日本智库的作用及影响

文/王屏

“智库”是20世纪的产物，特别是第二次世界大战以后，智库得到快速发展。随着社会的进步，“世界的系统性特征十分突出，单个人的决策力量和准确性受到挑战，同时，专家的权威更加牢固，人们已经养成了听取专家意见的心理。在这种情况下，由各方面专家组成的、以出卖‘头脑中的知识’为手段的机构开始出现并且蓬勃发展”，这就是今天我们所说的“智库”或“思想库”。鉴于智库在国家治理体系和国际战略制定中越来越重要的作用，20世纪后半叶特别是21世纪以来，随着社会的发展与国际形势的迅速变化，各国政府在决策过程中越来越依赖具有宏观视野和战略高度的智库组织，以及具有多学科、跨领域研究能力的智囊或智囊团提出政策构想与政策方案。因此，世界主要国家从提高国家治理能力的角度加强了智库建设。日本战后曾出现三次智库建设高潮，目前正处于智库建设的调整期，其经验也值得正在开展智库建设的中国借鉴。

战后日本智库发展的阶段性特征

日本智库出现在20世纪五六十年代。这一时期，“日本国际问题研究所”（1959年）、“日本经济研究中心”（1963年）、“野村综合研究所”（1965年）、“日本能源经济研究所”（1966年）相继成立。70年代后，日本进入大量组建智库时期。

日本智库确实不如美英发达，其研究成果也没有引起世界太多的注意。20世纪70年代，日本智库的研究内容主要偏重经济，但还是有些政策性研究。到了80年代，随着日本经济大国地位的确立，智库作为企业“咨询机构”的特征比较明显，它们将大部分精力放在研究如何使日本的企业能得到发展上，尤其在金融领域。进入90年代，随着日本追求“政治大国”“军事大国”战略目标的需要，日本智库作为“政策研究”机构的性质才最终确立。

（一）日本智库设立的“第一次高潮”

1970年前后，一大批智库纷纷组建，该时期也因此被视为战后日本智库设立的“第一次高潮”。这一时期，日本智库的研究重点一般集中在经济领域，特别是国土开发利用、交通、产业领域。同时，公害、环保以及城市问题成为新课题。

从70年代中期到80年代中期，日本各地纷纷组建智库，10年间组建的智库共有40家左右。这一期间，日本学界对智库在政府的政治、外交、安全政策形成过程中如何发挥作用开始关注。虽然研究成果不多，但有些成果仍有参考价值。如《智库：未来应走向政策研究》《世界智库：连接“知”与“治”的装置》以及论文《日本智库在政策形成过程中的作用》等研究成果都为后来的智库研究奠定了理论基础。

（二）日本智库设立的“第二次高潮”

20世纪80年代后期到90年代初期是日本智库设立的“第二次高潮”。这一时期的特征是金融机构、保险公司系统的智库纷纷建立，如“三和综合研究所”“大和银行综合研究所”“富士综合研究所”“安田综合研究所”“住友生命综合研究所”等。这与日本成为“经济大国”以及金融业快速发展有密切关系。尽管第二次组建智库的高潮来势凶猛，但是，显然这些所谓的“智库”基本是相关企业的“咨询机构”。虽然这些智库也从事政策研究，但与研究公共政策的智库相比还有一定的距离。如果第一次高潮期成立的智库还可以说注重公共政策的研究，那么，第二次高潮期成立的所谓智库组织，其作为企业发展的“咨询机构”特征非常明显。并且，在每年智库所接受的委托研究收入总额当中，这些大型“咨询机构”就占去了70%左右的份额。

（三）日本智库设立的“第三次高潮”

冷战结束后，日本不仅在国际上危机感增强，同时因“1955年体制”的崩溃在国内政治上的危机感也增强了。国民关心内外大事，智囊纷纷议论朝政，这都为日本智库的新发展提供了条件。在世纪之交日本智库又迎来了一个新的发展时期，实现了由“咨询机构”向“公共政策研究机构”的转变。21世纪初期，日本出现组建智库的第三次高潮，真正意义上的“政策智库”得到发展。

在2000～2003年这4年里，日本智库数量都连续保持在300家以上，达到顶峰时为332家。其后虽然逐年下降，但仍保持在200家以上。近年来，能源、环保领域的研究成为新趋势。其中，“环境能源政策研究所”“三菱综合研究所”“能源综合工学研究所”“日本能源经济研究所”等智库发挥了重要作用，对政府制定合理的能源环保政策产生了一定影响。随着“环境能源政策研究所”“市民活动中心”“政策过程研究机构”等智库的建立，特别是1998年《特定非营利活动促进法》（简称“NPO法”）通过，以政策建议、政策研究为主体的NPO相继成立，日本智库的发展终于走入正轨。

如果说20世纪80年代日本设立的智库主要发挥了“咨询机构”功能，那么，进入21世纪日本朝野各界认识到了智库是研究全局性、战略性问题的公共政策研究机构。不仅民间智库纷纷成立，官方、半官方智库也更加积极地发挥作用。因此，一些面向企业的所谓智库（即“咨询机构”）纷纷合并或重组，各类智库组织开始以更宽阔的视野从宏观角度对公共政策进行研究，日本智库的政策咨询功能得到进一步完善。像国际问题研究所、防卫问题研究所、和平安全保障研究所、世界和平研究所、东京财团、海洋政策研究财团、日本国际论坛以及各类智囊团等官方、半官方智库以及民间著名智库，都为21世纪日本国家的内外发展战略的制定，提出了重要的政策构想。

在战后日本智库发展的前两次高潮中，智库的研究形态主要是接受国家、地方政府以及企业的委托，对产品开发、技术革新、市场调研倾注了大量精力，为日本“贸易立国”“技术立国”以及如何开发国际市场发挥了重要作用。在第三次高潮中，智库对国家的外交、安保战略研究逐渐增多。日本智库为政府制定国家内外发展战略、政策方针献计献策，为日本从“经济大国”走向“政治大国”乃至“军事大国”提供理论依据和政策方案。总体看，战后日本智库的研究多偏于经济领域，最近10多年来，智库在外交、安保领域的研究成果受到日本政府的重视，也引起了日本内外学者的关注。

日本智库如何影响政府决策

（一）智库报告书为政府决策提出政策建议

智库的主要研究成果，是由智库成员课题组经研究提出的报告书或单独的“政策建议”，是影响政府决策的重要手段。当然，智库成员（包括外聘课题组成员）也可以通过个人撰写的论文、接受采访时所发表的学术观点向社会发声，形成舆论环境，进而使自己的政策构想影响政策制定者。不过，期盼每一份报告书都能发挥影响决策的作用并不现实。只有那些知名智库、社会名流以及政策研究专家参与撰写的报告书才会引起执政者的注意。日本智库研究的范围涉及日本内政、外交以及社会经济的方方面面。进入21世纪以来，一些著名智库研究日本外交安保政策以及国家发展战略的报告书成为我们观察日本政府国家安全战略以及对华外交政策的窗口。

（二）首相“智囊团”影响政府决策

“智囊团”在日本多指“审议会”“恳谈会”型政府或首相咨询机构。“审议会”是依据法律成立的“公共咨询机构”，持续的时间较长。而“恳谈会”则是首相临时成立的“私人咨询机构”，不需依据法律，一般持续一年左右，根据重大决策的需要随时成立，并参考首相的政策意图提出相关政策构想与政策方案。“恳谈会”有时也称“研究会”或“学习会”。就对政策过程的影响而言，恳谈会一般是在政策形成过程的前期发挥作用，或者说是为政府或首相推行一项新政策寻找理论根据。审议会一般是在政策过程的后半段发挥作用。即，恳谈会偏重提出政策方案，审议会则偏重政策立案与决策。前者成员多为专家教授和社会名流，后者成员多为相关领域的官僚和议员。

日本智库存在的问题与未来发展趋势

随着日本政治结构以及经济环境的变化，智库也进入了新一轮的整合期。一批智库被解散，同样，根据国内外新形势的需要，另一批智库被改组或新设。除了国内外形势变化的因素外，财力与人力因素也是智库分化改组的重要原因。长期以来，日本智库对政治、外交、国际问题研究的份额并不大。其中，研究国际问题的智库在全日本的智库当中所占比重为3%，而且主要集中在首都东京。从地域分布数值看，东京研究国际问题的智库所占比重为8%以上，远远高于全国的平均值。总体看，日本智库关注经济领域的课题更多一些。近年来，一些民间智库也开始积极关注瞬息万变的国际形势。例如，“PHP综合研究所”对“印度洋、太平洋与海洋丝绸之路”问题的前沿性分析与研究，当然也包括一些右翼智库对领土问题的过度反应。

（一）日本智库发展进入调整期

2000年日本内阁会议通过了《行政改革大纲》，2006年公益法人改革三法以及《地方分权改革推进法》成立。这些法律的实施为智库的发展改善了政策环境，疏通了发展道路。根据“综合研究开发机构”《智库信息2014》的调查数据，截至2013年，进入调查范围内的日本智库数量从2000年的332家下降为181家。而2012年该数据为193家，与冷战结束时的1991年（191家）相差不多。因财力和人力的不足，21世纪初蜂拥成立的300多家智库，经过整合将近一半被撤销。官方智库也在实行民营化或部分民营化，智库“龙头老大”综合研究开发机构亦不例外。当然，智库发展水平的高低是由质量决定的。但是，相对于美国的2000家智库，日本的181家智库确实少很多，与其经济实力以及实现军事大国的雄心也不相称。

1.“官僚主导”政策过程没有明显改变

日本智库得不到“可持续发展”固然有多种原因，但人力财力以及政策环境的制约是最根本的原因。历来人们都把官僚机构云集之地“霞关”看成日本最大的智库，日本官僚的优秀素质也确实使他们能够肩负起“政策立案”的重任。自明治维新以来，日本具有政策立案能力的组织非行政机构莫属。特别是战后经济高速增长期间，日本的官僚制度显现出非凡的优越性。即便是经历了民主党执政期间对官僚机构实行的“大扫除”，官僚掌控政策制定过程的态势仍然没有实质性改变。因为日本的官僚素质较高并且对以往政策以及政策制定过程了如指掌，日本又是一个等级森严的社会，不要说民间智库很难有机会介入，就是官邸和政治家想主导政策制定都不是一件容易的事情。鸠山由纪夫首相“不信邪”就吃尽了苦头，当然，他的阻力不仅仅来自官僚，更来自美国盟友的“不信任”。

自民党和民主党分别成立于2005年的政党智库——“日本智库2005”（自民党）和“公共政策平台”（民主党），在政权两次轮替之后都销声匿迹了。其实，自民党内部早就有类似智库的“政策集团”。政策集团作为自民党内部的小集团，既是派阀形成的基础与发展条件，也发挥着政党智库的作用。自民党长期执政，为弥补政策转换的空白，各派阀的“政策集团”就替代智库起到提出政策构想的作用。“政策集团”不仅提高了各派阀成员的政策水准，也为各派阀在组织上网罗了人才。同时，党内派阀斗争的结果，也使其获得或失去参与决策的权力。不过，无论哪个政党执政，“政策立案”的机会都在官僚手中。

2.趋于保守是日本智库发展的基本特征

其实，在野田执政期间，民主党在政治上就已经向右转。自民党重新夺回政权后，日本保守阵营的力量得到壮大和发展。安倍晋三在第一次执政期间就非常重视教育和安保两个领域，但其保守的政策主张随着他的下台而变成空想。重新执政后，安倍便大刀阔斧地在这两个领域实施他的政策主张。保守政权打造的政策环境，必然要影响到智库的研究内容和政治立场，保守智库纷纷提出偏右的政策主张，为安倍的“新日本主义”执政理念提供政策依据。像冈崎久彦、中西辉政这样的右倾文人便成为安倍首相倚重的智囊。

2012年是日本智库发展的转折点。这一年，不仅智库的数量下降到冷战结束时的水平，政治立场趋于保守化也成为此后日本智库发展的基本特征。日本国际论坛、国际问题研究所以及世界和平研究所在2012年到2016年期间提出的相关报告书和政策建议就是日本智库趋于保守化的明显例证。

另外，像平松茂雄、樱井良子、渡部升一这样的右倾智囊更是著书立说，煽动日本民众反华，鼓动政府制定反华外交政策，恶化了日本的政策环境，也破坏了中日关系的顺利发展。樱井良子主导的民间智库“国家基本问题研究所”提出的研究成果中，充斥着反华言论和对历史问题的错误认识。尽管她主导撰写的报告书对政府决策影响有限，但保守智库能起到煽动舆论干扰政策环境的负面作用，日本有一批这样保守的民间小智库。即便是官方、半官方以及民间较大的智库，从2012年以来的研究成果看，其保守倾向也是明显的。隶属防卫省的官方智库“防卫研究所”不仅是“中国威胁论”的发源地，近年来在加强对华研究的同时，为日本政府提供的有关中国研究成果也逐渐趋于右倾化。

（二）日本智库应把追求“公共精神”作为自己的行为准则

日本智库要想在国际公共政策领域做到可持续发展，就必须树立具有“公共精神”的道德观念。“价值观外交”正是日本外交的价值观误区，至今，安倍政府也没有走出这个误区。智库是为政府公共政策决策进行导航的，因此，智库不能犯方向性错误。否则，公众的利益就会受损，社会就会付出代价。

1.“公共性”与智库的价值追求

“公共领域”的存在为智库实现自我价值提供了平台，“公共性”的追求为智库设立了道德底线。所谓“公共性”，一般是指“公共利益”（public interest）、“公共福祉”（public welfare）、“公益”（common weal）等公共性的利益追求。“公共性既是人类一种个体的存在，同时也是一种社会存在。如果离开了人类的本性，公共性也就不存在了，或者说也就没有必要存在了。”

从东方哲学中，我们也能看到“公共哲学”思想的遗产，如中国思想史当中的“仁义礼智信”以及后来极端发展的“存天理，灭人欲”的价值取向。在中国古代，“公”与“私”的界限不甚明了。至少代表“公”的不是皇帝，而是“天”。作为“天子”的皇帝只是代替“天”发布命令，实施统治，维持社会秩序。如有“昏君”出现，民众就可以群起而攻之，“替天行道”。古代中国“天”的概念具有一种“普遍性质”，抽象的“天”成为“公共性的载体”。“天的世界”就等同于今天的“公共领域”。

在日本，伊藤仁斋（1627～1705）的“天下公共之物”一语被认为是日本“准公共哲学”诞生的标志。日本真正倡导“公共哲学”的人是幕末思想家横井小楠，他提出了“公共天理”概念。横井小楠认为，应该在世界范围内制定一种能普遍接受的超越国界的、公平公正的各国都遵守的行为规范准则，以此作为判断“有道”还是“无道”国家的标准。横井小楠的国际公共思想即便在今天也有可供参考的价值。

不论世界还是日本，智库的类型各种各样，观点立场可以分出左中右三种类型。但是，智库作为“政府决策的向导”，必须具备为大多数人谋利益的基本价值观，否则就失去了作为“思想库”和“智囊团”的价值。尤其在当今世界，国际形势动荡，国际秩序处于重新建构时期，各国智库与智囊团都应认真思考什么才是人类最应当追求的目标，各国政府在制定国际公共政策时也应考虑如何兼顾世界大多数人的利益。就日本智库而言，其价值观定位与其自身发展以及国民对智库的认识有直接关系。另外，在现有的日本社会结构和政治结构框架内，智库的生存空间直接影响到智库与智囊的使命感与自我认识程度。

2.日本智库在国际公共政策领域里的“实用主义”价值选择

近年来，全球化与区域化进程同时发展。维护世界和平与区域稳定是世界各国共同的责任与义务。日本在地区和平中如何发挥作用，不仅是各国智库研究的对象，也是日本智库应该认真思考的问题。“出谋划策”者首先应该校正自己的价值定位，才能为政府决策增添“正能量”。一般来讲，在国际公共政策领域，没有可以号令世界或地区的权威的决策主体，“实力外交”“均衡发展”是其基本规则。因此，构筑超越国界的政策网络，创建新的国际体制是各国政府义不容辞的责任。

没有地区局势的稳定，日本的和平与安全也无从谈起。在风云变幻的国际社会，只有发挥各国的智慧才能保一方平安。目前，国际局势混沌，特别是朝鲜半岛形势紧张，我们有必要认真思考如何构筑地区“安全保障共同体”以及“东亚共同体”。日本前首相鸠山由纪夫曾主张“开放的国家利益”，这一观点值得我们认真研究。在区域共同体内部用“公共精神”“公共管理”作为指导各国行动的准则，应当成为域内国家间的共识。在“多样化中求得统一”，而不是将“对立扩大再生产”，“就能将我们生活的东亚这一公共空间变成没有战争的和平稳定的空间”。在国际安全保障政策领域，加强政策主体的责任感，在国际公共政策形成的过程中倡导“公共精神”和人类的“普遍价值”，关心区域内外的整体利益，是我们构筑“和谐亚洲”以及“和谐世界”的有效途径。这也是包括中日两国智库在内的亚洲各国智库以及世界各国智库与政府应该认真思考的问题，中国政府的“一带一路”倡议正是惠及周边的一种有效的国际公共政策，也是一种具有中国文化特色的“公共精神”的体现。

日本的部分智库、智囊以及有识之士也在不断地反思日本的智库建设，认为目前的日本还是个民主主义不健全的国家，应当在国家行政机构以外建立“民间非营利的独立组织”智库，使之弥补和推动日本的民主化建设。智库与智囊对民主价值的追求在一定程度上促进了日本的民主化发展。如，自20世纪80年代后期以来，日本人对NPO的关注度逐渐增大，90年代末期以来，随着《NPO法》《信息公开法》的实施，日本的“民间非营利独立组织”智库相继成立并开始了“政策立案”的研究与实践活动。

当今的公共政策制定需要多领域综合性知识的支撑才能完成，同时，随着人类文明的进步，也要求智库在提出公共政策构想时能以追求“公共性”作为行为准则。智库研究公共政策时，多以集体合作的形式完成共同的研究课题，如何保持价值上的基本认同并提供对社会发展有意义的公共政策设想与方案，离不开对“公共哲学”的理解与探讨。“公共政策学”作为一个学科诞生以来，“公共哲学”这个词就受到学界和社会的关注。其实，公共哲学的思想与讨论已经具有几千年的历史。“公共哲学”“公共性”之所以受到关注，一方面，因其涉及价值判断问题；另一方面，近年来政府与个人之间出现了“社会组织”，如NPO、NGO等。新的“公共性承担者”的出现弥补了政府行为的不足，也显示出自己“公共性层次”和“存在感”。所谓“公共哲学”就是关于公共价值观的学问，如果没有对超越个人、政府、团体、地区，甚至国家的普遍价值（即“公共哲学”）的追求，在“公共领域”和“公共世界”里，人们以及国家之间就没有办法进行理性交往。

安倍晋三首次上台，其“新日本主义”执政理念就已显现。纵观安倍第二次执政以来的内外政策，其右倾保守特征越来越明显。为了追求“军事大国”目标，安倍内阁对内搞“皇国”和“军国”式教育，加速修宪步伐，一些右翼势力及相关智库积极跟进。近年来，日本的一些智库研究者也在思考智库在“公共领域”的价值导向问题。他们在“民间、非营利、独立”之外，又增添了“公益”两个字，完善了智库概念的内容。他们认为作为智库，应具备“民间、非营利、独立、公益”几个特征才能体现出智库的价值追求和工作目标，确信智库只有比官僚更优秀并具备一种“公共精神”，才能有自己的生存空间并得到可持续发展。

当今世界，智库在国家治理和国际战略制定过程中发挥着越来越重要的作用，它是提高国家软实力的重要手段。进入21世纪以来，各国领导人制定内外政策时越来越依赖系统化且具有前瞻性的知识与高超的智慧。因此，各国不仅需要建设自己的高端智库，跟踪研究世界前沿性课题，更有必要对世界各国智库的研究动态与研究方法进行系统的梳理与规律性总结。上述日本智库建设中的经验教训和智库的作用与影响，也值得我们重视。