恪守以民为本立法为民努力实现良法善治

□省人大常委会法制工作委员会

恪守以民为本立法为民努力实现良法善治

□省人大常委会法制工作委员会

本届以来，省人大常委会按照中央要求和省委决策部署，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持从改革和经济社会发展实际出发，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，准确把握地方立法规律，加强重点领域立法，发挥立法的引领和推动作用，坚持依法立法、科学立法、民主立法，改进创新方式方法，不断满足人民群众对地方立法的期盼和要求。截止到今年7月底，省人大及其常委会审议通过地方性法规和法规性决定、决议57件，审查批准设区的市地方性法规和决定100件，立法质量和效能明显提高。

努力把握地方立法规律，积极回应人民群众的期盼和要求

习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。党的十八届四中全会提出，“要使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。这就要求新形势下的立法工作要以满足人民群众的期盼和要求为指南，着力从制度上推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，为实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享提供法制保障。

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，做好地方立法工作，要准确把握规律，及时回应群众期待，发挥好引领和推动经济社会发展、维护社会公平正义的作用，让人民群众切实体会到立法给他们带来的福祉，才能赢得人民群众对立法工作的支持，确保所立的法得到人民群众的拥护和自觉遵行。在这方面，我省的做法是注重“三个坚持”。一是坚持问题导向，突出地方特色。特色是地方立法的灵魂。地方立法要做到有特色，最重要的是坚持问题导向，立足地方实际，有针对性地选择立法事项，以满足人民群众的期盼为出发点，精心设计法规内容，切实解决实际问题，才能确保所立的法能够得到顺利实施，真正发挥在经济社会发展中的引领、推动和保障作用。二是坚持适度原则，注重立法实效。所谓适度，首先是指地方立法应当遵守法制统一的基本原则，与宪法和法律的精神保持一致，尤其是在立法法修改后，地方立法主体日益多元化，法制统一面临着新的更为复杂的形势和任务，坚持不抵触原则尤显重要。其次，要充分认识法律功能的有限性，严格把握地方立法的必要性、适当性和可行性，切实从当地的立法条件和调整对象的实际出发，注重立法实效，立切实管用之法。三是坚持为民立法，立人民拥护之法。以民为本、为民立法是立法工作必须遵循的基本理念和根本宗旨。地方立法工作只有牢固树立以人民为中心的立法理念，坚持为民立法的宗旨，深入推进科学立法民主立法，充分发挥社会各方面和广大人民群众的立法合力，力求通过立法解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，才能保证所立之法得到人民群众的拥护和自觉遵行。

坚持立法与改革发展决策相衔接，充分发挥立法的引领和推动作用

省人大常委会在立法工作中，注重从本省实际出发，按照“不抵触、有特色、可操作、重实效”的要求，紧紧围绕省委重大决策和人民群众关心的热点问题开展立法工作，着力解决我省经济社会发展中的突出问题，努力实现立法与改革发展决策相衔接，较好地发挥了立法的引领和推动作用。

一是坚持党的领导，准确把握地方立法方向。省人大常委会切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，牢固树立“四个意识”，始终把党的领导贯彻到立法工作全过程，坚持编制立法规划、计划和立法中的重大问题向省委请示，确保了地方立法与省委改革发展决策的协调衔接，为通过法定程序实现省委决策和人民意志的有机统一，依法确保党的路线方针政策的贯彻执行提供了政治保障。

二是主动适应改革发展需要，加强重点领域立法。省人大常委会高度重视立法与改革发展决策相衔接，坚持从我省实际出发，坚持问题导向，坚持围绕省委重大决策部署运筹谋划，着力加强重点领域立法，先后制定、修改了循环经济、地方金融、安全生产、水土保持、就业促进、消费者权益保护、多元化解纠纷促进条例等一系列经济社会发展急需的地方性法规，为促进和保障我省经济社会持续健康发展发挥了重要作用。例如，为贯彻绿色发展理念，全面节约和高效利用资源，2016年制定的《山东省循环经济条例》，把市场调节和政府调控有机结合，对生产、流通和消费过程中的减量化、再利用、资源化以及保障措施等作出规范，既有利于促进绿色、循环、低碳发展，推动新旧动能转换，又有利于保护和改善环境，对我省经济社会发展产生了重要而深远的影响。

三是围绕深化审批制度改革，推动实现政府职能转变。省人大常委会为推动政府简政放权和职能转变，适应深化行政审批制度改革需要，最大限度减少审批，近年来陆续通过了修改《山东省农村可再生能源条例》等21件地方性法规的决定，取消下放行政审批事项43项，更大激发市场活力和社会创造力。今年制定的《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》，通过对小作坊小餐饮实行登记制，对食品摊点实行备案制，降低了市场准入门槛，简化了审批手续，体现了审批更简、监管更强、服务更优的“放管服”改革精神，深受人民群众欢迎。

四是坚持“立、改、废”并重，增强法规的及时性、系统性和针对性。省人大常委会坚持“立、改、废”并重，在重视立“新法”的同时，积极建立常态化的法规清理机制，对于一些明显不适应经济社会发展需要的法规，及时予以清理，该修改的修改，该废止的废止，努力使立法工作与改革发展的需求相适应。例如，针对近年来安全生产领域的新特点和新问题，以及生产事故多发频发的现状，今年年初修订了《山东省安全生产条例》，条例坚持安全第一、生命至上原则，细化并明确乡镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构的职责，建立安全生产风险分级管控和事故隐患排查治理双重预防工作机制，明确有关行业和领域的生产经营单位实施安全生产责任保险制度，对高危生产经营单位重点进行了规范。条例把省委、省政府的研究决策部署和安全生产实践中的经验做法充分吸纳，更接地气、更具针对性和操作性，将有效防止和减少生产安全事故，保障群众生命和财产安全。近几年，还根据全国人大相关决定和山东省实际，废止了安置帮教刑满释放和解除劳动教养人员的若干规定和文化市场管理条例。

坚持依法立法，切实维护法制统一

省人大常委会严格遵守依法立法基本原则，自觉维护社会主义法制统一，在对上位法进行细化和补充的同时，注重发挥地方立法的先行先试作用，认真做好对设区的市地方立法的审查指导工作，努力将维护法制统一和提高人民群众改革获得感紧密结合起来。

（一）认真做好省本级立法工作

省人大常委会准确理解和把握地方立法的权限范围，切实遵循不抵触原则，不违背上位法规定，不搞越权越位立法，注重发挥地方立法的指引功能和先行先试作用，不断引领和推动行政管理方式方法创新。

一是严守立法权限和法定程序，依法设立行政许可、强制和处罚。省人大常委会按照党的十八届三中、四中、五中和六中全会要求，进一步简政放权、深化审批制度改革，最大限度地减少政府对微观事务的管理，特别是对地方立法经常运用的行政许可、处罚和强制三项行为的设定不断做“减法”，为群众的生产生活提供便利。在行政处罚的设定上，严格遵循“过罚相当”原则，在不突破上位法规定的种类和幅度的前提下力求做到科学合理。由于行政强制直接涉及行政管理相对人的人身和财产权利，对相对人权益影响更大，省人大常委会坚持在地方立法中严格按照国家法律规定予以设定。对于行政许可的设定，更是慎之又慎，一般情况下不增设新的许可，确有特殊情况的，也对其必要性和立法依据进行充分论证。例如，2016年制定的《山东省地方金融条例》，对“民间融资机构开展民间资本管理业务的行为”规定了许可，在法规草案起草阶段，就督促有关部门在媒体上刊登法规草案并召开听证会广泛听取意见建议；在常委会会议审议阶段，在向全国人大常委会法工委请示报告的基础上，专门召集金融专业人士和法律专家进行论证，对该项规定不断修改完善，规定开展这项业务的民间融资机构不仅要有一次性实缴货币资本不低于人民币三千万的资金，同时还规定了其它限制条件，对于有效防范金融风险、维护群众合法权益起到了保障作用。

二是严守不抵触原则，切实维护法制统一。省人大常委会准确把握与上位法不相抵触的立法底线，一是制定的法规的内容不违背宪法法律和行政法规；二是上位法没有规定的，遵循宪法和有关上位法的立法精神，符合党和国家的大政方针和改革决策。尤其注重把握好、处理好地方立法与国家政策的关系，一切以维护群众的合法权益为出发点和落脚点，使制定的每一项地方立法、出台的每一个答复都具有实践的、法律的、法理的依据。例如，2016年4月，省人大常委会就计划生育有关问题答复省卫计委，规定“符合新《中华人民共和国人口与计划生育法》、原条例和新条例生育子女，女方尚处于国家规定的产假期间的，可以顺延享受新条例第二十五条规定的增加产假和其他待遇”“2016年1月1日至1月22日期间再生育子女，符合新条例规定的，夫妻可以按照规定申请补办生育证”，实现了对国家法律修改后、地方性法规出台前这段空档时间内群众合法权益的保护，既符合法制统一的精神，又切实维护了群众合法权益。

三是注重立法的指引功能，不断实现立法创新。省人大常委会树立正确的立法理念，注重立法的指引功能，通过立法引领和推动行政管理方式方法创新，疏导、指引相对人自觉遵守法律法规、纠正违法行为，而不是简单地以行政处罚、许可和强制代替行政管理。2015年制定的《山东省人力资源市场条例》，对于人力资源服务机构的违法行为逾期不改正的，不是简单地设定处罚，而是规定“记入机构信用档案并向社会公布”，给违法行为人以警示，引导其自觉守法、正确履行义务，取得了单纯依靠处罚达不到的效果。

四是发挥地方立法先行先试作用，为国家立法提供经验。对于国家立法条件不成熟而省内条件具备的，省人大常委会坚持在科学论证的前提下敢于先行先试，开展创设性立法，为我省经济社会发展提供依据，同时也为国家立法创造条件、积累经验。2015年通过的《山东省土地整治条例》，规定“土地整治形成的补充耕地指标和建设用地指标，可以在全省范围内有偿调剂使用。指标有偿调剂使用的收益应当专项用于土地整治”，为在省域范围内积极探索耕地占补平衡以及市场化运作提供了法律依据，《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发［2017］4号文件）肯定了这一做法。

（二）不断推进设区的市地方立法工作

多年来，省人大常委会结合实际情况，不断探索和创新对设区的市地方立法的审批和指导工作，取得了显著成效。

一是不断完善“提前介入、跟踪审查”工作机制。本届以来，省人大常委会继续改进对设区的市地方立法审查工作，坚持并不断完善“提前介入、跟踪审查”的成功做法。法工委在提前介入审查时，注意更加广泛地征求有关部门和专家学者的意见并及时反馈，在跟踪审查中注重对设区的市所制定的法规的每一次重大修改都能够及时、全面掌握，在主要进行合法性审查的同时，适度进行合理性审查，帮助设区的市共同研究解决遇到的问题，争取将问题解决在法规草案表决通过之前。通过“双向延伸”，即省人大常委会法工委的工作向下延伸，市人大法制工作机构的工作向上延伸，双方拉近了距离，沟通协调更加顺畅，有利于形成立法合力，保证法规质量。近年来我省设区的市报批的地方性法规报送省人大常委会后，都得以顺利批准施行。

二是切实加强对设区的市地方立法工作的指导。2015年省人大常委会作出决定，分两批赋予我省14个设区的市地方立法权。2016年省人大常委会共批准17个设区的市地方性法规和决定41件。针对所有设区的市依法行使立法权的新情况，省人大常委会更加注重加强对设区的市地方立法工作的指导。首先是加强对市人大常委会拟定立法计划的指导，注重统筹省与设区的市、各设区的市之间立法项目的分工与衔接，避免省市之间立法项目相互重复和设区的市“扎堆”立法现象。其次，根据立法法相关规定，结合我省实际，注意指导设区的市正确把握立法权限，按照事权与立法权相匹配的要求，着力围绕当地经济社会发展急需解决的问题进行立法。再次，针对2016年设区的市法规数量较多、时间节点过于集中等情况，注意指导各设区的市科学确立立法项目，减少盲目立法，适度放缓立法节奏，合理安排立法时序，以确保深入研究问题，提高立法质量。最后，为规范报批和审查工作，制定了设区的市报批地方性法规程序规范，明确了法规报批审查工作程序。加强对设区的市立法工作人员的培训，及时召开设区的市人大常委会立法工作会议，总结交流经验，推动设区的市地方立法工作顺利开展。

深入推进科学立法、民主立法，不断提高地方立法质量

科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径，只有深入推进科学立法和民主立法，注重发挥好社会各方面和广大人民群众的立法合力，才能使制定的法规真正符合经济社会发展的客观规律，反映人民意志，得到人民拥护。

一是改进创新立法方式方法，发挥人大在立法中的主导作用。省人大常委会不断改进创新立法方式，努力发挥在立法工作中的主导作用，通过在法规立项、起草、审议和宣传方面加大工作力度，从而避免部门利益法制化和争权诿责，切实维护群众合法权益。在法规立项环节，严把立项条件，坚持“四个不立”，即立法项目不是经济社会发展急需的不立，立法条件不具备、时机不成熟的不立，能用党纪、政策、规章、道德规范解决的不立，立法的针对性、时效性不强的不立。在法规起草环节，改进立法起草机制，运用直接组织起草、联合起草和委托起草等方式，推动法规起草多元化。近年来，法工委受常委会委托组织起草了信访和地方立法条例等法规草案，有关专门委员会牵头组织起草了企业工资集体协商、预防未成年人犯罪、社会科学普及条例等多部法规草案。在法规审议环节，提前向常委会组成人员呈送草案文本，落实常委会审议法规介绍制度，对制度设计、重点内容等作出说明，为议深议透法规草案打牢基础。在法规宣传环节，坚持新闻发布制度，通过对法规的立法背景、主要内容和重点条文等作出准确解读，加强舆论引导，为法规实施夯实基础。

二是健全开放包容的立法工作机制。省人大常委会建立健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的统筹协调、各司其职、各尽其力、分工合作的立法工作格局，使各方面的意见和关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识，努力形成合力，共同推进立法工作。在法规草案起草阶段，注重发挥好政府的重要作用，同时法工委提前介入，共同把好法规草案制度设计的第一关，从源头上防止部门利益法制化和地方保护主义倾向。在法规草案常委会会议审议阶段，注重发挥好省人大法制委、省人大常委会法工委的审议和组织协调作用，同时注重发挥好人大其他专门委员会的专业优势，形成立法合力，共同做好立法工作。

三是拓宽人民群众、人大代表有序参与立法的途径。本届以来，省人大常委会不断拓宽征求意见渠道，从而汇聚民意、集中民智，使法规更加体现人民群众的利益和需求。在法规草案初次审议阶段，在山东人大网公布法规草案，并选择部分法规在主流媒体上刊登，面向社会公开征求意见。在法规草案审议修改阶段，坚持深入基层开展有针对性的立法调研，通过召开座谈会和实地考察，多渠道、多层次征求不同阶层和群体的意见；及时召开立法咨询员会议，听取专家学者对修改后的每件法规草案的意见建议。对群众普遍关注、争议较大的法规项目，每年年初在制定立法计划时，都安排召开网上听证会，以更好地论证法规的焦点和难点问题。同时，多年来坚持法规草案征求人大代表意见，邀请人大代表列席人大常委会会议，尊重并积极回应人大代表提出的有关立法议案等，通过多种方式认真听取人大代表的意见和建议，更好地发挥了人大代表在立法中的作用。

四是发挥好立法研究服务基地的智库作用。2015年，省人大常委会与山东大学、山东师范大学、济南大学、山东政法学院和烟台大学合作建立5个地方立法研究服务基地。两年来，各基地多形式、宽领域、全方位参与地方立法工作，取得了丰硕的研究成果，这些研究成果紧贴现实，具有较强的针对性、创新性和可行性，为我省地方立法提供了智力支持。如山东大学基地完成的《山东省青岛西海岸新区条例》专题论证和制度设计任务，对新区管理体制、管理权限，新区与行政区和各功能区关系，海洋等新兴产业发展措施等问题进行梳理，对制定条例的合法性、可行性及立法效益进行了初步论证，并对照问题清单进行了相应的条文草拟和制度设计，为青岛西海岸新区立法打下良好的基础。今后，将继续依托高校学科优势以及沟通立法机关内外的桥梁纽带作用，充分发挥其“外脑”作用，创新思路，积极探索，努力把地方立法研究服务基地建设成为推动科学立法、民主立法的重要平台。