行政公益诉讼制度的思考

罗新宇

摘 要：随着民主与法治日益深入人心，公民呼吁保护公民权利的呼声日益高涨。我国法律规定了较为完善的公民权利，但如果没有相应的权利保护机制，公民的权利就是一纸空文，只能看而不能触摸。虽然公民权利的救济渠道是多种多样的，但司法救济是最根本也是最重要的途径，而行政公益诉讼制度就是司法救济的重要组成部分。法学理论界也承认私权利对公权力的制约作用。虽然权利分立也能产生相互制衡的作用，但是各个国家机关之间存在各种利益关系，权力分立所能产生的制约效果有限。这就使法学家们将目光转移到了私权利的制约作用上，促进了法学学者对行政公益诉讼制度的研究。目前，我国法学界对行政公益诉讼制度的理论研究已趋于成熟，为我国即将设立的行政公益诉讼制度提供了坚实可靠的法律理论根基。

关键词：私权利；公权力；公共利益

一、我国行政公益诉讼制度立法现状及概念

我国现在并没有建立起行政公益诉讼制度。2012年，修订了民事诉讼法，新的民事诉讼法设立了公益诉讼制度，规定“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。由此可见，我国立法者也认识到公益诉讼的重要性，但却未考虑侵害公共利益的主体不仅可能是平等的民事主体，也有可能是行政机关，所以忽视了行政公益诉讼。同时，在民事公益诉讼制度中，只有法律规定的特定机关和组织才有权提起，但这些机关或组织往往会不作为或怠于行使这项权力，进而使这项司法救济制度形同虚设。为了在我国设立能够真正维护公共利益的行政公益诉讼制度，需要我们更加深入的研究这项制度，包括其概念、特点、如何与我国现实情况相结合等。

一般认为，行政公益诉讼是指行政主体实施了行政违法行为，损害了公共利益或者是有损害公共利益危险时，虽与公民自身没有直接的利害关系，但为了维护公益，而请求法律规定的国家机关代表受害人向法院提起的行政诉讼。

由此可见，通用的概念认为行政公益诉訟有如下的几个构成要件：

（1）行政行为侵犯了公共利益；

（2）与提起诉讼的主体没有直接的利害关系；

（3）由特定机关向法院提起诉讼。

笔者并不认同这一观点，因为行政公益诉讼的提起主体不应局限于特定的国家机关，而应该是公民、社会组织、国家机关都应享有提起行政公益诉讼的权利。为何要赋予社会组织和公民提起行政公益诉讼的权利呢？因为从人之本性来看，趋利避害的心理适中在人们的心理活动中占主导地位。所以往往法律规定的，国家机关的工作人员宁愿选择对行政机关的违法行为采取漠视的态度。从我国体制来看，我国各机关的监督与制约体系并不完善，单独将提起行政公益诉讼的权利赋予某些国家机关难以实现这项制度的价值。唯有将权利下放，才能在国家机关不履行相应职责的情况下，也不至于使行政公益诉讼制度变成一纸空文，这也印证了名言“唯有将权力牢牢掌握在人民手中才能真正地捍卫人民的权利”。

在学习外国制度时，要坚持“取其精华，去其糟粕”的原则，要分辨精华与糟粕，首先要全面了解本国的国情，更要了解国外的制度，否则何谈借鉴？在社会主义初级阶段的中国，民主和法制的逐步建立和完善，我国的行政公益诉讼制度的建立也处于飞速发展时期。要想创建顺应我国当前国情的行政公益诉讼制度，必须批判地学习国际经验与成就。虽然国外对行政公益诉讼制度的称呼不尽相同，但制度设立的目的和内容大抵相同，只不过为适应各国不同的国情而有相应的变化，这也启示着我们在学习借鉴国外制度时，必须要充分考虑本国国情。比如在德国，行政公益诉讼制度被称为公益代表人制度。德国为了保护公共利益的特殊代表公共利益，通过他们的代表参加诉讼。德国学者认为公益和私益的衡公益诉讼的权利集于一人之手，若其不作为公共利益将遭受严重的侵害，即使其原意作为也不可能全部都作为，因为个人的力量始终是有限的。于是经过长期的实践、反复的论证，最终普通公民和组织获得了提起司法审查的资格，即使其与行政裁决没有直接的利害关系。

二、设立行政公益诉讼制度的必要性与可能性

目前，我国不仅有坚实的理论基础，还具有现时的可能性。现实的必要性与可行性决定了在我国设立行政公益诉讼制度是民心所向。设立行政公益诉讼制度能够弥补我国法律体系的漏洞，促进宪法监督的实现，改变我国宪法被称为“闲法”的尴尬境地。由于我国法律不承认行政公益诉讼制度，对侵害公共利益的行政机关无法通过诉讼解决，失去了这一根本的、最重要的解决途径是我国法律体系的一大漏洞。

结合我国特殊国情和借鉴国外行政公益诉讼制度建设的成果，可以对我国将要设立的行政公益诉讼制度进行展望。可以想象，我国将要设立的行政公益诉讼制度是一个可以由公民、社会组织和某些国家机关对有关行政机关提起的与其自身没有直接利害关系的为维护公共利益的诉讼制度。

三、从行政公益诉讼构成要件来展望

（一）行政公益诉讼主体

从提起行政公益诉讼的主体来看，我国适宜设立特定国家机关、社会组织、公民个人都是提起行政公益诉讼主体的制度。超过两千多年的封建社会导致中国人官本位的思想与观念根深蒂固，纵使新中国成立了60多周年，社会主义制度也已经建立的今天，虽然民主与法治日益深入人心，但是贪污渎职的事情仍然频频发生、屡禁不止。我国处于社会主义初级阶段，只依靠国家机关自觉维护公共利益是不可靠也是不现实的。我们要充分地发挥公民和社会组织在公共利益上的监督作用，以私权利制约公权力。从世界发展的大潮流来看，将提起行政公益诉讼的主体扩大到公民和社会组织是一种趋势，从英国和日本的行政公益诉讼制度中都可以体现。

（二）诉讼主体与公益的关系

从提起行政公益诉讼的主体与公共利益的关系来看，不能要求提起主体与公共利益有直接的利害关系，只要求在物质上或精神上遭受某种侵害即可。若某人基于义愤提起行政公益诉讼，当然也是允许的，因为他精神上遭受了侵害，直接导致了其与该公共利益有某种利害关系。放宽提起诉讼主体的限制，有利于鼓励公民、社会组织提起行政公益诉讼，监督行政机关依法行政，从而保护公共利益。endprint

（三）行政公益诉讼的客体范围

从提起行政诉讼的客体来看，应包括具体的行政行为和抽象的行政行为。只要侵犯了公共利益，就应当接受法律的制裁。因此，扩大提起行政诉讼的客体也是应有之义，特别是抽象的行政行为，其侵犯害的范围更大、危害更严重。具体来说，应该包括以下几类：

（1）行政机关的不作为导致使公共利益受到损害。例如，未经批准在农田上建造房屋，而相关的土地管理部门不予理睬，致使国家宝贵的土地资源遭受破坏，同时也破坏了城镇规划，影响整体美观，贻害无穷。对行政机关的此类不作为行为，理所当然可以提起行政公益诉讼。

（2）行政机关与相对人恶意串通，损害公共利益的行为。

（3）受害人为不特定多数人的具体行政行为。

（4）行政机关抽象的行政行为侵害公共利益。这类行政行为侵害的范围往往更广，危害性往往更大。例如，某政府出台的某项行政法规侵害不特定多数人的利益。

（四）行政公益诉讼的程序

从行政公益诉讼制度的程序来看，应建立完善的配套程序。在行政公益诉讼程序启动前，应该有一个前置审查程序。要启动行政公益诉讼程序，应严格审查被诉行政行为，确认具有可诉性，同时属于行政公益诉讼的范畴，这是保障行政效率、有效利用司法资源的重要途径。在前置审查程序过程中，审查机关应该向被诉行政机关提出建议书，要求其重新审查其行政行为的合法性并予以回复。这样行政机关自觉纠正错误时可以减少讼累。在行政公益诉讼程序的最后，应当有与之相应的执行程序，要令行政公益诉讼的结果达到设立行政公益诉讼制度的目的，才是设立这项制度的初衷。

（五）行政公益诉讼的举证责任

从行政公益诉讼的举证责任来看，应该灵活运用各项举证规则。依据现行的行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证责任原则上是被告负有，因为行政机关应确保其每一个行政行为都是合法的，这也是法律对公民的一种保护。笔者认为，对于行政公益诉讼，虽然具有行政性，但毕竟与一般的行政诉讼案件有所不同。所以，对于有关公益损害或者可能存在损害的事实，应该由原告负举证责任，若不能举证，其就不能满足提起行政公益诉讼的条件；而行政机关应该负责对其行政行为合法性和行管法律法规根据的举证；至于程序上及民事上的相關事实，则按照“谁主张，谁举证”的原则。endprint