我国转基因食品安全监管的制度完善

胡旭，刘晓莉

（东北师范大学政法学院，吉林长春 130117)

我国转基因食品安全监管的制度完善

胡旭，刘晓莉

（东北师范大学政法学院，吉林长春 130117)

与传统食品安全监管问题不同，转基因食品安全监管受科技、认识和政策等因素的影响，所引发的食品安全问题更为复杂，其法律体系和行业道德建设滞后所反映出的制度供给不足更为明显，因食品工业快速发展和监管模式陈旧落后所造成的执法资源紧张和权力资源不均更为棘手。提高转基因食品安全性评价、风险评估和标识制度的科学性，加强立法的系统性，提倡公众参与和社会权力介入以增进制度的民主性，是完善我国转基因食品安全监管制度的主要路径。

转基因食品；转基因食品安全；监管；监管问题；制度完善

转基因技术的出现实现了人类突破物种屏障获取外源基因的设想，而转基因食品的出现，则为人类摆脱粮食供给瓶颈、降低产业能耗、加快生产方式转型带来了曙光。转基因技术巨大的经济价值和科研潜力使其成为了各国争相发展的战略领域。从转基因食品的国际发展形势来看，“从1996年转基因作物商业化种植之初的170万公顷，到2009年的1.34亿公顷①数据来源：国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA，2010）。，再到2015年的1.797亿公顷，转基因作物的种植面积累计增长了100倍。全球转基因作物累计种植面积达20亿公顷，相当于中国大陆土地面积（9.56亿公顷）的2倍。②数据来源：国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA，2016）。需要肯定的是，转基因技术和转基因食品的研发均符合人类寻求发展与进步的基本理念，但囿于科学技术水平，当前转基因食品的安全性仍有待于深入探讨。很长一段时期以来，学界都将转基因食品的安全性作为研究的重点、将自然科学作为研究的视域并得出了最终的结论，即转基因食品既有解决全球粮食危机的正面作用，也存在着危害人类和生态环境的风险。目前，人们已经意识到对转基因食品的研发、生产、销售等活动必须加以严格监管，最大限度地避免其可能带来的现实危害和潜在的危险。然而，现实表明，在我国转基因食品安全监管中，尚存在诸多阻碍监管目标实现的负面因素，本文拟对这些负面因素，即我国转基因食品安全监管面临的困境及其出路予以探讨，为相关的立法与实践提供有益思路。

1 转基因食品安全监管相关概念的梳理

1.1 转基因食品的概念概览

出于对监管的实际需要，国际组织以及不同的国家对转基因食品的内涵和外延进行了差异性的界定。“2010年国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）对转基因食品（转基因食品成分）进行了界定，即组成或含有由现代生物技术获得的转基因生物之食品或食品成分，或虽运用现代生物技术生产的转基因生物所产生但不包含该生物的食品或食品成分。”［1］而根据联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》的规定，转基因食品是指:“可直接食用、可作为动物饲料或可用作加工用途的基改活生物体。”两者分别从转基因食品的获取来源和应用范围对其进行了界定。从定义来看，前者的着眼点在于揭示转基因食品的科技属性，而后者则较为注重转基因食品的应用价值。此外，由于不同国家监管政策的导向差异，导致了对转基因食品界定宽松、严格和折中的态度差异。出于对转基因技术和经济利益的考虑，美国对转基因食品进行了宽泛的界定，即“来源于转基因植物、动物、食品添加剂，且被用于满足人类或动物的食用性要求的新品种”①该定义源自美国食品药品管理局于2002年向国会提交的《转基因食品管理草案》。被视为转基因食品。欧盟虽未就转基因食品进行专门规定，但从“欧盟转基因产品立法措施争端案”所使用的“生物技术产品”和“转基因作物”等术语可以看出欧盟对转基因食品严格的监管态度，即“含有转基因生物或其成分的食品，同时也包括由转基因或其成分加工而来的食品，并且只要食品生产过程中有转基因原料参与生产，最终食品中无论是否含有转基因成分，都视为转基因食品。”［2］我国对转基因食品的界定折中了美国和欧盟的态度，即“利用基因工程技术改变基因结构从而得到的食品、食品原料和食品添加剂，包括转基因动植物、微生物产品，转基因动植物、微生物直接加工品和以转基因动植物、微生物或其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂。”［3］以上是国际社会和不同国家具有代表性的几种观点，这些观点多是以来源和用途为主要依据界定了转基因食品的含义。他们的本质都在于揭示食品、食品成分应用了转基因这一生物技术。可以认为，上述概念没有实质区别。因此，本文对转基因食品将不作技术性的区分。

1.2 转基因食品安全监管的基本解读

在学理上，基于对监管主体范围的不同划分，“监管”一词存在广义和狭义之分。狭义说主张以政府为监管主体的唯一性，广义说则在主体范围上具有更大的延展性，包括政府、非政府组织、私人等诸多主体［4］。从我国的食品安全监管现状来看，主要是从狭义的视角出发揭示了监管的概念，即“为了确保食品的安全，行政机关依据法律等规则，制定规格、标准，对食品的生产、流通、销售等进行管理的活动。”［5］事实上，国际社会对食品安全监管的界定也多是从监管的狭义概念出发。例如，根据CAC的规定，“食品（安全）监管是指为了保护消费者，并确保所有食品在生产、加工、储藏和销售过程中均能保持安全、卫生以及适于人类消费，确保其符合食品安全和质量要求，确保货真无假并按照法律规定准确标识，由国家或地方主管部门实施的强制性法律行动。”［6］CAC还指出：依据食品法严禁假劣食品流入消费市场，是政府履行食品安全监管的首要职责。然而，限于我国尚未就转基因食品进行专门立法的情况，只能适用《食品安全法》的有关规定，这就使得转基因食品安全监管的法律依据缺少针对性。

“食品安全问题发展到今天，已经远远超出传统的食品卫生或食品污染的范围，其已成为人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题。”［7］从国际立法经验来看，食品安全监管已经成为预防食品安全风险、惩治食品安全危害的重要措施。科技的发展促进了食品的多样化，也使食品具有了更多的科技属性，面对转基因食品这种现代科技产物，监管的效果和水平直接影响到转基因食品的安全性。回顾转基因食品发展的历史，自1973年基因技术问世以来，转基因食品的研发和推广已经成为全球食品安全战略的重要内容。然而，相对于快速发展的转基因食品行业，转基因食品的监管成效却不尽人意。美国的星联玉米赔偿风波、欧洲的驱逐转基因食品浪潮、中国的转基因大米非法种植销售问题、印度的捣毁转基因作物事件，在一定程度上折射出广泛存在于世界各国的转基因食品安全监管问题。同样，我国的监管形势也不容乐观。当前国内的转基因食品安全立法远滞后于转基因食品的研发推广活动，有限的规范内容还存在缺乏系统性、立法位阶较低等问题。不仅如此，现有的监管模式较之西方发达国家也存在较大差距。

2 我国转基因食品安全监管面临的主要困境

当前，我国的转基因食品安全监管活动面临着多重困境，这种情况的出现一方面是在食品安全监管大背景之下的制度使然，另一方面则是与转基因食品所具有的特殊属性存在必然的联系。而基于对主要问题的分析有利于寻求突破困境的途径和方法。

2.1 食品安全的复杂性

首先，食品安全受科技因素的制约。一方面，转基因技术的发展水平直接影响了转基因食品的安全程度。随着不断地探索和研究，学界对转基因技术的认识和应用能力取得了阶段性的进步，但囿于科技水平的制约仍然存在不足。例如，科学家基于以往对大豆基因编码蛋白、作用机理、插入位点和表达强度的掌握，拟将巴西坚果中的富甲硫氨酸基因插入大豆基因从而研发新型转基因大豆。然而，限于当前的转基因技术，科学家们意识到这种新型转基因大豆仍然可能携带插入基因的过敏蛋白，存在安全风险。另一方面，检测技术的水平也在一定程度上决定了转基因食品的安全程度。作为制定食品安全标准和监测食品安全的技术依托，检测技术的水准对于食品安全监管工作的意义重大。然而，与转基因技术40余年的发展历程相比，“我国的转基因食品检测技术自2000年之后才逐渐发展起来，当前较为先进的ELISA和PRC检测法也存在测试对象特定化和检测手段有限性的问题。”［8］对于转基因含量较低、加工破坏程度较大的检测对象亦存在检测技术局限的问题。从一定程度上来说，转基因食品所具有的科技属性使其超出了监管人员的经验范围和评价能力，使转基因食品安全监管陷入了技术困境。

其次，食品安全受认识因素的制约。基于辩证唯物主义的认识论原理，人类对事物的感知过程具有循环往复、不断上升的特征。其原因，一方面是由于客观物质世界的发展、变化以及人类实践的不断深入使人的认知能力得以提高；另一方面则是由于人类主观精神世界的升华所引发的评判标准的多元化。转基因技术作为人类认知的对象也必然符合这一规律，以对转基因技术的态度为例，各国在政策倡导和立法导向上，先后经历了热衷阶段、排斥阶段和当前的理性发展三个阶段。在转基因技术诞生伊始，因其所展现出的优越特性和巨大的潜力价值引发了学界极大的轰动和热情。转基因作物所具有的高产、节能以及抗灾害能力和学界提出的清洁生产理念使人类开始乐观地相信，转基因技术的到来将会给未来的农业发展和产业转型带来曙光，于是许多国家纷纷加入转基因技术的研发和应用行列。转基因技术问世至今，经历了头30年前所未有的快速发展阶段。然而，随着研究的深化和不断地实践，在后10年间转基因食品所反映出的安全性问题和牵涉甚广的社会问题，再次引发了公众对转基因技术利弊评判的新思考。

最后，食品安全受政策因素的影响。从域外的经验样本来看，不同国家的转基因食品安全政策决定了该国的立法走向和监管态度，也在一定程度上对转基因食品的安全性产生了不同的影响。美国是一个转基因技术开发与应用始终处于世界前沿的国家：1973年，美国科学家斯坦利·科恩首次开发出转基因技术；1983年，首例转基因作物在美国诞生；1993年，首款转基因食品在美国成功上市。作为推崇科学主义和注重实证研究的国家，美国对转基因食品采取了“无罪推定”的态度①所谓“无罪推定”是指：“与非转基因食品相比，如果不能充分证明转基因食品的不安全，那么就有理由推定它是安全的，就没有必要在监管中采取较之非转基因食品更多的限制。”参见：张忠民.美国转基因食品标识制度法律剖析[J].社会科学家, 2007(6):70.,在这一监管政策下，美国实行了宽松的自愿标识和上市审批自愿咨询程序，极大地促进了美国转基因食品行业的发展。据统计，美国60%以上的加工食品含有转基因成分，90%以上的大豆和50%以上的玉米都是转基因作物，美国成为了转基因食品最多的国家。然而，这种宽松的监管政策也引发了监管失灵的“星联玉米事件”②星联玉米（StarLink）是由美国环保署在1998年批准作为饲料生产的Bt转基因玉米。2000年经环保组织（Genetically Engineered Food Alert）曝光：美国食品公司Kraft Foods制造的食品中混入该饲料用转基因玉米成分。大批上架食品被召回，疑似含有星联玉米成分的原料被退回，日本将载有星联玉米的整船进口玉米退回，星联玉米所属公司的经济损失高达10亿美元。尽管2000年以后美国不再种植星联玉米，但2003年的检验结果显示，美国全部玉米的1%仍存在星联玉米的污染。参见：顾秀林.转基因战争[M].北京：知识产权出版社，2011：259.，造成了巨大的恐慌和危害。而以转基因食品安全监管政策严格著称的欧盟，则通过双重上市审批制度、强制标识并设定安全阀值、严密转基因食品追溯制度等方法对转基因食品安全予以了高度保障，从而大大降低了转基因食品的安全风险。

2.2 制度供给的滞后性

首先，法律体系建设滞后。健全的食品安全法律体系能够有效地指导转基因食品安全监管实务，规范转基因食品的生产销售行为，有效地防范转基因食品安全风险。然而，目前我国的转基因食品安全法律体系却存在缺乏系统性和内容不完善的制度缺陷。从立法系统性的角度来讲，转基因食品安全法律体系应当以转基因食品专门立法（包括单独章节性立法和单项立法两种形式）为中心，涵盖法律、法规、规章在内的多层级立法位阶。但从目前的立法现状来看，我国《食品安全法》只是概括性地规定“转基因食品的食品安全管理，适用本法”，并未就转基因食品安全进行单独的章节性规定；卫生部于1990年、2002年和2006年分别颁布的《新资源食品卫生管理办法》《转基因食品卫生管理办法》《新资源食品管理办法》也已经相继废止，这就导致我国转基因食品安全专门立法缺失的问题。不仅如此，有关转基因食品安全的内容也只是散见于国务院、农业部所出台的几部农业转基因生物管理规范之中，尚未在民事立法和刑事立法领域予以规定，这就造成了我国转基因食品安全法制效力较低和立法断层的问题。从立法内容来看，我国转基因食品安全立法缺少越境转移管理、公众参与、损害赔偿、应急处理的相关制度规范，已有的安全风险评估制度、安全性评价制度和标识制度亦存在评估模式落后、评价标准陈旧和标识方法不科学等问题。

其次，行业道德建设落后。美国伦理学家R.T.诺兰曾指出：“每一种经济体制都有自己的道德基础，或至少有自己的道德含义。”［9］作为社会主义市场经济的道德基础，诚实守信不仅是行业规范，更是一种社会规范，是处理人与人之间如何相处的行为准则。然而，近年来从我国查处的一系列重大食品安全案件来看，不论是知名企业还是无证商贩无不存在着诚信失范的问题。在缺乏行业道德约束的情况下，转基因食品生产经营者存在通过以转基因食品冒充非转基因食品、虚假标注转基因食品成分信息等手段谋取不当利益的行为，不仅降低了消费者对食品行业的信任感，同时也导致民众对转基因食品产生更多的疑虑。域外的既有经验表明，“经济人”的角色使市场经济活动中的行为人都具有利益最大化的动机，为了防范逐利行为所导致的市场混乱和道德滑坡，需要建立完善的市场信用制度来加以制约。为了加强行业道德建设，2004年国家食品药品监督管理局牵头制定了《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》。但迄今为止，我国的行业道德制度建设依然停留在以政策引导为主、以自我约束为辅的模式上，缺乏实效性，未能发挥应有的作用。

2.3 执法资源的有限性

首先，食品工业的快速发展造成了执法资源的相对减少。据统计显示，“2007年我国共有食品工业企业448 000家，其中规模以上的食品工业企业累计26 000家”①数据来源：新浪网.中国的食品质量安全状况白皮书［DB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/153413686446.shtm l.2015-04-17.；“2011年规模以上的食品工业企业累计31 735家”②数据来源：熊必琳.2011年食品工业经济运行情况综述和2012年一季度运行状况及展望［N］.中国食品安全报,2012-05-18（3）.；而到“2014年全国规模以上的大中型食品工业企业已累计达到5789家”③数据来源：中国食品工业协会.2014年食品工业经济运行综述［N］.中国食品安全报,2015-03-31（2）.。同时，根据国家食品药品监督管理总局发布的信息可知，截止2015年上半年，我国食品生产许可获证企业178 819家、食品添加剂生产许可获证企业3450家。加之从事农产品生产的2亿多农户，我国形成了庞大的食品安全监管对象。与之相比，全国10万人的卫生监督执法队伍所面临的逐年增长的监管压力不言而喻。从转基因食品的监管形势来看，“截至2012年，农业部共批准进行各类转基因生物安全性评价中间试验974项、环境释放369项、生产性试验228项、商业化生产32项、颁发安全证书1110份。”［10］除此之外，我国还面临着巨大的进口转基因食品监管压力。以转基因大豆为例，我国每年大豆进口数量约占消费总量的75%（40 000万吨），而这些进口大豆基本上都是转基因大豆。与之不相适应的则是我国有限的转基因食品监管资源：目前，通过国家计量认证、农业部审查认可和农产品质量安全监测机构考核的食用安全技术监测机构2个、环境安全技术监测机构15个、产品成分技术监测机构20个，我国的转基因食品安全监管形势不容乐观。

其次，监管模式的陈旧落后造成了权力资源的分配不均。根据国际社会食品安全监管的制度经验可将监管模式分为两大类：以欧盟、加拿大为代表的独立型监管模式和以美国、日本为代表的综合型监管模式。当前我国采用的是与美国相类似的多部门综合型监管模式，但与美国以权威机构为组织核心、以食品品种为监管对象的管理形式不同，我国“多部门联合执法、以食品流通环节为监管对象”的管理形式存在多头管理和监管缺位的现象，造成了监管权力的冗沉和失衡问题。一方面，多部门的联合执法造成了监管权的分化，为监管权的协调运行带来了困难，同时也容易造成监管标准、方式、责任追究的差异，不利于法律权威的实现。此外，由于监管分工而导致的职权差异又造成了监管权力再分配的不均。另一方面，食品产业链长、流通环节繁多的特点不仅使我国的监管模式面临监管缺位的问题，而且还造成了权力流向的问题。在食品流通环节存在重叠、监管职权存在交叉的情况下容易形成利益竞争，而以部门利益为目标的监管行为就会自觉地将利益作为职权的流向，由此造成了权力资源的相对集中。

3 完善我国转基因食品安全监管制度的几点设想

3.1 提升监管制度的科学性

首先，充实转基因食品安全性评价制度。依据相关立法规定，转基因生物批准商业化生产之前需要进行食用安全性评价。具体而言，我国对转基因食品主要是从营养学、抗营养因子、毒理学、过敏性等方面通过与传统食品的对比来加以评价的。虽然这一安全性评价规范与国际上所倡导的安全性评价相一致，但仍存在评价不充分的问题：一是与自然界中缓慢进化的非转基因生物相比，人类对转基因生物稳定性的了解程度相对有限，转基因生物自身的突变周期和诱导因素都需要一定的时间条件才能得以证实。如果只是在转基因食品上市之前对转基因生物食用安全性进行评价，那么将难以发现转基因生物在不同种植环境、生长过程和年份、农艺措施下的安全情况，也将难以发现在生产、销售和烹制过程中可能存在的安全隐患。二是在评价内容上存在欠缺。以毒理学检测试验为例，目前很多国家都没有将转基因食品的遗传毒性试验、繁殖试验和传统致畸试验作为毒理学试验的硬性要求。然而，与传统食品相比，转基因食品更应当被充分的实验和评价。为了解决以上问题，应当加强对转基因食品不同产出环节的安全性评价，建立起像如日本针对不同产出环节所建立的区别性生产流通监管制度①区别性生产流通监管是一种针对农产品或原材料所进行的分批处理或分离处理的管理制度。该制度明确了转基因原料在生产和流通各环节中的注意事项。，通过制度规范使转基因食品监管活动发挥出降低食品安全风险的作用。

其次，改进转基因食品安全风险评估制度。“风险评估是指对摄取含有危害的食品有多大的概率、在多大程度上会对人体健康造成不良影响的科学评估。”从这个定义来看，当前的风险评估制度将转基因食品对人体健康的影响性作为了评价的主要对象。然而，转基因食品所具有的不确定性危害、精神性危害属性却没有得到应有的关注。当前我国的转基因食品安全风险评估制度是以传统食品确定性危害属性为逻辑起点，缺少对其他食品危害属性的评价内容。为了提高我国转基因食品安全风险评估制度的科学性，应当借鉴域外国家的先进经验，建立起与转基因不确定性危害相对应的预防式评估模式和与精神性危害相对应的关注度评估模式。具体而言，应当把广泛的评价主体和更多的非量化评价标准纳入到风险评估的内容当中，更多地发挥价值判断的作用。需要说明的是，将多元化的评价内容引入到转基因食品安全风险的评估机制不仅能够保证评估的科学性与合理性，还能有效地打破专业和科技壁垒所造成的公众参与能力限制问题，使公众能够更加充分地表达对转基因食品的购买意愿，进而也有利于对食品市场产生正向的调节作用。

最后，完备转基因食品标识制度。长期以来，我国转基因食品标识制度因存在标识范围过窄、缺少安全阀值、缺少致敏性成分强制标识等不利于保护消费者权益的问题而饱受诟病。从各国转基因食品标识制度的差异性来看，转基因技术和检测技术的发展水平、立法资源和执法能力以及农业发展和贸易需求是造成差异的主要原因。美国的自愿标识要求看似宽松，但确是以完备的立法环境和社会信用体系为保障下的制度规定，并不适应我国当前的监管实际，而欧盟基于预防原则下的强制标识和标识豁免的方式具有一定的借鉴意义［11］，但考虑到检测技术和监管实际的问题可就转基因的检测阀值进行调整。此外，日本按食品成分比例限定标识的做法也可以成为我国特殊食品规定标识要求的参考经验。立足于我国的实际情况，我们建议从以下几个方面对标识制度加以完善：一是确立百分比制的最低限量值，保障监管的执法需要。同时，还应当兼顾科技和成本的合理需求，细化免于标识的条件；二是规范标识的方法，防止生产经营者投机取巧混淆视听。同时，还应当对下游产品的标识作出规定，防止监管空白地带的出现。三是加强我国重点食品品种、食品加工领域的标识规范。例如可将水稻、大豆、食用油料作物和集贸市场销售的自制食品、分装食品作为重点标识对象。四是建立食品企业转基因原料申报和公示机制，打破食品行业的信息封闭，确保公众监督的实效性。

3.2 加强监管制度的系统性

从形式上来看，虽然我国已经初步形成了转基因食品安全立法体系，在立法层面上基本满足了监管活动有法可依的要求，但是由于缺少转基因食品安全专门立法、缺少其他部门法的配套性规定以及相关立法位阶较低等问题，已经严重影响了转基因食品安全立法内在的系统性。同时，“利益相关人的法律主体地位不完善，监管主体内部的协同水平不高”［12］等诸多问题也影响了立法的科学性。为了增强立法的统一性、减少部门立法和地方立法的随意性，加快我国转基因食品安全立法体系的建设，应当从以下方面入手：一是适时出台转基因食品安全立法或在《食品安全法》中就转基因食品安全问题进行专门章节的规定，对转基因食品安全的有关规定进行梳理和整合，统一立法内容，减少法律差异。二是提倡多部门联合立法，减少部门单独立法，控制立法数量，提高立法层次。从机会成本的角度来看，立法数量过多就会造成守法利益减少，反而会导致违法数量增加的问题。考虑到法律的经济效果，应当适当减少部门立法的数量。同时，为了防止权力机关将部门利益法定化的问题，应当以多部门联合立法的方式予以相互牵制。三是加强转基因食品安全立法的协调性，在其他部门法中对涉及到转基因食品安全的问题予以规定，形成法律之间的良性互动，进而保证立法的周延性。

从我国当前的转基因食品管理体制来看，转基因食品安全事务主要由国务院农业行政主管部门和食品安全行政主管部门负责。同时，基于转基因食品研发、生产、销售、进出口等众多环节的监管需求，我国工商部门、检验检疫部门等行政机构均享有监管权。在未来转基因食品安全监管模式改革的过程中，必然会加强核心监管部门的带头作用、形成综合性的监管机构。在主管机关的选择上，我们认为应当突出食品安全监督管理部门的作用。其理由是，食品安全监管部门在部门属性上具有公益性的特点，并以维护食品安全和公共健康等非经济性利益为使命，在对转基因食品进行监管的过程中通常不存在如农业行政主管部门那样，既是规划者又是管理者的立场和利益冲突。此外，我国食品安全监督管理部门在食品检验和技术人员的配备上还具有更多的食品安全专业背景优势。因此，将食品安全监管部门作为核心的监管机构具有一定合理性和可行性。

3.3 增进监管制度的民主性

当前，我国转基因食品安全监管存在民主性不足的问题。这一问题突出体现在监管主体的单一性和权力制约的内部性上。出于对我国转基因食品安全监管制度正义性的考虑，应当从提高制度民主性的角度入手：一是提倡公众参与，扩大监管主体的范围。我国的食品安全监管制度有着深刻的历史原因。曾有学者指出，我国的监管制度源自计划经济的惯性和本能，是政府借助于行政垄断权来保护自己在其他方面的利益，是利用垄断特权谋求所有者利益的结果。这种脱蒂于传统制度安排下的监管思维，使得监管主体往往是在已有行政部门的基础上通过整合、分立亦或是对既有职权的重申所形成的，缺少其他监管主体介入的过程，而这种缺少民主性的主体结构将会导致监管权力垄断和监管责任过载的问题。因此，应当适时地扩大监管主体的范围。还有学者从监管有效性的角度阐明了公众参与的必要性，即“政府监管只能治标，行业制约只治末，而只有公民权利的介入才能治本。”［13］这就需要在充分尊重公众参与意愿和能力的基础上，通过立法对权利义务的明确将公众参与纳入规范化的道路。二是介入社会权力，实现权力的双重制约。很长一段时期内，我国都把监管制度完善的重点放在“‘公权力’和政府体系的加强上”，未能突破国家权力内部制约的监督思维，而西方发达国家早已开始关注社会权力对监管权的外在制衡作用。社会权力源自国家权力的社会化，是国家与社会分离的权力产物，是独立于行政权的存在形式。社会权力的介入不仅能够突破权力内部制衡的封闭性，而且能够调动更多的社会主体参与到监管权力的运行和监督过程中，使强势的国家权力逐步让位于社会权力，即实现行政权力向社会权力的转移，从而完成社会性监管由政府监管向社会监管的转型。

综上所述，转基因技术的研发和应用已经成为发展的必然趋势。作为现代科技的产物，转基因食品性能卓越且潜力巨大。其在保障食品供给、提高营养价值、增强人体免疫力、降低能源消耗等方面作用突出。但是，转基因食品所具有的多重危害属性，也必然为传统的食品监管带来困难。影响转基因食品安全监管成效的因素众多，涉及了社会生活的诸多领域。从主要制约因素的解决可能性来看，科技因素存在可预见程度较低的问题，而法律因素则表现出较强的可控性。从这一角度来讲，增强转基因食品安全监管的法制保障具有切实意义和可行性。需要强调的是，法律应当遵循谦抑的原则。即便是在具有立法正当性的前提下，也不能以社会防卫的理由僭越权利的界限。在转基因食品安全监管法律体系完善的过程中，行政监管部门不应当以监管需要的名义，通过法律实现部门职权的扩张。此外，为了防止转基因食品安全风险在监管活动中的转嫁问题、减少传统自上而下的行政监管弊端，应当适时地借鉴国际经验，引入社会监管的内容。社会监管的提出不仅丰富了监管理论的内容，而且还具有重要的实践价值。同时，也为本文转基因食品安全监管的法制保障问题提供了新的研究思路。

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.06.017

F326.11

A

1004-0544（2017）06-0094-07

中国法学会部级法学研究项目（CLS2013C80）。

胡旭（1989—），男，吉林长春人，东北师范大学政法学院博士生；刘晓莉（1963-），女，内蒙古通辽人，东北师范大学政法学院教授、博士生导师。