地方领导小组的运作逻辑及对政府治理的影响

文/原超 李妮

地方领导小组的运作逻辑及对政府治理的影响

文/原超 李妮

问题的提出

在地方政府推动行政事务和改革工作中，领导小组成为众多地方政府推动行政事务有效运转、进行地方治理不可或缺的手段，承担着地方重大决策的参谋议事、实施过程中的协调和专项工作的推进等地方治理事务。因此，我们发现，在一轮大规模的领导小组裁撤潮后，总会有更多的领导小组取而代之，往复交替，恶性循环。同时，地方的大部制改革等并没有带来地方领导小组的显著减少，反而在相关专项工作领域的领导小组有增多的趋势。上述这些存在于地方领导小组的现象都反映了一个现实：大量地方领导小组等非正式序列、非结构性的临时性组织的创造和生产，其结果并不一定是地方部门间的沟通协调，反而可能会出现选择性地弃用制度化协调机制以及部门间大量“各自为政”的领导小组等现象，在某种意义上阻碍了部门之间的沟通协调，乃至加快了利益部门化和权力碎片化。

基于此，本文的研究问题是：在地方治理中，地方领导小组的运作逻辑是什么？领导小组机制是如何影响上下级权威关系和地方治理的？文章将借鉴组织经济学相关理论，为探讨地方领导小组的运作逻辑提供组织激励的分析视角；进而通过S区领导小组运作的微观实践，讨论小组机制对地方政府治理和权威关系的影响；最后，文章将对小组机制作为地方政府亚正式治理机制的定位进行总结反思。

“小组机制”的运作逻辑：组织激励的视角

委托—代理模型本质上是激励设计的问题。地方领导小组特殊的组织形式是对原有行政组织的一种结构性调适，通过调整原有的委托—代理关系从而形成新的组织激励。在霍尔姆斯特姆和米尔格拉姆的分析视角影响下，周黎安试图通过“行政发包制”的分析框架解释中国地方政府的激励问题。在行政发包制中，委托方拥有正式权威和剩余控制权，而代理人拥有剩余索取权和委托人的强激励设计。在此基础上，周雪光和练宏对周黎安的“行政发包制”模型进行了修正。政府常规治理失灵时，上级政府将启动专项治理模式时，委托方将继续保留目标设定权、检查验收权，同时将回收之前授予代理方的激励分配权，通过对所有剩余控制权的掌控，进行高度集权和整合，从而通过委托人对激励分配权的回收和重新设计，通过专项治理模式，对下级代理方实施强激励。

因而，采取由委托方回收之前授予代理方的激励分配权的方式来对代理人进行强激励，地方领导小组的运作正是遵循这样的激励设计逻辑。从本质上来说，地方领导小组的运行机制（“小组机制”）即是通过一定的组织结构设计和运行机制，改变原来对地方政府的弱激励，而转变为一种以“项目”为载体，用地方政府的“实质权威”取代部门的“正式权威”，辅之以地方党政精英的监督的激励机制，最终达到对地方政府强激励的目的。

首先，领导小组的运作依托于“项目”运作，表现为“显著机制”的强激励。人们通常对显著事件赋予较高权重和关注，而对于不明显的事件赋予较低权重。通过专项治理的“项目”的形式，一方面，通过显著机制能够有效地吸引下级政府的关注，向下级政府释放信号和强激励，从而进行资源整合和政治支持，同时下级政府也希望通过“项目”作为一个彰显权力、政治忠诚和凸显政绩的平台；另一方面，“项目”本身能够有效整合多任务环境下的碎片化的指标体系。事实上，专项治理就是将多层级、多任务的日常治理模式转变为多层级、单任务的临时性治理，利用单任务的显著性带来的强激励来解决量化机制失灵而带来的弱激励。

其次，领导小组通过组织结构和运行方式的作用，利用“实质权威”取代原来的“正式权威”，对下级地方政府进行强激励。在中国政府治理的经验世界中，对下级政府的激励效用表现为：上级党委激励＞上级政府激励＞上级职能部门激励。这种激励的强度与其“隶属单位”有关。层层发包体制下地方官员存在注意力有限和激励机制设计的困难。“小组机制”通过“隶属激励”的方式，将“条条”范围内的行政发包转化为“块块”范围的发包，将“政绩锦标赛”模型引入到地方政府职能部门和普通官员的治理活动中，引导地方官员的注意力分配，形成上级职能部门对下级政府的强激励。

最后，领导小组通过其组长的嵌入性身份——地方党政首长——所具有的无限责任和无限权力所依附的“混合型权威”，对下级政府进行高强度的激励机制和监督机制。地方党政一把手作为一个强有力的领导者，有足够的权威和资源整合能力去动员利益相关群体将注意力集中于某一公共议题，并且很自然地赋予其解决问题的合法性。同时，在委托人激励代理人努力的过程中，委托人将选择采取各种监督机制对代理人的行动进行观察。在领导小组中，地方党政首长以“组长”的身份，通过视察、批示的形式对下级政府进行监督，在上下级政府“委托—代理”系统中进行政治压力的非结构化传递，从而形成强激励。

田野观察：地方领导小组的运作过程

2014年2月-11月，本人对A市和S区众多领导小组在专项工作中的运作过程进行了长期田野调查，主要包括创建省级食品安全示范区领导小组、“美城行动”领导小组和“创建文明城市”领导小组等。

（一）“碎片化”的监管困境及“业务指导权”的弱激励效应

对于A市市监局的食品安全监管工作而言，体制困局主要有两个方面：一个是中国“分段监管”的食品安全管理原则；另一个是A市监局和下辖各区县分局之间的二级管理体制问题。在现有管理体制下，市监局县区分局实行属地管理原则，因而A市监局对下辖分局仅有业务上的指导关系，因而A市监局无法有效推动食品安全监管工作在基层的贯彻落实。

A市监局试图利用食品安全生产委员会（“食安委”）的业务指导和协调作用，但是，“食安委”的功能发挥仅限于食品安全法律法规和安全知识宣传教育等“业务”方面。资源的局限性和权威的有限性，成为了制约A市监局推动部门间配合以及下级落实的最大问题。于是，解决方法之一就是借助领导小组的力量去进行资源整合和动员。

（二）“权威依赖”的强激励

2013年4月，在A市成立了省级食品安全示范市建设工作领导小组后，S区相应成立了创建省级食品安全示范区领导小组。领导小组主要负责推进和指导全区性食品安全示范区建设工作，协调解决建设过程中的重大问题，而办公室则主要负责食品安全示范区建设工作的组织协调和监督检查。

1.部门捆绑：领导小组机构的建立

为了保证领导小组在部门协调、动员部署、监督激励方面的权威性和有效性，一般而言，由地方党委或政府一把手担任领导小组组长职务。S区创建省级食品安全示范区专项工作中，作为牵头部门的市监局在选取领导小组参与成员的过程中，不仅涉及行政部门系统的分管部门领导，同时还涉及下级党政系统的镇街党政班子代表，这意味着无论是行政部门系统还是下级党政系统都被纳入了以“创建省级食品安全示范区”专项工作为中心的，以H区长为组长的新的组织系统内。在一定时间范围内，领导小组各参与成员单位，均需紧密配合市监局围绕创建省级食品安全示范区专项工作的主要任务开展工作。

2.新责任—利益纽带：领导小组工作责任制

在S区创建省级食品安全示范区专项工作中，在领导小组推动下，建立起一套新的“责任—利益”共同体——区、镇二级示范工作体系。在《S区建设省级食品安全示范区工作实施方案（2013-2015年）》中，S区“创建工作”领导小组工作责任制也得以通过红头文件的形式确定下来。《实施方案》规定：“将食品安全工作纳入经济社会发展目标和领导班子、领导干部实绩考核内容，建立年度考核制度。”S区的各部门主要负责人和下辖镇街党政一把手被纳入责任人，使得市监局的责任得以分担同时得到区镇两级各部门的支持，在考核指标方面，食品安全监管工作被纳入地方经济社会发展目标和S区镇领导干部实绩考核内容，因此，区局与分局的关系，实际上由原来的业务上的指导关系导致的“弱命令—低服从”转变为实质意义上的上下级“强命令—高服从”关系。

3.责任制的再发包：精英个体的政治压力传递

“领导批示”是S区在“创建工作”中的重要治理工具，L市长、S区长等党政领导的个体政治压力通过批示的形式，自“市—县区—镇街”的层面逐级进行非结构化传递。由于现有分段监管带来的部门职能交叉重叠、模糊不清，因此，在专项工作推进过程中遇到了大量的部门间协调问题。此时，S区的“批示”将成为部门的“尚方宝剑”和推进部门工作的重要依据。在一定程度上领导的批示表明了领导个人态度和意见解决方式的倾向性，实质上是通过“批示”的方式，将领导的个人权威和政治压力附加于公文系统，传递给部门领导。

扩展讨论：“小组机制”对地方治理的影响

（一）新碎片化：地方领导小组的“政策空间”竞赛

从委托—代理的视角来看，每个上级都试图通过进行激励设计竞争下级的注意力，上级对下级贯彻政策意图进行强激励，相当于对下级关注其他上级的投入进行惩罚。在地方治理中，职能部门成立领导小组是为了通过“政治发包”的形式，打破固有的地方行政承包制形式下的弱激励，通过“隶属激励”的强激励形式，竞争基层政府的注意力和政策资源，从而推动职能部门开展工作和获得部门发展的竞争优势。

地方政治精英注意力的有限性及政策资源的固定性决定了当“小组机制”为部门带来潜在政治资源和部门领导晋升激励差异化时，那些“被吸纳”入领导小组的部门都必须耗费本部门的人员、精力和资源去贯彻执行其他职能部门成立领导小组的专项工作，不仅无法从专项工作中“受益”，还需要承担由于专项工作给本部门带来的责任和风险。

当地方领导小组的数量增多时，事实上，原来的领导小组的动员能力和资源整合的优势慢慢减弱，原来部门之间的协调问题转化为部门作为牵头单位成立的地方领导小组运作中的协调问题，部门原来存在的“政策空间”竞赛转变为各领导小组之间的“政策空间”竞赛，甚至新的这种“政策空间”竞赛由于“加权”了地方政治精英的权威而变得更加难以解决。

（二）权威依赖的棘轮效应：“小组治理”的常态化运作

1.“小组机制”的强激励失灵

作为一个决策者注意力分配系统，组织注意力的聚焦将会带动对该议题的资源投入，并相应减少对其他议题的资源投入。当地方党政精英主动或者被动被纳入各种不同领导小组时，其注意力已经被分散到各个不同议题，这使得领导人的重视程度也随之被分摊到不同的领导小组专项工作中，职能部门通过“隶属激励”和“责任重新发包”的激励效力随之降低，无法充分激励和动员下级政府。

同时，地方领导小组的泛化成立带来了更多的指标的“困扰”。被科层制所吸纳的专项治理成为了需要常规完成的“数字游戏”并失去应有的效果。地方领导小组的运作逻辑是将行政问题转化为政治问题，将横向的组织协调问题转化为纵向的组织激励问题，通过“政治发包”和“隶属激励”形式，达到对下级政府的一种强激励，从而增进地方治理的有效性，但是随着这种强激励的广泛使用，致使激励效果和动员能力的弱化，重新陷入了原来的地方治理的弱激励困境中。而由“小组治理”带来的“指标考核”的激增更加弱化了对地方治理的激励效果。

2.地方治理的“棘轮效应”

威廉姆斯认为，在多种激励机制并存的情况下，有可能出现激励机制不兼容，这种不兼容性将影响到注意力分配的稳定性。“小组机制”的常态化运作带来了对“权威依赖”带来的强激励的追逐，这种追逐虽然能够在短期内解决职能部门的治理困局，但是，也会带来一系列的治理问题，主要表现在两个方面：

一方面，“权威依赖”的强激励的常态化将导致地方政治精英个人政治压力传递的效用远远大于制度性的压力传递对于地方部门的激励作用，“领导批示”和“领导视察”将会作为精英个体政治压力的传递途径，取代了“规章和制度”，成为地方政府开展治理工作的指导准则和激励机制，不利于地方治理的制度化发展。

另一方面，地方政治精英注意力的有限性决定了地方领导小组的“常规化”运作，不仅将给部门协调和治理带来非可持续性的风险，同时也容易使地方治理逐渐走向一种“权威依赖”的棘轮效应，主要表现为“专项治理”取代常规治理成为地方治理的中心工作。

总结：地方治理中的“小组机制”

按照诺斯的定义，制度是社会的博弈规则，其定义和限制了个人的决策集合；机制所表述的则是博弈规则的事实问题。“小组机制”即是这样一种建立在新的“责任—利益”纽带和责任包干体制的基础上的亚正式治理机制。一方面，“治理机制”具有高度的灵活性和创新性。在受到外界环境约束的情况下，能够适时地创造出新的组织运行机制以实现地方政府或部门的组织调适和适应性治理。另一方面，“治理机制”的创新是在常规的治理制度的运行体系方面进行的机制性调整，是对原有组织的权力要素和程序进行重塑，并非独立创造。但是，“机制”是依托于“制度”而对其不足进行有效补充，二者并不是一个相互平衡的“双轨”。治理机制不能“喧宾夺主”，从而取代常规治理制度在地方政府治理中的重要角色。

作为治理机制的典型——“小组机制”而言，地方领导小组的泛化应用消解了治理机制的灵活性作用，同时还由于对组织机制的追崇而压缩了制度化转型的发展空间。在这种治理过程的“棘轮效应”中，地方治理转型最终将逐步走向一种“内卷化”，而并非是制度化转型。

（原超系山西大学政治与公共管理学院讲师，李妮系珠海广播电视大学公共管理系讲师；摘自《公共管理学报》2017年第1期；原题为《地方领导小组的运作逻辑及对政府治理的影响——基于组织激励视角的分析》）