被称为世界上最难申请的绿卡。

但随着我国国际化进程的加快，与科技创新对于人才的大量需求，我国政府必须进行人才引进政策改革以吸引和留住更多的高层次人才。为此，在中央统一领导下，北京、上海、广东、成都等地，先后进行了关于出入境与居留问题的系列试点改革工作。中国“绿卡”政策得到不断突破，简化了申请手续，提高了中国“绿卡“的含金量，开放更为便捷的外籍人才来华工作、交流渠道，增强了中国吸引外籍人才的竞争力。

二、我国目前“绿卡”制度改革特点

（一）在功能上实现国际化、便捷化

中国政府于2017年2月印发的《外国人永久居留证件便利化改革方案》，改革措施主要包括：（1）将“外国人永久居留证”更名为“外国人永久居留身份证”，进一步强化身份认证功能；（2）将参照中国第二代居民身份证技术标准对外国人永久居留身份证进行重新设计，解决中国“绿卡”的可识验问题;（3）实现永久居留外国人信息部门间共享，进一步便利持证人在华工作、居留、生活。

（二）在人群方面，专门为外籍华人开设绿色通道

中国作为世界上出国留学人数最多的国家，人才流失现象也十分严重。从1978年改革开放至2009年底，各类出国留学人员（包括国家公派、单位公派和自费留学）总数为162.07万人，而学成归国人员总数为49.74万人，约占总数31%。[2]为吸引海外高层次华人人才，国家专门为具有创新创业能力、高学历人才开设外籍华人永久居留通道。同时，重点发展区域还为外籍华人申请长期居留提供优惠政策，如北京放宽华人归国工作年龄限制，上海“小绿卡”制度，广东“小华裔卡”制度。

（三）在认定方式上，兼并国家人才政策与人才市场化的认定手段和方式

为适应我国改革开放与现代化建设对人才的需要，我国先后发起了多项人才引进计划。如 “千人计划”、“国家特支计划”、“万人计划”等，这些计划对于海外人才定义为拥有博士或硕士学位，已经在国际上取得某一科研领域成果或有高层教育经验、高级职称。由于我国人才引进机制主要以政府为主导，由国家统一制定引进人才的标准，导致市场未发挥作为人才主体的作用。在目前重点区域试点改革中，新增了市场化的人才评判标准，如人才积分永久居留制度，纳税达标永久居留制度，企业推荐制度等。国家人才引进政策与市场机制改革相结合，引进来的人才是与地方政府重点产业发展相关的专家型和创新型海外人才。再通过人才政策调控区域人才市场，在地方人才政策和市场规律的相互作用下，实现人才资源的合理配置，逐步发挥企业引才的主动性作用。

三、有关“绿卡”改革完善的建议

（一）建立有效及灵活的技术移民制度

我国光有一个永久居留的“绿卡”制度，却没有入籍制度相伴随，这影响了持绿卡者在中国置业发展等一系列长期人生规划。我国可参照美国，建立系统的技术移民制度，从而有效的吸引各类行业的高层次人才。使们有机会获得永久居留权的同时进一步开放中国国籍的入籍制度。使中国“绿卡”的功能得到充分发挥。

（二）增设中国“绿卡”海外申请点，加大宣传力度

中国近几年已通过扩大居留许可签发对象等举措，为外籍华人来华工作、生活制定不少优惠政策，但由于社会知晓度不高，使这些好政策成了“睡美人”。相关部门应加大国家政策的海外宣传力度，明确人才吸引政策、申请永久居留的各项条件。国家应当建立中国“绿卡”的海外申请通道，免除在中国居住期限的限制要求，简化海外高层次人才申请永久居留的程序，真正发挥中国“绿卡”引才作用。

（三）改善国内“软环境”，提高“绿卡”待遇

外国人赴华，最重要的还是面临着不同的文化、体制冲突，以“绿卡”相应的“高层次人才”领域而言，外国专家对所处的学术界、社会风气的抱怨与不满已是屡见不鲜，愤而出走的也不乏其人。入选第一批“千人计划”的科学家饶毅与施一公曾联合在著名的《科学》杂志上发表文章，公开批评了国内学术环境的不端。若要留得住人才，就应在相应的科技体制、社会体制等方面下大功夫，以帮助海外人才平衡文化、体制的冲突，提高中国“绿卡“的待遇。

[1]谈乐炎．中国绿卡[J]．小康,2013(1):42～46．

[2]苗丹国,梁凯音．我国自费出国留学群体的成长与鼓励和吸引其回国服务政策的演变[EB/OL]．移民网论坛,2011．

（作者单位：中国人民公安大学）